关于构建完善水利工程建设大质量管理体系的对策思考

任 桃,王雪颖

(四川省水利规划研究院,成都 610072)

质量是人类生产生活的重要保障。近年来,四川省水利厅全面贯彻落实党中央、国务院质量强国战略部署和省委、省政府质量强省决策部署,大力落实水利部质量提升专项行动要求,2021年创新提出水利工程建设大质量管理理念,2022年初步构建四川水利工程建设大质量管理体系,推动全省水利项目2022年度总投资规模、投资完成额度、工程验收、水利市场监管等方面取得历史较好成绩,为新时期四川水利高质量发展提供了有力支撑。

1 水利工程建设面临的新形势新要求

1.1 国家层面,水利工程建设迎来千载难逢的发展机遇

近年来,受世纪疫情、俄乌战争、国际政治环境等多重超预期因素冲击,世界经济面临多重危机,全国宏观经济环境复杂严峻,需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力持续显现,党中央、国务院把加强水利基础设施建设作为扩大内需、促进投资、稳定就业的重要举措。习近平总书记多次就水利工程建设作出重要讲话指示批示,中央财经委员会第十一次会议对全面加强水利基础设施建设作出系统部署,国务院常务会议多次专题研究加快水利基础设施建设工作,水利基础设施建设迎来前所未有的历史机遇[1]。

在国家政策驱动下,水利建设投资近年屡创新高,全国2020年落实投资7700亿元,2021年完成投资7576亿元,2022年完成投资10893亿元,历史性迈上万亿元台阶。各类资金纷纷涌入水利建设领域,尤其是地方政府专项债券、金融信贷和社会资金不断注入水利建设领域,2020年以来连续3年大幅度增长。

1.2 发展层面,高质量发展对水利工程建设提出新的更高要求

党的“二十大”报告指出,高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务,要求加快建设质量强国,提出优化基础设施布局、结构、功能和系统集成[1]。水利是实现高质量发展的基础性支撑和重要带动力量,也是建设质量强国的重要组成部分。水利工程作为国民经济重要的基础设施,质量是水利建设永恒的主题和核心[2-3]。

为认真贯彻落实党中央、国务院关于全面加强基础设施建设和实施质量强国战略的决策部署,水利部聚焦推动新阶段水利工程建设高质量发展,启动水利工程建设质量提升三年行动,明确用3年左右时间,通过进一步落实质量责任、加强质量全生命周期管理、提高政府监管效能、强化数字赋能、营造质量文化氛围、开展专项整治,使水利工程建设质量管理能力显著增强,水利工程质量水平明显提升[2]。四川省水利厅全面构建以质量为核心、安全为底线、进度为目标和建设程序规范、资金使用高效的四川水利工程建设大质量管理体系,加快全省水利工程建设进度,提升质量和安全保障能力,构建安全可靠平稳运行的四川水网,切实发挥投资效益。

1.3 行业层面,水利工程建设领域问题矛盾诸多

水利工程建设领域共性问题突出,全国范围内水利建设施工现场不规范、质量控制把关不严、超工期建设等问题被部省通报,甚至挂牌督办、约谈问责的情况时有发生;水利工程获得中国土木工程詹天佑奖、中国建设工程鲁班奖(国家优质工程)等国家奖项的比例不高,与住建、交通等行业尚有差距。

四川省水利厅2022年对全省2015年以来的45个水利工程建设负面典型案例进行剖析,发现在政府和法人履职、前期立项与设计、招投标和合同管理等10个方面不同程度地存在问题。比如:地方主管部门对市场主体的监管缺失,项目法人履职不到位,未能及时发现施工单位资质变化和判断社会投资方的融资能力,造成工程停摆;施工单位中标后,违法将工程主体和关键工作分包给不具有相应资质的单位;项目法人未严格执行合同约定履行责任和义务,工程进度款拨付滞后。以上种种问题严重制约四川水利工程建设质量提升,严重影响四川省水利大省形象。

2 水利工程建设问题病灶病因剖析

2.1 行政主体缺位错位

一是项目规划不科学。对水利规划工作主观能动性不强,“拍脑壳”定项目,不合理规划。水利规划与国民经济和社会发展、国土空间、产业发展等规划结合不紧密,只关注一城一域,与“三区三线”刚性约束不协调,先天短板明显。

二是项目储备不充分。缺乏开展前期工作的长效机制和激励机制,没有提前投入资金开展项目储备,项目推进搞临时突击勘察设计,对工程建设的必要性论证不充分,可行性研究不透彻、技术方案研究不深入、投资测算不精准,成熟的项目不多。

三是资金保障不到位。建设资金高度依赖中省补助,没有主动创新投融资模式,没有盘活存量水利资产,不注重项目包装,对社会资本吸引力不强,资金保障程度不高。

四是统筹协调没合力。项目开工后,地方政府高位推动不力,财政、自然资源、生态环境等相关部门工作协同不足,工程常常因为资金、征地、环保等原因无法正常推进。

2.2 项目法人履职能力不足。

一是法人组建不规范。部分地方习惯于为了解决项目立项需要,临时指定项目法人单位,从行政或事业单位中抽调人员开展建设管理工作。项目法人机构设置、人员数量、专业配置等方面不满足工程建设需求。甚至个别地方项目法人由水行政主管部门负责人兼任,存在既当裁判员又当运动员的现象。

二是项目法人履职能力不足。由于项目法人在组建初期的短板,造成项目法人的主要负责人、技术负责人、财务负责人不具备相应履职能力,不能独立处理工程建设中的专业问题。对项目总投资、总工期和安全生产等方面把控不足,工程建设隐患多。

