中国资源枯竭型城市政策扶持对工业用地利用效率的影响

宋洋 朱道林 徐阳 张嘉庆

摘要：研究目的：檢验资源枯竭型城市政策扶持对于工业用地利用效率提升的作用效果，以期为推动资源枯竭型城市工业用地提质增效与扶持政策的精准实施提供决策依据。研究方法：基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型与多期双重差分模型。研究结果：（1）研究期内，中国资源枯竭型城市工业用地利用效率显著提升，但整体水平依旧滞后于资源富集型城市和非资源型城市。（2）政策扶持有效促进了资源枯竭型城市工业用地利用效率的提升，其影响效应存在一定的滞后性。（3）政策扶持对于工业用地利用效率的影响在不同地理区位、人口规模和资源类型分组中具有明显的异质性。扶持政策的实施对于东部城市、矿业城市工业用地利用效率提升起到显著的推动作用；与小城市相比，大中城市工业用地利用效率提升受政策扶持的驱动效果更加明显。研究结论：应当结合各地区功能定位和比较优势，继续细化扶持政策的精准实施，纾困不同类型资源枯竭型城市工业行业结构优化与转型升级；鼓励资源枯竭型城市创新工业用地供应方式，盘活利用闲置低效工业空间，凝练可推广的工业用地绿色利用模式。

关键词：工业用地利用效率；政策扶持；双重差分模型；资源枯竭型城市

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）05-0090-11

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（19JZD013）；中国博士后科学基金面上项目（2022M720220）。

中国众多资源型城市承担着重要的资源能源供给功能，为形成独立完整的工业体系、促进国民经济稳定增长提供了关键支撑[1]。但随着资源开采力度的不断加大，大量资源富集型城市不可避免地步入资源枯竭阶段，由此引发的经济增长乏力、就业活力下降、工业用地闲置与生态环境恶化等问题对资源枯竭型城市高质量转型构成了普遍困扰[2]。对此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2000年6月发布了《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》。以此为政策起点，资源枯竭型城市扶持政策开始逐步落地并分阶段推进。2007年，国务院出台《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（以下简称《意见》），提出通过建立衰退产业援助、接续替代产业培育、资源开发补偿等长效机制，以支持资源型城市可持续发展。以《意见》为核心，国家在2008年、2009年与 2011年先后分三批确定了69座资源枯竭型城市，同时明确通过提供专项转移支付资金、建立资源开发补偿与接续替代产业帮扶发展等一系列举措机制扶持其实现高质量转型。

长期以来，促进资源枯竭型城市高质量转型已成为实现中国区域协调发展的重要内容。当前学界也分别针对资源枯竭型城市扶持政策的实施效果及转型绩效评价、资源枯竭型城市演化及转型机制等问题展开了丰富探讨[3]。扶持政策实施效果及转型绩效研究方面，主要基于城市发展质量[4]、区域创新[5]与碳减排效应[6]等维度展开。HU等基于对枣庄、阜新两座资源枯竭型城市的对比研究，探讨了不同制度变迁机制对城市经济韧性的塑造作用[7]；孙天阳等发现资源枯竭型城市扶持政策显著促进了地区人均GDP与就业率的提升[8]；余林徽等发现扶持政策的实施能够显著促进资源枯竭型地区制造业复杂度的提升[9]。资源枯竭型城市演化及转型机制研究方面，夏敏等基于利用主体视角分析了典型资源枯竭型城市工矿用地变化的驱动机制[10]；DOU等刻画了资源枯竭型城市经济复苏过程对生态系统质量的长期、短期影响差异[11]。

