创新驱动发展战略导向下的科技经费审计监督改革探析

孙晓夏（高级会计师）

（广西财经学院 广西南宁 530003）

在科技领域“放管服”改革背景下，科研经费管理政策不断松绑，如何保障和发挥科技经费的安全性和有效性成为科技经费监管的重点和难点，科技经费审计监督改革势在必行。

一、科技经费审计监督的现状及存在问题分析

（一）审计监管制度缺位，造成判断标准不一

经梳理国家和地方科技经费审计监督的相关政策文件可以发现，目前对科研项目开展的审计和监督检查，大多依据的是科研项目资金管理办法，很少有明确的科技经费审计和监督检查管理办法；且不同类型的科研项目管理办法，根据科技发展配套计划通常由归属管理部门制定，如《国家社会科学基金项目资金管理办法》由财政部和全国哲学社会科学规划领导小组共同制订；《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》由财政部和国家自然科学基金委员会共同制订，科技经费审计监督缺少统一、明确的执行标准和政策。

（二）审计监督放权不足，未遵循科技发展规律

科技经费是专门用于发展科学技术事项而支出的费用，有别于行政事业经费等日常经费，因而科技经费审计与财务收支审计、预算收支审计、经济责任审计等侧重点均不同，从科研领域容错纠错机制、“三个区分开来”政策来看，现行科技经费审计应更侧重于发现是否存在财政投入不足、资金分配不科学、资金拨付不及时、资金管理僵化等影响科技项目实施进度和效果的问题，也更加强调科技经费是否带来了科研成果和科研效益。

通过调研发现，目前科技经费审计监督还存在套用行政事业经费管理方法来判别科技经费使用的合法合规性，过度关注科研项目的财务管理情况，如会计核算是否独立、报销审核程序是否合规、会计核算是否规范、资产是否及时入账、预算执行进度是否完成等，这就导致存在重经费管理、轻项目管理，重预算管理、轻过程管理的现象，不符合科学研究规律，制约了科技创新发展。

（三）日常管理职责不清，各部门配合失调

现行对科研项目的审计、督查、巡视整改工作大多基于项目承担单位的预算、报销、决算等财务管理情况，一旦审计、督查、巡视发现问题，常归结于“财务管理不规范、财务把关不严”等原因，容易造成科研人员与财务人员之间、科研“放管服”政策落实与财务管理制度之间的对立。

与此同时，科研项目内部管理部门包括财务、科研、审计、采购、项目负责人等，分别对科研经费承担财务、管理、审计、采购、实施等职责责任，上述部门应该互相监督、互相贯通、密切联系，但在实际工作中缺乏综合协同管理。如财务部门只负责会计核算，由于对科研业务不熟悉、不了解，对经费支出的真实性和课题相关性较难把握；科研部门只审查科研项目的申请、结题以及经办程序，对经费使用的合理性、针对性及合法性通常审批不够严格，风险防控意识不强；采购部门仅负责相关科研经费购置资产的采购及处置，对于资产是否为科研所必备的材料难以掌握；在科研项目结题后，审计部门主要根据项目预算和财务部门提供的账目等财务数据进行简单的查询、归类和数据分析，得出审计结论，难以有效发挥监督作用；而项目承担单位重点关注课题项目的研究和实施，对于经费使用、管理、报账、调整审核等方面的制度掌握得不够深入。因项目承担单位的科研管理、审计、纪检等相关部门在科研项目管理中应当承担的管理职责并不明确，往往存在着日常“失位”、事后“补位”的现象。

科研经费管理各部门间缺乏协同管理，未能建立多部门联动的工作机制，导致审计监督欠缺合力。因此，只有厘清科研项目承担单位内部各部门在科研项目实施各阶段、各环节的职责，明晰各方责、权、利，为监督检查工作提供依据，才能使科研人员、财务人员真正放开手脚，将“放管服”政策落实到位。

