吸纳—规制—融合:新业态从业人员社会保障效能提升的逻辑解读

丁亦江,黄 伟

(1.贵州中医药大学第一附属医院,贵州 贵阳 550005;2.贵州中医药大学 马克思主义学院,贵州 贵阳 550005)

近年来,网约车司机、外卖骑手等兼职化和非标准化岗位大量涌现,有效带动了我国经济发展。据《中国国内共享经济发展年度报告(2022)》显示,2021年我国全年共享经济市场交易的规模约为36881亿元,较2020年同比增长9.2%。另据新华财经报道,人社部数据显示我国灵活就业人员已高达2亿,占城镇就业人员的一半左右。新业态在有效拉动互联网经济发展、缓解就业难等方面发挥了重要作用,但由于新业态岗位的劳动关系非标准化、社会保障关系的主体责任划分不清,大量新业态从业人员面临社会保障乏力的现实困境,现实中不乏外卖骑手由于赶订单造成交通事故并出现伤亡,但仅获赔几万元的案例。如何将庞大的新业态从业人员纳入社会保障体系之中,以降低其职业伤害风险、提升社会保障效能,已成为亟需解决的重大现实问题。

一、新业态从业人员社会保障的现实困境

(一)劳动关系模糊化使新业态从业人员“游离”于参保制度之外

现行的参保制度是由国家、用人单位和劳动者三方主体构成的制度体系,而用人单位是不可或缺的参保载体。只有当劳动者与用人单位签订正式劳动合同、确立雇佣关系后,用人单位才有义务为劳动者缴纳社会保险。随着新业态的迅速发展,从业人员可能同时在多个平台接受任务,却不与任何一个平台签订正式劳动合同,整个劳动雇佣关系已发生明显变化,即由传统的稳定、单一的雇佣关系向松散、灵活的新雇佣关系转变。而一旦新业态从业人员发生安全事故,由于雇佣关系难以明确、缺乏正式劳动合同的保障,其劳动权益便难以得到法律的有效保护。由此可见,传统业态中依托于单位的参保制度现已难以适应当前及未来新型经济形态发展的需要[1],劳动关系模糊化使大量新业态从业人员“游离”于现行参保制度之外。

(二)现行社保制度难以适应新业态从业人员劳动权益保障的诉求

新业态的发展对传统用工方式造成冲击、使之发生重大转变,弹性化用工、共享用工成为新的用工形式,这也加快了传统雇佣体制内劳动者与新就业形态劳动者的内部分工[2]。新业态从业人员受到收入不稳定风险与医疗支出风险的双重压力,而在国家宏观政策引导和媒体渲染下,社会保障的群体公平性与共享性已成为新业态从业人员的核心利益诉求,社会保障制度的调整与改革迫在眉睫。但现行社会保障制度已难以适应新业态从业人员的参保需求:一是现行社保制度以劳动关系为基础,难以将新业态从业人员纳入工伤认定范畴。工伤事故以“工作原因”“工作场所”“工作时间”为认定条件,而这三个条件对于新业态从业人员而言,在工伤认定的调查、取证上存在操作难度;二是当前社会保险转移接续机制缺乏灵活性,难以保障新业态从业人员就业转移中的社会保障权益。由于现行社会保障制度“属地化”管理惯性依旧明显,流动性强的新业态从业人员在社会保障转移接续过程中受手续繁琐、标准不一等因素影响而难以落实到位。

(三)新业态行业的集体协商机制难以发挥“兜底”作用

在新业态劳动关系模糊化、劳动合同签订比例偏低的背景下,人社部的改革思路是“推动和鼓励新业态行业组织加强行业自律”来“兜住新业态劳动者劳动权益保障底线”[3],但新业态“资强劳弱”的力量对比关系决定了从业人员很难在集体协商中有足够话语权。从各地新业态的集体协商实践来看,河北人社部门引导互联网平台企业与劳动者协商确定职业安全保障、劳动报酬等事项[4];山西省人力资源保障部门联合相关部门、企业家协会等组织,协商确定平台企业与劳动者之间的权利和义务[5]。从政策实践来看,在缺乏强制性措施的情况下,绝大部分新业态从业人员很难通过集体协商保障自身的基本权益。究其原因,主要是新业态企业缺乏建设工会的动力与积极性,非标准化新业态雇佣关系增加了从业人员选择工会组织的难度。另外,新业态从业人员的高流动性与分散性客观上增加了集体协商的实施难度。结果是多数从业人员只能被动接受平台企业制定的相关规定。

