完善侦查监督与公安机关协作配合机制研究

席大伟　卢玉珊　李军

2021年10月31日，公安部、最高人民检察院联合制定《健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），主要从完善检警监督和制约、协作与配合、信息交换共享等机制、设立协作配合办公室等方面提出指导性意见，对新时代检察机关法律监督提出更高要求。本文就如何进一步细化、落实、完善警检监督与配合进行进一步探究，为提高公安机关侦查能力和提升检察机关法律监督质效提供参考建议。

一、制约侦查监督与公安机关协作配合的因素

（一）执法监督理念滞后

1.重配合、轻监督。司法实践中，检察机关往往将传统业务作为主要任务、硬任务，而将法律监督作为次要任务、软任务，为了完成考核任务，检察机关存在不敢监督、不善监督、不愿监督、监督不到位、追求数量轻视质量等错误观念，对侦查活动监督工作存在畏难情绪，最终形成了配合式监督、考核式监督，这样使得侦查机关不够重视检察监督，甚至造成侦查机关产生抵触情绪。

2.重实体、轻程序。实践中，部分执法司法人员证据意识不强，只强调发现客观真实，而轻视发现客观真实的途径，一旦非法证据被排除，侦查人员往往会做有利于自己的解释，对不利因素不够重视或者选择性视而不见。如我国近年来发生的湖北省佘祥林案、河南省赵作海等冤案，都存在程序上的问题。

3.重打击、轻保护。打击犯罪与保护人权与生俱来存在矛盾，长期以来，执法司法人员对刑事诉讼目的存在认识偏差，表现为过分强调打击犯罪的目的，而忽略对人權的保障，有时甚至不惜牺牲人权来达到所谓打击犯罪的目的，导致执法司法实践中滋生大量违法行为。

（二）监督制约存在的困境

1.监督不全面。检察院对审查逮捕、审查起诉案件的监督，是一种事后监督，没有形成全过程监督机制，对未能进入检察机关监督视线的案件无从监督。对涉案财产查封扣押、强制措施适用的监督也存在缺位。侦查机关由于案多人少客观矛盾的存在，在案件批准逮捕后会出现歇一歇的思想，放松对捕后案件的继续侦查，将精力投入到其他未侦破案件上，这可能导致捕后案件关键证据灭失，检察机关对此监督缺位和乏力。

2.监督刚性不足。检察机关主要通过口头通知、发出通知书、立案、撤案监督、制发检察建议等方式对侦查活动进行监督，由于监督手段缺乏刚性，公安机关会出现立而不侦、久侦不结，推诿扯皮现象，检察机关提出纠正违法后纠而不改、屡纠屡犯的现象也时有发生，捕后继续侦查、退回补充侦查案中公安机关怠于继续侦查，对检察机关的要求存在应付思想，导致检察机关难以对侦查活动形成有效的监督，削弱了监督的执行力，对于侦查机关不自觉履行纠正违法的后果，检察机关也没有相应的强制保障措施。

3.“配合式”监督。随着司法责任体制改革推进及考核标准的不断更新，检察官往往将工作重心放在审查起诉和审查逮捕案件办理上，对侦查监督任务重视不够，没有把法律监督摆到应有的位置，为了完成考核数据任务，注重追求数量，对于可以口头纠正的违法行为也发出纠正违法通知书，侦查机关通常会默契配合，按期回复整改情况，这样造成侦查机关对检察机关的监督重视度降低。

4.检察资源不足。随着员额制检察官改革及“捕诉一体”改革的推进，基层检察机关办案力量捉襟见肘，员额检察官要同时办理审查起诉、审查逮捕案件，因审查逮捕案件办理期限只有七日，有时收到审查逮捕案件会打乱检察官的办案节奏，再加上目前基层检察院办案数量庞大，检察官还要完成其他事务性工作，消耗了检察人员的大量精力，难免出现无力监督、监督走形式等问题。

（三）协作配合存在的困境

1.提前介入不规范。《意见》规定，公安机关办理重大疑难复杂刑事案件，可以邀请检察机关提前介入，而在实践中侦查机关会扩大解释“重大、疑难、复杂”案件范围，过度依赖于检察机关提前介入，这不仅会增加检察人员的工作量，还可能导致侦查行为丧失独立性，影响监督的客观性和公信力。实践中还存在检察人员专业能力不足，对案件性质、侦查方向把握不准，提前介入与后续审查批准逮捕、审查起诉脱节等问题。

2.信息共享渠道不畅通。前几年，公安、检察推行了信息共享制度，比如由检察院在公安机关各个派出所挂牌成立检察官办公室，检察机关派专人使用公安人员的账号登录警综平台查看案件信息，寻找监督线索，后来因各种原因该制度不了了之。2022年，各地侦查监督与协作配合办公室建立，但加强监督意味着对侦查权形成制约，对此公安机关始终具有抵触情绪，不愿意共享信息，另外由于各地硬件设备以及网络技术条件的限制，暂时很难达到完全共享信息，这成为限制监督线索发现难的瓶颈。

二、完善侦查监督与公安机关协作配合机制的建议

（一）更新执法司法理念

1.强化法治思维。检察机关要转变观念，自觉提高监督意识，坚持捕诉监督两手抓，从“事后监督”逐步转向“事前预防”，对公安机关的法律监督，不仅要纠错，保证诉讼程序依法进行，更要将重点放在预防方面，通过法律监督实现案件办理全过程、全方位的公平正义，实现双赢、多赢、共赢。