（四）重复、多头检查，结果共享不理想，约束科研人员活力

根据创新驱动发展战略、科技体制改革要求，科技、财政、审计、纪检监察等各监管部门要加强对科研项目资金管理监督的统筹规划，建立职能明确、分工负责的协同工作机制，并加强对检查结果的互通互认，避免重复检查、多头检查。但在现实中，因各监管部门的工作任务要求不同，一个科研项目可能被多次重复审计、巡视和检查，科研人员需要花费很多时间学习各种管理制度、细则，分散了精力，研究积极性也会受到影响。因此，有必要转变监管理念，以服务的方式履行职责，建立形成信息共享互认机制、在统一监管标准的同时扩大检查结果应用范围，可有效降低多次检查对科研人员时间和精力的占用，真正激发科研人员的活力和动力。

（五）绩效审计缺失，不利于科技资源有效配置

《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》提出，要进一步强化科研项目和经费的绩效管理，切实推动绩效管理向重质量、重结果转变。科技经费管理的本质是有限的科研资源有效配置的问题，现有科技经费相关管理制度虽明确了要加强科技经费的绩效管理，但还存在以下问题：一是绩效管理重结果轻过程。目前各项具体的科研经费管理制度都要求加强预算绩效评价，但现实情况是绩效评价还停留在报送绩效自评报告或第三方出具的绩效审计评价报告上，绩效考核的依据多为申报与成果对比的量化指标，缺少对科学研究是否遵循科技创新发展规律、科研成果是否能够解决关键核心问题、科研成果转化率等情况的评价。二是绩效审计结果运用不够充分。目前针对科技经费绩效审计结果的运用仅停留在评价表面，鲜有如绩效评价不过关而追究项目负责人、项目承担单位责任的情况。只有审计整改才能体现审计价值，如不能及时整改则要保证监督惩处力度到位，以充分运用审计手段起到优化科技资源配置的作用。

二、财政科技经费审计监督改革路径

（一）总体思路

财政科技经费审计监督改革总体思路是深入贯彻落实创新驱动发展战略，把握“放管服”科技体制改革重点要求，根据目前财政科技经费审计监督中存在的问题与不足，结合地方科技项目审计监督需求，对地方财政科研项目监管标准进行统一，创新财政科技经费审计工作与审计模式，制定财政科技项目监督管理的统一标准，从而完善科研项目与资金配置统筹协调与决策机制，为科研项目和科研经费的管理、科研项目的评价与激励机制等提供政策支持。

（二）实现路径与方法

根据创新驱动发展战略长期目标，依据科技领域“放管服”政策任务要求，不断推动科技经费审计监督改革，围绕审计监管标准统一、监管主体协同、关键监管控制环节、监管手段创新、结果运用充分等问题，着力推进科技经费审计监督改革，具体实现路径与方法如图1所示。

图1 科技经费审计监督改革实现路径与方法

1.确立科技经费审计基础。要着力解决科研激励制度与部分现行监管制度间的矛盾，突破目前科研经费管理的瓶颈与难题，就要确立统一、明确的科技经费审计基础。重点可采取以下路径与方法：（1）建立分工协同的管理监督体系，避免重复和多头检查。需要明确科技部门、审计部门、财政部门、社会审计机构、项目承担单位、项目负责人的职责权限，提出科技项目审计监督应根据计划在相对集中的时间由相关监管部门联合开展检查和抽查，避免重复检查、多头检查。（2）统一审计监督标准，实行审计结果互认。对科技项目资金的各类监督检查，应加强计划的协商、执行的协同、问题的沟通和成果的共享。现实中，如遇到在项目监督检查中依据的法律法规等标准不一致时，检查组可依法开展其他事项的检查，并及时将标准不一致的情况反映给标准制定单位，由标准制定单位依法协商统一标准。协商达成一致前，检查组应暂不对相关情况进行定性处理，待统一标准后再行处理。（3）划定科研管理红线与底线，建立“负面清单”制度。为了在“放管服”政策要求下放得下、接得好，需要划定科研经费管理与使用的红线与底线，探索在部分科研项目开展经费使用“负面清单”管理，建立以绩效为导向的负面清单制度，赋予项目承担单位和科研人员更大的自主权。