二、破解困境的政策导向:“吸纳—规制—融合”的机理阐释

(一)吸纳:理念与行动的双重变革

理念变革一般先于行动变化,提升新业态从业人员社会保障效能,首先应从思想理念层面进行相应的变革和调整,其中最核心的问题是淡化对劳动雇佣关系与社会保险、户籍关系必须“一一对应”的刻板认知与理解。行动层面则应在守正创新的变革要求下,围绕劳动关系与社会保险关系,劳动关系与户籍关系的“两个分离”展开。

1.淡化“社会保险关系必须严格对应”的理念认知

2.积极践行守正创新的行动变革要求

自从习近平总书记提出守正创新的重要论述以来,守正创新的理念在推进中国特色社会主义事业建设中得到积极响应。从构建中国特色社会保障制度体系来看,“守正”是要在行动变革中遵循社会保障制度的客观规律,坚持公平性、共享性等基本原则,绝不可超越现实条件而随意进行制度创新,应该结合新业态从业人员社会保障制度的现有成果,在进行科学调查与评估基础上,进行客观、合理的创新与变革。“创新”就是需要围绕“两个分离”展开:一是推动社保关系与劳动关系适度分离。可借鉴亚洲其他国家的“自雇者”做法[6],推动新业态从业人员基于劳动而非正式雇佣关系的社会保险制度改革,做到社保关系与劳动关系的适度分离;二是坚持社保关系与户籍关系相分离。依照《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)等专门法,持续推进户籍制度的配套改革,推动新业态从业人员的社会保险关系与户籍关系脱钩,以强化社会保险制度对于新业态从业人员的吸纳能力。

(二)规制:政策法规的适应性调整

1.严格贯彻落实社会保险的全覆盖目标

《社会保险法》已将新业态从业人员的养老保险、基本医疗保险纳入其中,但新业态从业人员的工伤保险、失业保险尚未纳入,而工作收入不稳定、高劳动强度导致职业伤害频发,这已成为新业态从业人员面临的严峻问题。因此,及时将失业保险、工伤保险纳入《社会保险法》之中是新业态从业人员最为迫切的需求。根据《社会保险法》总则第一条:“维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果”,从社会保险参保者与享有者的身份认定角度来看,具有劳动关系的从业者才是覆盖者的身份认定标准,而广大新业态从业人员属于《社会保险法》规定的公民范畴。因此,对于收入不稳定、易发生工伤的新业态从业人员来说,积极推动将工伤保险、失业保险纳入社保体系,将是贯彻落实“以人民为中心”的社保全覆盖目标的积极举措。

2.强化“强制参保”与“自愿参保”之间的柔性

从法理层面而言,基本医保属于强制参保范畴。判断新业态从业人员基本医保参保的强制性程度主要依据《中华人民共和国劳动合同法》所确定的全日制用工标准。长时网约配送员等群体可作为基本医疗保险的强制参保人,因为法律意义上的一天和一周对“处于割裂状态的工作时间与连续劳动的工作时间并无本质区别”,所以可以认定网络平台工作时间达到全日制用工标准的配送员可作为职工医保的强制参保人,保费可由网络平台与配送员按照《社会保险法》规定的比例缴纳[7]。新业态从业人员大多自主接单,若短期停工的话,损失也由自己承担。那么,如何保障新业态从业人员在短期停工期间的社保权益呢?可借鉴德国的“半强制”参保措施,即灵活就业人员自愿加入工会,而一旦加入工会就需强制缴纳意外事故保险,通过行业自治的机制解决灵活就业人员因意外事故导致的生计问题与护理问题[8]。当然,实施“柔性”参保措施离不开行业工会制度的完善,新业态行业工会制度只有在政府、平台企业和从业人员的多方有效互动下才有可能逐步建立和完善。考虑到我国新业态目前缺乏专业化的社保经办能力,可尝试委托专门的商业保险机构承办保险业务,通过从业人员自愿参保、行业工会展开监督、第三方商业保险机构代为经办等形式,切实解决新业态从业人员因短期停工造成的社保权益缺失问题。

3.以“主体有限责任”提升新业态从业人员的话语权

hn可以用STINE and MCDONALD根据接收器的自然对流热损失实验提出的关联式[5]来确定：

保障新业态从业人员社保权益需多方主体的协同努力。按照国际劳工组织所倡导的“三方机制”,即政府部门、平台企业和行业工会组织在保障新业态从业人员社保权益中需承担“主体有限责任”,即政府职能部门应坚持兼容并包、审慎务实的态度与责任,规范平台企业为新业态从业人员在社保缴纳、劳动保护等方面的必要责任。同时,通过完善配套政策条例,引导平台企业有序开展服务标准、安全运营等方面的岗前培训和常态化教育,从规章制度层面给予必要支撑。对于平台企业来说,应有效承担从业人员的社保费用代扣代缴义务。对于那些未纳入工伤保险的从业人员,平台企业应主动为其开展职业伤害保险的代扣代缴业务。行业工会是提升新业态从业人员话语权不可或缺的社会力量。行业工会应致力于构建劳动争议处理的规范化机制建设,利用“互联网+”时代工会纵深改革的契机,推动线上工会与线下工会的协同运转与服务,从而有效克服新业态从业人员与平台企业之间因资源和信息不对等而造成的维权鸿沟。