工业用地是支撑工业发展的基本投入要素，工业用地利用效率的发挥是影响城市整体发展质量的关键环节。中国资源枯竭型城市在工业用地利用效率方面的短板是造成与其他城市和地区经济发展差距的重要原因，也是阻滞其转型发展质量提升的关键瓶颈。近年来，工业用地利用效率相关成果不断丰富，研究内容涉及内涵界定、定量评估、格局演化与驱动机制等多个方面[12]，研究尺度涵盖省级、市级、城市群、流域经济带与开发区等不同维度[13]，相关结论为揭示工业用地利用效率的多维演化特征，促进工业用地优化配置提供了有益参考。然而总结发现，作为衡量资源枯竭型城市转型成效的重要表征，聚焦中国资源枯竭型城市工业用地利用效率演化过程的研究相对不足，更鲜有研究直接探讨扶持政策对于资源枯竭型城市工业用地利用效率演化的影响。因此，中国资源枯竭型城市工业用地利用效率如何演化？政策扶持的实施是否对资源枯竭型城市工业用地利用效率的提升带来预期的积极影响？政策实施对于不同类型资源枯竭型城市工业用地利用效率的影响是否存在差异？讨论以上内容能够为完善资源枯竭型城市工业用地高效配置机制，促进扶持政策“有的放矢”及差异化实施提供依据。

鉴于此，本文以中国资源枯竭型城市为研究对象，将工业用地利用效率作为评估指标，深入考量政策扶持对资源枯竭型城市工业用地利用效率的影响效果及其异质性，以期为完善资源枯竭型城市工业用地优化配置与扶持政策的有效推进提供支撑。可能的边际贡献包括：（1）将工业污染排放指标纳入工业用地利用效率评估体系，并采用基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型定量测度资源枯竭型城市工业用地利用效率，科学辨识资源枯竭型城市工业用地利用效率的演化特征，对现有工业用地利用效率评估及优化配置研究形成补充。（2）通过多期双重差分模型（difference-in-differences，DID）检验资源枯竭型城市政策扶持对工业用地利用效率的影响效果。区别于既有对于资源枯竭型城市转型效果评估研究成果，本文以资源枯竭型城市的获批及政策扶持作为一项准自然实验，考察政策扶持对于资源枯竭型城市工业用地利用效率的影响，研究聚焦资源枯竭型城市工业用地配置问题更有针对性，能够为资源枯竭型城市工业用地高效利用提供更可靠的政策依据。

1 理论分析与研究假说

改革开放至今的40余年内，中国工业经济总量不断壮大，持续成为国民经济稳定运行和发展的重要引擎。2021年，全国工业增加值总量实现37.45万亿元，占GDP比重达到32.59%①。与此同时，全国城市工业用地面积由2000年的4 874.45 km2增长至2021年的11 336.75km2，增幅高达132.57%②。长期以来，在地方政府普遍实施的“以地引资”策略驱动下，中国城市普遍维持着工业用地低效扩张态势[14]，同时存在工业用地占比过高的现象，这在资源型枯竭型城市中尤为突出[15]。

受资源型产业所具備的自然垄断特征影响，资源型城市通常存在土地市场化水平偏低、行政力量干预过强等问题。在资源型城市建设发展初期，财政分权与晋升锦标赛等的强驱动，造成了严重的工业用地出让“逐底竞争”与供应失序现象[16]。伴随本地资源能源的开采与耗竭，大量资源型城市在经历了形成、成长与成熟的生命周期后，相继步入“矿竭城衰”的发展困境[17]，工业用地闲置与经济产出过低等现象更为突出，这对城市的转型发展带来了更大挑战[18]。同时，部分资源型城市科技创新能力不足，带来本地产业发展路径的固化和锁定。以资源开采和粗加工为主导的产业结构特征，也伴随着高能耗、高污染和高排放的负面环境压力，加之早期城市建设过程中环保及可持续发展意识的缺乏，均从客观上阻滞了工业用地利用效率的提升[19]。与资源富集型城市与非资源型城市相比，资源枯竭型城市存在的一系列经济社会矛盾是中国高质量发展所遇问题的集中凸显。

由此，提出假说一：资源枯竭型城市工业用地利用效率水平低于资源富集型城市与非资源型城市。

资源枯竭型城市分批确定后，中央财力性转移支付、地方可持续发展准备金等扶持制度及相应配套办法逐步建立，以用于解决城市接续替代产业培育、生态环境修复、基本公共服务完善、企业关闭及相关善后工作。2013年，国务院印发《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020年）》（以下简称《规划》），确定了262座资源型城市，同时细化了扶持政策的内容和具体办法，为进一步统筹分类推动资源型城市科学发展、解决资源枯竭型城市历史遗留问题提供了明确指导[20]。2021年，国务院发布《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》，再次将加快资源型地区转型升级、补齐发展短板明确为推进新阶段区域协调发展战略的重要环节。