2.强化科技经费审计执行。科技经费审计应遵循科学研究规律，根据科研项目管理的规律与特点，以服务科研为目的，明确科研项目管理的方式、内容与程序，对重点关键管控环节进行明确，避免在监督检查中因操作随意性过大给项目承担单位和科研人员带来困扰。其中，科技经费审计重点关键管控环节应包括：（1）科技经费制度建设是否健全。实际上，大多数科研项目采用的是委托代理制，受委托的项目承担单位健全完善的科技经费制度是判断和发现审计问题、降低相关业务活动风险的重要手段。（2）科技经费预算管理是否合理、合规。财政科技经费属于国家财政资金的一部分，必须遵循财政资金使用与管理规范，结合预算管理一体化要求，对科技经费预算管理的关键管控点在于：针对预算编制方面要重点关注科研项目预算编制依据，审核预算编制是否充分、合理。针对预算执行方面要重点关注预算调整是否履行了相应程序且合法、合规，科研管理部门应作为预算调整变更的主要管理者，同时，在预算执行过程中，要考虑是否为规避审计风险而未维护科研人员的相关利益和积极性。（3）科研项目过程管理是否规范。科研项目不同于其他业务事项，对科研项目应更侧重于过程管理，而非结果管理，应重点关注项目研究规划情况，立项材料、研究实施方案、可行性方案是否完整、规范；还要关注阶段性成果，对项目重要节点进行审核。（4）科研是否取得预期成果。科研成果是评价科学研究成功与否的关键，重点要审核项目研究成果是否与课题任务目标相符、项目经费结转结余资金是否符合财政、科研政策。（5）相关职能部门服务科研是否充分履职。为解决科研管理与财务管理相互脱节、对立的问题，使“放管服”政策充分落实到位，要从科研人员利益的视角，重点审核在科技经费管理过程中相关职能部门是否充分履行了服务科研职能。

3.运用信息化审计手段。根据审计管理体制改革关于构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体制要求，要深刻把握新时代赋予审计工作的新职责新使命，充分借助信息技术手段实现审计监督模式的改变，转变审计监管方式，可依托省级科技信息管理平台建设统一的管理监督数据库，结合预算管理一体化进程，实现由垂直走向扁平、由单一走向多元、由封闭走向开放、由经验走向数据、由粗放走向精准、由定时走向实时的审计模式。

4.加强审计结果运用。科技体制改革明确提出要加强对科研项目前期已开展的相关检查结果的应用，主要可从以下几个路径实现：（1）结果互通互认。建立职责明确、分工负责的协同工作机制，各监管部门在监督、检查、审计、巡查等过程中可加强联系沟通，实行结果互认，减少监督检查的重复内容和检查频次。（2）强化绩效结果运用。强化绩效管理与结果运用机制，破解制约科技发展后续绩效跟踪不足的问题，全面提升科技创新体系和治理体系。一是明确预算绩效管理各主体责任，强调预算执行进度和绩效目标完成情况“双监控”。二是建立绩效结果与预算安排和政策调整挂钩机制，强化对科技经费使用效益的评价监督。（3）整改惩罚措施与容错纠错机制并存。一是要建立鼓励创新、宽容失败的容错纠错机制，激励科研人员勇于探索、敢为人先。是否完成项目目标任务不作为评判资金使用是否合法合规的标准，也不作为资金使用绩效评价的唯一标准。有充分证据证明项目承担单位和科研人员已经履行勤勉尽责义务的，可以按照有关规定进行项目结题验收，不要求退回已依法依规使用的财政资金，不影响其继续申请财政资金支持各类科研项目，而对于科研造假、失信、失德甚至违纪违法行为要坚持预防与惩治并举。二是建立科研信用体系，强化监督检查结果运用。可建立统一的科研信用管理体系，依法依规对项目承担单位、社会审计机构等在科技项目资金审计中的信用情况进行评价和记录，并按规定对相关失信行为予以严肃处理。