(三)融合:法制与技术手段的有效结合

第一,通过APP平台实现政策法规信息的精准推送。人社部门通过APP的研发与投放使用,定期向新业态从业人员推送参保、劳资纠纷调解等方面的政策法规信息,从而纠正“信息不对称”问题。另外,针对新业态从业人员的职业培训不足、质量不高的问题,可通过APP平台上政府职能部门所提供的培训渠道与信息,以“针对性补缺”在线上向新业态从业人员推送政府职业技能提升服务信息。

第二,以新技术推动政府监管措施的动态化更新。目前部分地方政府在从业人员的社保维权方面仍采用传统的监管措施,而新业态从业人员的职业转换、流动速度快,因此,地方政府亟需通过更新技术手段监管措施以跟上新业态的发展速度。地方政府的人社部门可通过大数据和区块链技术,实现平台间的多中心数据联动与共享,从而强化对辖区内新业态从业人员的参保人数、社保缴费、福利等方面数据的及时掌握,及时完善针对新业态从业人员社保权益的监管措施与条例。

第三,通过网络平台提升维权服务的实效性。从目前社保制度建设现状来看,在新业态发生劳资纠纷或安全事故时,由于政府职能部门对平台企业的监管存在盲区,从业人员的劳动权益受到侵害时,可能找不到切实有效的维权渠道维护自身的权益。为此,人社部门可通过新信息手段构建综合化网络平台,如开通“维权绿色通道”,拓展和延伸针对新业态从业人员社保维权的服务空间,为其提供及时、高效的劳动法律维权服务。

(四)“吸纳—规制—融合”的整体性解释

“吸纳—规制—融合”是一个完整的制度变革链条,各环节之间具有清晰、完整的内在联系。第一,“吸纳”是“入口关”。它要求从思想理念和行动战略层面改变“以标准劳动合同进行认定”的社保制度构建逻辑,强化“劳动关系与社保关系适度分离”“户籍与社保有效分离”的认知,尽可能将新业态从业人员纳入社会保障体系之中。因此,“吸纳”是社保制度改革的出发点,政策法规的调整、法制与技术手段的融合都围绕这一逻辑起点展开。第二,“规制”是“支柱”。政策法规具有权威性、规范性等特性,能使新业态从业人员的社保权益落到实处。社保制度的变革离不开相关政策法规的支撑,但现有政策法规的部分内容难以适应新业态的快速变化,有必要根据现实变化进行相应调整。第三,“融合”是“趋势”。信息技术的飞速发展为新业态从业人员的社保维权提供了更多途径,无论是APP平台,还是综合一体化服务平台,其可充当政策法规的扩散渠道,为原本弱势的新业态从业人员在信息获取、社保维权等方面带来明显的“技术赋权”效应。

根据上述分析,“吸纳—规制—融合”的制度改革逻辑链条并非单向运行关系,三者是相互影响、相互促进的关系。“吸纳”是改革出发点,但“规制”的适应性与技术手段的融合反过来又会影响“吸纳”的实效;“规制”是主体架构,而“吸纳”的信息技术手段若不及时更新的话,就会限制政策法规的“规制”效能;“融合”是未来发展趋势,但也需要坚实的现实基础做支撑,理念变革与政策完善成为重要的制约因素。由此可见,“吸纳—规制—融合”并非单向线性关系,厘清其中逻辑关系有助于优化新业态从业人员的社保制度。

三、“吸纳—规制—融合”政策导向的推进路径

(一)通过“灵活劳动关系”将新业态从业人员纳入社保体系

纵观国外针对“灵活就业人员”的劳动关系划分,英国将其归入“非雇员劳动者”的范畴,德国将网络平台从业人员划入介于正式雇员与非正式雇员的“类雇佣”员工范围。[9]以此为鉴,通过“灵活劳动关系”赋予新业态从业人员社会保障权、将其合法纳入社保体系,从而推动现有劳动法律法规的完备和优化。