扶持政策实施的根本目的在于解决资源枯竭型城市面临的系统性社会经济及环境问题，逐步推动城市走出“矿竭城衰”的困境。一方面，深陷对单一资源型产业的高度依赖、缺少接续替代产业是资源枯竭型城市转型困难的重要原因。资源型枯竭型城市依托原有资源禀赋优势，形成了以自然资源开采或加工为支柱的产业结构特征[21]。扶持政策的实施能够鼓励培育接续替代产业，促进产业链条的延长和拓宽，有助于资源枯竭型城市孵化形成新的经济增长点，以摆脱对原有资源型产业的过度依赖。另一方面，资源枯竭型城市的工业经济发展背负着高昂的生态环境代价，环境污染等负外部性过高始终制约着其自身工业用地利用效率的提升。有效的政策扶持能够优化工业生产要素配置，有效减少环境污染排放，提升城市环境治理能力，进而促进工业用地利用效率的有效提升，推动城市工业经济的发展质量。

由此，提出假说二：政策扶持有效促进了资源枯竭型城市工业用地利用效率的提升。

中国资源枯竭型城市在地理区位、人口规模与资源禀赋等方面存在诸多差异[22]。就地理区位来看，多数资源枯竭型城市地处东北地区和中西部地区，与省会和经济发达城市的空间距离、经济联系具有明显不同。就人口规模来看，除枣庄、泸州等城市人口规模相对较大外，其他城市多为中小城市，各城市人口承载能力和人口吸引力也存在显著差别。此外，根据《规划》中对于资源类型的划分，全国资源枯竭型城市还可以划分为森工城市和矿业城市两类，各城市所蕴含及主导的资源种类差异明显，也使得其自身工业经济发展基础、结构及韧性呈现分化特征。

经济社会发展水平的显著差异决定了不同资源枯竭型城市面临的转型瓶颈也不尽相同[23]，因此，在扶持政策的实施过程中，政策的实施方向、力度、灵活性与政策间的相互影响难免会对工业生产要素配置产生差异化的影响，从而带来工业用地利用效率的动态变化。对于部分中西部城市，单一资源型产业造成的发展路径依赖更为严重，仅简单依靠财政转移支付或难以推动其工业经济转型升级；对于部分森工城市和小城市而言，在自身原有产业基础上延伸产业链条、寻求新的替代性支柱产业则更为困难，短期内政策扶持的效果或许较难显现。

由此，提出假说三：政策扶持对资源枯竭型城市工业用地利用效率的影响存在异质性。

2 研究方法与数据来源

2.1 研究方法

2.1.1 基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型

工业用地利用效率评估反映的是工业生产过程中工业用地的投入产出关系，多采用基于随机前沿分析（SFA）[24]与数据包络分析（DEA）[25]的多元模型和方法加以测算。其中，DEA方法是CHARNES和COOPER等学者于1978年提出的效率评价方法之一[26]。TONE在此基础上改进并先后提出了SBMUndesirable模型和超效率SBM-Undesirable模型，有效解决了传统DEA模型非期望产出评价缺失与变量松弛的问题[27]。为同时考察工业用地利用过程中的非期望产出，准确刻画资源枯竭型城市工业用地利用效率的演化特征，本文因此采用考虑非期望产出的超效率SBM-Undesirable模型进行测度[28]。

在把握工业用地利用效率内涵的基础上，本文借鉴已有成果构建工业用地利用效率测度指标体系，以体现工业用地配置过程中的投入与产出关系。（1）遵循工业用地利用效率评估的基本框架，基于土地、资本、劳动力三要素维度选取投入指标。参考韩海彬等[29]的思路，分别选择城市工业用地面积、城市年工业固定资产净值表征土地与资本要素投入。由于工业从业人员直接数据未予官方公布，借鉴现有文献的通用做法，间接计算获取各城市工业从业人员数，具体采用第二产业从业人员与建筑业从业人员之差加以表征。（2）为提高工业用地利用效率测算结果的准确性，基于期望产出与非期望产出两个维度选择产出指标。选择各城市工业增加值表征期望产出，以反映工业用地利用过程中的经济效益。分别选择各城市工业废水和工业二氧化硫排放量表征非期望产出，以刻画工业用地利用过程造成的环境污染。各指标说明如表1所示。