2.实现同堂培训及侦查人员观摩庭审。常态化开展同堂培训，进一步更新执法司法理念、凝聚执法司法共识，统一法治思想、消弭理念分歧、增进法律职业共同体的认同感，让侦查人员建立起完善的证据体系，真正理解何为“确实、充分”的证明标准。庭审时邀请侦查人员旁听，让侦查人员对举证、质证、辩论有更具象的认识，帮助侦查人员树立更高的证据意识和更严格的程序标准，助推侦查人员转变执法理念，让侦查人员从审查者、辩护者、审判者的视角查找问题，倒逼侦查人员提升取证能力。

（二）完善监督制约机制

1.创新监督方式，实现全流程监督与预防。一是检察机关要结合本单位办案量与检察官配置情况，设置不同在岗模式，如专职常驻模式、轮值常驻模式、专职加轮值模式、定期到岗轮值模式和线上轮值模式，安排经验丰富的检察官进驻侦查监督与协作配合办公室，通过信息共享平台全面掌握公安机关受案、立案、刑案转行政、强制措施适用等案件情况，从中发现监督线索，将侦查行为全过程纳入检察机关监督视野。二是检察机关充分利用统一业务应用系统内的侦查监督平台统计功能，找出侦查违法高发区，主动对接并开展有针对性的法律监督，针对常见违法、高发违法行为发出检察建议，将事后监督转变为事前预防警示，提升侦查取证的规范化水平，帮助侦查队伍提高整体执法水平。

2.规范法律文书制作。一是提前介入案件要一次性提出引导侦查提纲，紧紧围绕案件证据收集要求，说明取证的必要性及证明事项，避免提前介入案件在审查起诉期间因证据不足而退查。二是批准逮捕后需要补充侦查的，列出继续侦查提纲，详细写明补充侦查的理由、待证明事项、案件定性、侦查方向等，保证非必要不退查。三是侦查监督法律文书格式必须统一规范，详细列明侦查机关取证违法的事实、具体的法律依据、提出异议的期限及整改回复的时限。

3.合理配置检察资源。一是组建、培养具有全面工作经验的检察团队，配足检察辅助人员，并注重培养和提高辅助人员的侦查监督意识和能力，注重队伍的长期成长，及时补充新进人员，形成层次和梯队化，以保证人员结构的合理化和科学化。二是探索类案办理机制，以案件类型分组，建立对应的办案团队，让各团队在一段时间内集中办理某一类型案件，各团队定期轮换案件类型，通过交叉办案积累经验，将更有利于检察人员成长，全面提升其办案能力和监督能力。三是充分发挥繁简分流机制，积极落实认罪认罚从宽制度，根据犯罪的具体情况，实行区别对待，做到“繁案精办、简案快办”，集中精力办大案、集中人力办难案，让检察官有时间、有精力去充分开展侦查监督工作。

（三）完善协作配合机制

1.规范提前介入机制。检察院提前介入要适时，避免该介入不介入，也要防止过度介入。一是检警双方要共同协商，合理确定提前介入案件范围。检察机关要根据案件侦查和法律监督的需要确定介入案件的范围，防止介入重点不突出，介入泛滥。二是合理把握提前“介入”侦查的度，不能让提前介入引导侦查变成检警共同偵查，提前介入是为了完成监督和“大控方”的控诉职能，而不是检察机关指挥侦查或检警联合办案。三是检察机关对重大、复杂、敏感类案件要及时组织检察人员全程介入，提前了解案情，为后续审查逮捕、审查起诉工作做好铺垫，对介入过程中发现的侦查违法行为提出纠正意见。

2.完善补充侦查机制。检察机关发出退查提纲、逮捕案件继续侦查取证意见、提供法庭审判所需证据材料通知书后，应当随时与侦查机关沟通，了解补查进展情况，督促侦查机关及时规范取证，防止因取证不及时导致关键证据灭失，影响定罪量刑，甚至导致案件证据不足，不能形成完整的证据链，比如在伤害案件中如果鉴定不及时，随着被害人伤情的恢复或者在鉴定前发生二次伤害，鉴定依据就会发生变化，若当事人申请重新鉴定，可能出现鉴定结果反复，从而导致被害人长期上访，严重损害司法公信力。

3.加强沟通协作，跟踪督促落实。一是派驻检察官要在全面了解案情的基础上提出切实可行的引导侦查意见，及时给予侦查员指导和解答，把事实证据、适用法律和相关政策问题处理好，在夯实案件事实和证据的基础上，提升检警协作办案合力，共同提升案件质效。二是通过侦查监督与协作配合办公室，对提前介入后续侦查、存疑不捕后续侦查、侦查取证合法性、补充侦查、调取法庭审判所需证据材料、纠正违法等问题督促整改落实，对于不按规定整改和落实的，要求侦查机关说明理由，检察机关对问题建立台账、归类整理，对于问题突出的可以开展专项法律监督活动。

4.完善办公室建设，推动办公室实质化运行。侦查监督与协作配合办公室承载着监督、配合、协调、督促落实等职能。一是侦查机关、检察机关双方要共同发力，依托公安执法办案管理中心，为办公室建设提供必要的场地、设备和人员，提供有效的经费保障，保证办公室常态化运行。二是要依托办公室依法履行监督职责，积极开展立案、撤案监督和侦查活动监督工作，必要时以联合开展专项检查监督的形式，加强内外监督衔接，推动检察机关侦查监督与公安执法监督有机贯通，相互衔接。三是发挥办公室督促落实作用，由办案检察官将一定时期内需要由公安机关落实的侦查事项、整改事项及时反馈给办公室，由办公室跟踪督查落实并反馈给检察官。四是充分发挥平台的协调沟通作用，对公、检双方衔接中发现的问题，及时汇报、沟通，协商解决，将办公室作为推进少捕慎诉慎押刑事司法政策、推动重点工作落实的平台抓手，实现综合统筹和专业化办案相结合，有效提高监督协作质量。