三、财政科技经费审计监督改革的对策与建议

（一）坚持创新引领，找准科技经费审计监督改革新定位

“放管服”背景下，当前财政科技经费审计监督改革的核心就是推动国家激励科技创新有关政策的贯彻落实，将科技领域“放管服”改革方向作为审计判断方向，破除不符合科研规律的条条框框，真正使科技经费审计监督改革服务科研发展规律。因此要坚持创新引导，找准科技经费审计监督改革的新定位，关键在于坚持问题导向，精确把握科学研究规律和科研创新特点，以判断科研人员的行为是否适当、科研经费的使用是否合理。

因此，对于科技经费审计监督改革的定位和方向，建议明确审计监管政策的宏观定位，建立健全科技经费审计监督制度体系，明确“凡是符合改革方向的、凡是有利于调动科研人员积极性的、凡是有利于出好成果的，就应当保护、鼓励和支持”；同时，要充分发挥审计工作的“导、引、牵”作用，根据科技创新发展规律，将科技经费审计工作重点放在贯彻落实“放管服”政策是否执行到位、内部控制体系的健全性及执行的有效性、科研管理职责是否履行到位等。

（二）坚持信任为先，建立科技经费审计监督新模式

以信任为前提，充分尊重科学创新发展规律，为科学研究创造良好环境，建立健全科研经费审计监督模式。一是优化科研经费审计监管模式。加强审计、财务、纪检监察等监管部门的协同，建议依托省级科技信息管理平台建立统一的管理监督信息体系，借助信息化手段，充分共享科研项目材料、诚信记录、项目公告、情况通报等，建立健全监督信息共享、结果互通互认、诚信管理、公众监督等协调机制，从而实现减少监督检查频次、简化监督检查流程、提高监督检查质效。同时，在信息管理平台中共享的科研项目相关材料可实现“一次提交，多方使用”，具有法律效力的外部监督检查结果可作为对相关科研项目今后其他监督检查的结论与依据。二是实行科研项目诚信管理监督机制。强化科研项目诚信管理与运用，对科研项目履约诚信记录良好的单位所承担的科研项目，原则上在执行期内现场监督检查次数不超过1次；对诚信的科研团队和项目负责人开展“绿色通道”或“包干制”改革试点，赋予科研人员更大的经费自主支配权；而对于有失信行为单位所承担的科研项目，可增加现场监督检查次数。

（三）坚持问题导向，提高科技经费审计质量与效益

开展科技经费审计要充分处理好放权和监管之间的关系，坚持问题导向，实施精准监督，才能更好地提高科技经费审计的质量与效益。建议转变科技经费审计重点，在尊重科技创新发展规律的基础上，将审计重点由“钱如何花”的财务收支审计向“钱花得如何”的绩效审计转变，重点关注项目承担单位内控机制的健全性和执行的有效性，重点关注科技经费使用与科研项目过程实施间的相关性和真实性，从而有的放矢，精准发力，实现科技经费审计工作的提质增效。

（四）坚持整改落实，坚决惩治科研违规

科研管理的“简政放权”不等同于“不管不问”，而是要坚持放权不滥权、坚持放权不越线。科技经费审计作为科研管理的重要手段和方法，要强化整改落实，严格执行“三个区分开来”，坚持预防与惩治并举，坚持自律与监督并重，严肃查处科研项目管理和经费使用中的违规违纪行为，实行“零容忍”，严肃追究相关责任，建立健全失信联合惩戒制度，科研人员的科研诚信情况与科研项目立项、专业技术职务评聘、人才选拔与评定、评选表彰等挂钩，并推动科研诚信纳入社会信用管理体系，采取联合惩戒措施，真正将科技经费审计整改落实到位，形成震慑，才能营造有利于科技创新的宽松有序的良好环境。

四、结语

科技经费审计监督是科研管理的重要手段和方法。当前我国科技经费监管还存在诸多亟待解决的制度性问题，对科技经费审计监督模式和改革路径的探索，有利于建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监督有力的科研项目和资金管理机制，也为推进法治建设和治理创新提供了相应的手段和保障。