2.1.2 双重差分模型

被解释变量为计算所得各城市工业用地利用效率值，核心解释变量为上述设置“是否为资源枯竭型城市”的虚拟变量。既有文献表明，工业用地利用效率的演化除受政策扶持及约束的影响外，还与城市经济发展水平、人口集聚程度、基础设施建设及公共服务供给状况等多种因素密切相关。为缓解变量遗漏所造成的估计偏误，本文参考既有研究成果，在实证检验过程中同时纳入一组控制变量。具体地：（1）经济发展水平（lnGDPpc），采用城市人均GDP表征；（2）财政支持力度（lnExpend），采用城市人均財政支出表征；（3）产业结构升级（lnIndus），采用第三产业产值与第二产业产值之比表征；（4）人口集聚程度（lnPop），采用建成区常住人口密度表征；（5）交通发展水平（lnRoad），采用建成区道路密度表征；（6）科技投入力度（lnTech），采用城市科学技术支出表征；（7）环境保护力度（lnEnvir），采用城市PM2.5浓度的倒数表征；（8）公共服务供给水平（lnGreen），采用城市人均公园绿地面积表征。各指标说明如表2所示。

2.2 数据来源

国家所确定的69座资源枯竭型城市除包含24座地级市之外，还包括45座区（县）等行政级别城市[31]。鉴于长时序面板数据的可获取性和连续性，本文选择以全国284座地级以上城市为研究样本，研究时段确定为2003—2019年。其中，以24座地级资源枯竭型城市为处理组，其余260座城市为对照组。此外，依据《规划》所确定的资源型城市名单，除名单中所包含的24座资源枯竭型城市外，进一步将对照组的260座城市划分为90座资源富集型城市（入选资源型城市名单，但非资源枯竭型城市）与170座非资源型城市两组。研究所选24座资源枯竭型城市在地理区位、人口规模与主导资源类型等方面具有显著差异，能够较为全面地反映中国资源枯竭城市的基本状况。研究所用数据包括各城市工业用地面积数据、工业投入产出数据与相关社会经济数据等。具体地，工业用地面积数据来源于历年《中国城市建设统计年鉴》；工业固定资产净值、工业从业人员数据与工业污染排放数据来源于历年《中国城市统计年鉴》，并通过各省市统计年鉴及统计公报进行补充。工业增加值数据来源于中经网数据库，同时基于统计年鉴数据进行补充与校核。针对个别城市出现的数据缺失问题，采用均值法或线性趋势法进行插补。

3 实证结果分析

3.1 描述性分析

采用MaxDEA软件对研究样本城市工业用地利用效率进行测算，图1报告了不同城市分组工业用地利用效率时序演化趋势。研究期内，资源枯竭型城市工业用地利用效率均值仅为0.256，远低于资源富集型城市的0.385和非资源城市的0.458。就时序演化趋势看，资源枯竭型城市工业用地利用效率均值由2003年的0.181波动上升至2019年的0.333，上升幅度达83.98%。资源富集型城市由2003年的0.316上升至2019年的0.426，非资源型城市由2003年的0.426上升至2019年的0.597， 上升幅度分别为34.81%和40.14%。整体来看，不同分组城市工业用地利用效率值均呈现波动上升态势，但资源枯竭型城市工业用地利用效率依旧显著低于资源富集型城市和非资源型城市。资源枯竭型城市是工业经济转型发展的难点和重点，资源枯竭导致其原有主导产业难以有效焕活自身工业经济衰退，使得其单位面积工业用地经济产出效益不足、工业用地闲置浪费现象严重，加之企业生产工艺技术水平与工业污染排放治理能力较低，直接造成其整体工业用地利用效率水平明显滞后。由此，假说一得到验证。