劳动法律法规的调整“基于劳动而非雇佣劳动”进行调整。目前中央和地方的政策法规仍是以“平台为中心的劳动关系”作为社保缴纳的基本规则,社保关系捆绑劳动关系的路径尚未突破。认定标准到底应该如何调整与优化?目前有几种代表性的政策建议:一是地方财政可为灵活就业群体中的低收入者提供参加企业年金的适当补贴;[10]二是以收入为基础核定社会保险缴费基数,破除正规就业者与非正规就业者之间参加社保的藩篱;[11]三是根据新业态中确无雇佣劳动关系者的收入高低,收入高者以“自行缴费形式”参加城镇职工社会保险,收入低者可选择参加职工保险或居民保险[12]。

劳动基准的认定更为弹性和灵活化。劳动基准大致可分为“以劳动者生命和健康为中心的基准”与以“劳动收入为中心的基准”两类。一般来说,新业态企业可使用有差别的劳动安全与卫生基准,但劳动收入的认定基准需充分考虑新业态从业人员收入不稳定的特征。对于诸如外卖骑手之类的从业人员,需根据其工作时间、休息休假、劳动报酬的特点,分类分级制定弹性化劳动收入认定标准,从而为其社保缴纳提供客观、合理的数据。

(二)通过“三方机制”的构建和完善,推动“主体有限责任”落实

政府部门、平台企业与工会组织是新业态从业人员社保权益保障的主要行动主体,三方按照“有限责任”承担新业态从业人员的社保缴存与维护义务,从而形成多方积极互动、责任分工明确的社会协商机制。

首先,地方政府扮演好“政策试点”第一行动集团角色。在统筹地方社会保险管理过程中,地方政府应充当破除社保关系与地方经济关系捆绑的“政策企业家”,逐步对社保关系与购房、子女教育、户籍等经济社会关系进行松绑,以减轻现有政策对新业态从业人员社保权益保障的排斥效应。另外,可采取“摸着石头过河”策略,为新业态从业人员设计过渡性制度安排。例如,长三角和珠三角地区的部分城市已开始针对新业态从业人员的失业保险、工伤保险展开试点。后续可在经验积累基础上提升政策试点的行政层级,如在省级层面推行新业态从业人员的“失业保险储蓄账户”试点,为国家政策措施的出台积累试点经验。

其次,平台企业切实承担起新业态从业人员的雇主责任。平台企业在大数据运用方面优势明显,在标准核定和征缴方面可节省大量成本。但从《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》来看,其中关于新业态从业人员的身份界定、劳动关系归属等内容缺失,这就给平台企业在劳动法律关系中更多的变通空间。为此,为改变地位不对等局面,首先可将反垄断法律法规引入平台企业,以平台多元化发展推动从业人员的话语权提升。其次是进一步明确“有限雇主责任”。平台企业的雇主责任应根据新业态发展形势,在代扣代缴、风险预防等方面细化相关内容。例如,通过强化平台的超时工作接单限制等风险预防措施,保留详细的交易记录内容,主动承担从业人员职业伤害认定的举证责任。

最后,行业工会组织的功能定位与优化。针对新业态从业人员面临入会渠道信息窄化问题,行业工会组织应在设法拓宽入会渠道,同时提升信息获取的可及性。一是打造“智慧工会”APP平台,在公众号、短视频等渠道设置实名注册工会会员的栏目;二是依托现有政务资源构建服务窗口,以“一站式”工会服务窗口集中办理新业态从业人员的入会事项;三是利用社区组织打通入会的“最后一公里”,可将工会延伸至从业人员居住的社区,以“属地化”社区组织代为吸纳从业人员加入工会。

(三)费用缴纳凸显公平性与合理性

第一,科学设定缴费档次。在划定平台企业的主体责任后,可根据新业态从业人员的收入情况设置多个参保缴费的档次区间,具体可参照企业职工的缴费做法,合理设置缴费基数标准、缴费系数。例如,根据新业态行业的工伤风险差异程度设定不同的职业伤害保险缴费档次,建议上下浮动的比例在50%～150%之间。而缴费基数可根据平台规则灵活处理,若按日或按单缴费,由平台企业与商业保险机构根据具体报酬进行测算后确定从业人员每月所需缴纳的档次。

第二,合理分担缴纳费用。为解决部分新业态从业人员缴费负担过重的问题,应进一步明确政府部门、平台企业、从业人员等多方主体的缴费义务。政府职能部门可通过财政补贴、免征营业税与监管费等形式强化其“兜底”作用;平台企业在费用缴纳中应主动承担代扣代缴义务,可按照新业态从业人员的工作特性,采取按月、按单等灵活形式扣缴费用;对于扣缴未达到相应档次的情形,由新业态从人员自己补足,超过的部分不再扣缴。