3.2 基准回归分析

利用多期双重差分模型检验扶持政策对资源枯竭型城市工业用地利用效率的影响效果，表3汇报了基准模型回归结果。就结果来看，在控制城市和年份固定效应的前提下，无论加入控制变量与否，4个模型中政策扶持（Policy）的估计系数均在1%水平下显著为正。具体来看，模型（1）未加入控制变量，回归结果在1%水平下显著为正，系数为0.200。模型（2）与模型（3）中逐步加入经济发展水平（lnGDPpc）、财政支持力度（lnExpend）、产业结构升级（lnInuds）、人口集聚程度（lnPop）、交通发展水平（lnRoad）与科技投入力度（lnTech）6个控制变量，回归结果均显著为正。模型（4）中加入所有控制变量，回归系数最终为0.188，且在1%水平下显著为正。由此可知，扶持政策对于资源枯竭型城市工业用地利用效率的提升具有显著的促进作用，从而验证了假说二。

就控制变量来看，经济发展水平（lnGDPpc）、财政支持力度（lnExpend）与人口集聚程度（lnPop）均为正向显著，产业结构升级（lnInuds）则为负向显著，交通发展水平（lnRoad）、科技投入力度（lnTech）、环境保护力度（lnEnvir）与公共服务供给水平（lnGreen）未通过显著性检验。近年来，各城市经济发展水平的改善、政府公共财政支持与城市人口的集聚对于自身工业用地利用效率的提升起到了显著的推动作用。但资源枯竭型城市依托资源型产业发展形成了“二三一”的结构特征，短期的产业结构服务化转型仍旧难以突破长期形成的资源依赖[1]，对于其工业用地利用效率的提升构成了一定的阻滞作用。此外，资源枯竭型城市交通基础设施建设滞后，公共服务供给水平较弱，科技创新投入与环境规制力度相对不足，尚未形成对于工业用地利用效率提升的正向影响。

3.3 异质性分析

为考察扶持政策对资源枯竭型城市工业用地利用效率的异质性影响，本文分别基于城市地理区位、人口规模和资源类型差异进行分组回归分析，表4汇报了异质性分析结果。

（1）地理区位差异。根据地理区位差异，将样本划分为东部城市和中西部城市两组进行回归。模型（1）与模型（2）结果显示，扶持政策显著促进了东部资源枯竭型城市的工业用地利用效率，而对中西部城市的影响并不显著。东部地区资源枯竭型城市在地理区位、经济基础与开放程度等方面更具优势[32]，更易在相关政策利好与原有的工业基础之上，孵化接续产业和新兴产业，完成低效工业用地的改造升级，进而带来整体工业用地利用效率的提升。相反，中西部地区资源枯竭型城市经济韧性与城市发展基础水平相对薄弱，扶持政策对于工业用地经济产出的提升效果有限，加之生态环境治理水平较低，工业污染排放较东部地区更高，因而造成其对于整体效率提升的促进效果并不显著。

（2）人口规模差异。根据城区常住人口规模，将样本划分为大中城市（50万人以上）与小城市（50万人以下）两组进行回归。模型（3）与模型（4）结果显示，大中城市与小城市分组回归系数分别为0.205与0.191，分别在1%与5%水平下显著为正，这表明政策扶持对大中城市工业用地利用效率提升的促进效果更加明显。大中城市具有更高的人口和人才吸纳能力，更易在一系列扶持政策的帮助下，妥善引导劳动力、人才和技术等要素向接续替代产业流动，从而有效改善自身面临的工业经济发展与环境保护问题。小城市人口和市场规模较为有限，对于扶持政策红利的利用和转化能力相对较弱。

（3）资源类型差异。根据主导资源类型差异，进一步将样本划分为矿业城市和森工城市两组再次进行回归。模型（5）与模型（6）结果显示，扶持政策对矿业城市工业用地利用效率的影响显著为正，对于森工城市的影响则不显著，该结果表明扶持政策的实施显著促进了矿业城市工业用地利用效率的提升。森工城市多地处偏远地区，且经济基础和交通运输条件相对较差，尤其自国家天然林保护工程实施以来，森林资源采伐受到更加严格的限制，这也进一步加深了城市工业经济转型的难度[33]。加之该类城市人口和市场规模相对较小，同时缺乏周边区域中心城市的辐射带动效应，较难依托扶持政策的实施形成驱动自身工业用地利用效率提升的正向合力。

综上，扶持政策对于资源枯竭型城市工业用地利用效率的影响效果，在不同地理区位、人口规模和资源类型的城市中存在显著差异，从而验证了假说三。因此，扶持政策的落地实施应当综合考察不同城市的比较优势、产业经济基础和资源环境承载能力等多种因素，通过差异化精准施策以帮助资源枯竭型城市找准功能定位，实现工业经济转型升级，助推工业用地提质增效。不同城市应当合理利用扶持政策，突破关键工艺和技术环节瓶颈，通过技术补链实现资源深加工与产品附加值提升，依靠接替新兴产业为城市转型发展赋能，激发城市转型发展的内生动力。同时，应当依托工业用地布局调整，提高城市生态环境治理能力，建立资源枯竭型城市可持续转型发展的长效机制。

3.4 稳健性检验

为验证资源枯竭型城市政策扶持对工业用地利用效率的促进作用是否稳健，本文采用平行趋势检验、选取不同对照组、更换被解释变量与改变扶持政策实施时间表示方法等对结果进行依次验证。

（1）平行趋势检验。采用双重差分法的前提是满足平行趋势检验，即处理组和控制组在没有政策干扰时，其因变量变化趋势相同[34]。为避免潜在的多重共线问题，以扶持政策实施的前一年为基期进行平行趋势检验。回归结果如图2所示，扶持政策实施前的回归系数均不显著，即实验组与对照组在事前的变化趋势上并未呈现显著差异，满足事前平行趋势检验。就政策的动态效应检验来看，扶持政策实施当期和此后的第一年内不具有显著影响，正向影响效应从第二年开始出现。该结果表明，扶持政策对于工业用地利用效率的影响并未呈现“立竿见影”的效果，其效应具有一定的滞后性。在各项转移支付和配套政策的支持下，资源枯竭型城市的工业用地利用效率得到了显著改善。但囿于对自身自然资源的长期依赖，资源枯竭型城市工业经济的转型升级是一个缓慢的过程，要实现工业用地的高效利用依旧需要持久着力。

（2）选取不同的对照组。考虑到资源枯竭型城市与一般非资源型城市可能存在较大差异，根据《规划》所公布的资源型城市名单，将资源型城市中的資源富集型城市作为对照组。表5模型（2）结果显示，改变对照组后，回归结果仍显著为正。

（3）更换被解释变量。参考SONG等[26]的做法，进一步采用SBM-Undesirable模型再次测算各城市工业用地利用效率值，通过更换被解释变量以进一步考察模型的稳健性。表5模型（3）结果显示，更换被解释变量后，回归结果仍显著为正。

（4）改变扶持政策实施时间的赋值方法。三批资源枯竭型城市所公布的月份存在差异，第一批具体时间为2008年3月17日，第二批具体时间为2009年3月5日，第三批具体时间为2011年11月15日。参考孙天阳等[8]的做法，通过改变扶持政策实施时间的赋值方法以再次进行稳健性检验。具体地，对于第一批资源枯竭型城市，Posti，t在2008年前后分别赋值0和3/4；对于第二批资源枯竭型城市，Posti，t在2009年前后分别赋值0和5/6；对于第三批资源枯竭型城市，Posti，t在2011年前后分别赋值0和3/12。表5模型（4）结果显示，改变赋值方法后，回归结果仍显著为正。综上，本文回归结果较为稳健。

4 结论与政策建议

4.1 结论

本文采用基于DEA的超效率SBM-Undesirable模型定量刻画了中国资源枯竭型城市工业用地利用效率的演化特征，同时以地级资源枯竭型城市构建准自然实验，通过多期双重差分模型检验了资源枯竭型城市政策扶持对工业用地利用效率的影响效果，进而讨论了政策扶持在促进资源枯竭型城市工业用地优化配置中发挥的作用。主要结论总结如下：（1）研究期内，中国资源枯竭型城市工业用地利用效率显著提升，但整体水平依旧显著滞后于资源富集型城市和非资源型城市。（2）政策扶持有效促进了资源枯竭型城市工业用地利用效率的提升，其影响效应具有一定的滞后性。（3）政策扶持对于工业用地利用效率的影响在不同地理区位、人口规模和资源类型分组中存在明显的异质性。扶持政策的实施对于东部城市、矿业城市工业用地利用效率提升具有显著的推动作用；与小城市相比，大中城市工业用地利用效率提升受政策扶持的驱动效果更加明显。

4.2 政策建议

伴随中国经济发展阶段的转换与内外环境变化，传统“以地谋发展”模式的风险和问题持续凸显[35]，工业用地提质增效的必然性与紧迫性不断得到深化。推动资源枯竭型城市工业用地高效配置不仅是破解不平衡不充分发展矛盾的关键环节，也是关乎区域产业经济协调与稳定的重要抓手。基于以上分析，提出如下政策建议。

第一，结合各地区功能定位和比较优势，采取差异化、针对性策略精准纾困不同类型资源枯竭型城市工业用地提质增效。应当综合考察不同城市的比较优势、产业经济基础和资源环境承载能力，提升扶持政策的针对性，尤其加大对中西部城市和森工城市的帮扶力度。突破关键工艺和技术环节瓶颈，通过技术补链实现资源深加工与产品附加值提升，依靠接替新兴产业为城市工业转型发展赋能，激发城市工业转型发展的内生动力。

第二，细化和完善新型工业用地供应方式，赋能工业行业结构优化与转型升级，引领城市整体空间发展质量提升。地方政府可充分借助政策利好，探索和完善先租后让、弹性出让等新型工业用地供应方式，通过强化土地要素保障，带动工业经济转型升级。对于资源枯竭型城市在产业结构、公共服务供给、生态环境整治等方面的系统性问题，可以通过闲置低效工业空间盘活利用，改善城市基础设施与公共服务供给，提高生态环境治理能力，促进城市整体空间发展质量提升。

第三，总结不同类型资源枯竭型城市工业用地利用效率提升经验，探索形成可复制、可推广的绿色利用模式。梳理不同城市在存量工业用地盘活利用、新企业与新业态孵化、绿色技术创新及应用等方面的成功经验，凝练可推广的工业用地绿色利用模式，进一步有针对性地帮扶其他同类地区开拓绿色转型发展新空间。以工业用地利用效率提升为抓手，助推资源枯竭型城市转型升级，深度参与区域一体化发展，缩小区域间经济发展差距。

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Impact of Policy Support for Resource-exhausted Cities on Industrial Land Use Efficiency in China

SONG Yang1，2， ZHU Daolin3，4， XU Yang5， ZHANG Jiaqing3

（1. College of Urban and Environmental Sciences， Peking University， Beijing 100871， China； 2. Peking UniversityLincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy， Beijing 100871， China； 3. College of Land Science and Technology， China Agricultural University， Beijing 100193， China； 4. Center for Land Policy and Law， Beijing 100193， China； 5. School of Finance and Public Administration， Hubei University of Economics， Wuhan 430205， China）

Abstract： The purpose of this study is to investigate the impact of policy support for resource-exhausted cities on industrial land use efficiency in China， to provide decision-making basis for promoting the industrial land use efficiency of resource-exhausted cities and the precise implementation of supporting policies. The research methods include the Super SBM-Undesirable model with DEA and the multi-period difference-in-differences model. The research results show that the mean value of industrial land use efficiency of resource-exhausted cities in China has improved significantly since the implementation of the supporting policies， but still remains far below the average level of resourcerich cities and non-resource-based cities. Policy support has effectively promoted the average level of industrial land use efficiency in resource-exhausted cities， while the impact has obvious time-lag effect. The impact of policy support on industrial land use efficiency has a significant heterogeneity in resource-exhausted cities with different geographical location， different city sizes and different resource types. Policy support has significantly promoted the improvement of industrial land use efficiency in eastern cities and mining cities. Compared with small cities， policy support has a more significant promoting effect on the industrial land use efficiency in large and medium-sized cities. In conclusion， we should sufficiently consider the functional positioning and comparative advantages of different cities， refine the precise implementation of support policies， and precisely promote the industrial structure optimization， transformation and upgrading of different resource-exhausted cities. It is also necessary to improve the supply mode of new industrial land， promote the revitalization and utilization of idle and inefficient industrial space， and explore the green utilization mode of industrial land that can be promoted.

Key words： industrial land use efficiency； policy support； difference-in-differences model； resource-exhausted cities

（本文責编：仲济香）

①全国工业增加值数据来源于国家统计局网站。

②工业用地面积数据来源于《中国城市建设统计年鉴（2021年）》。