2.3 市场主体履约不到位

一是勘察设计深度不足。测量地质等工作内外业周期普遍偏短,测量精度、地勘深度等存在不足;部分设计项目未能与“三区三线”有效衔接,难以落地实施。

二是施工领域转包违法分包等乱象突出。施工单位低价中标,违规私自转包或违法分包,赚取手续费或管理费。施工方在利润趋势下,往往偷工减料、不按图施工、违规施工,工程质量大打折扣。

三是监理履职不到位。建设现场监理人员配置,在数量、专业等方面往往不满足工程建设实际需要,甚至人员频繁更换、长期不在岗,不能有效发挥监理工作的“关键少数”作用。

四是质量检测不科学。部分质检单位为迎合施工、监理和项目法人,对质量控制好、外观形象好的部位定点检测,对某些技术性指标少检或者不检,检测点位缺乏代表性,检查报告缺乏真实性。

2.4 行业监督管理不足

一是人力配置不足。部分市县水利工程建设管理人员配置不足,有的县级水利部门甚至没有专门的质量安全管理机构,多数人员都是兼职从事水利工程建设管理。

二是政策落实不力。据水利部统计,水利行业已经形成了5部法律、24部行政法规和法规性文件、55个部门规章、150个规范性文件、近800项技术规范,各地根据自身实际制定的政策性文件更是不胜枚举。但是,部分地方对政策学习不深入、应用不到位,工程建设问题积弊已久。

三是监管问责不力。监督检查、稽察巡查等发现的各类问题,往往追责问责力度不足,执法标准不严,罚款金额不高,处罚手段偏软,违法成本较低,有关责任主体往往有恃无恐。

3 问题导向推动水利工程建设质量提升的对策

3.1 健全政策措施。

从规划立项到竣工验收全流程,从质量、安全、进度、资金使用、审计、档案等全方位,制定促进水利工程建设质量提升的各类政策措施,保障水利建设质量提升政策措施可依。2021年以来,四川省级层面制定印发了《关于加快水利工程建设若干措施的通知》《关于强化大质量管理建立水利工程建设“两书一函”制度督促工作责任落实的通知》,分别从前、后两端发力,提出涵盖规划立项到验收投运全流程的23条具体措施并督促各地压实责任,确保各项措施落地落实,保障水利工程又好又快建设推进;同时,制定了涉及设计变更、厅直管项目招投标、招标控制价编制、信用信息管理等18个办法,初步形成“2+N”一整套措施办法,有效丰富了水利建设质量提升“工具箱”。

3.2 逗硬监管问责

采取监督巡查、水利稽察、暗访抽查等方式,整合省市县三级技术监督力量,针对项目法人、参建各方等重点对象和招标投标、安全生产等重点环节,开展“双随机、一公开”、安全检查、市场整治等各类监督检查。强化检查发现问题追责问责,采取通报、约谈、处罚、移交等手段,对各类问题责任主体作出惩处,根据情节轻重,依法依规对相关单位和责任人实施责任追究,并按照有关规定纳入水利建设市场主体不良行为记录信息,加强信用监管。2022年,省级按照通报一批、约谈一批、处罚一批、移交一批“四个一批”工作安排,对各类问题责任主体实施追责问责,全年约谈80余家、通报30余家、移交违法线索10条、处罚28家、累计罚款774万元;“一事双罚”实施信用惩戒65家,量化扣减信用分累计105.7分,有效震慑了各类问题市场主体。

3.3 严格考核评价

建立涵盖地方政府、水行政主管部门和项目法人的大质量管理考评体系,将考评结果纳入省政府对市(州)政府目标考核激励指标[4],把大质量管理工作与干部人事、项目资金安排等结合起来,顶层谋划促进水利建设质量提升。大质量管理启动以来,省级层面推动大质量管理工作纳入省政府督察激励事项,明确“对地方水利工程建设围绕大质量管理目标,工程建设进度有序、建设管理规范、质量安全可靠、资金使用高效、廉政建设效果显著的市(州),在水利项目和中省资金安排上予以倾斜支持”。同时,组织开展2022年度全省大质量管理工作评价并向地方政府通报,在下步工作中对“优”“良”“差”三个等次的市(州)给予奖优罚劣,有效激发市(州)两级大质量管理工作动力;将中小河流治理工作纳入省级2023年度河湖长制工作考核内容,2023年上半年全省中小河流汛前开工率大幅领先往年同期水平,项目“开工难”问题得到有力破解。

3.4 加强宣传培训

加强水利工程建设宣传工作,压实宣传责任、强化宣传力度,引领形成来源丰富、覆盖全面、重点突出的水利工程建设宣传格局,充分营造以水利工程建设为牛鼻子和突破口引领四川水利高质量发展的浓厚氛围。做好水利建设人才队伍建设,针对水利建设重点工作、薄弱环节等领域,有序组织开展各类培训,进一步提升全省水利建设人才履职能力。2022年以来,省级实行大质量管理宣传“积分制”管理,在新闻联播、省委省政府政务信息平台、融媒体矩阵等内外宣传平台,发布各类稿件超过1000篇,报道重点水利工程开工、建设等重要信息,营造出四川水利建设大干快上浓厚氛围;组织开展各类建设管理培训,带动市县两级掀起大质量管理学习热潮,累计培训超过6000余人次,构筑起行业提升“能力保障”。

4 结语

当前,全省水利建设在大质量管理推动下得到明显提升,一批重点项目相继开工、加快建设、如期验收,四川水利建设在稳固全省经济大盘中发挥了更加突出的作用。面对国家加大水利基础设施的机遇形势和新时期水利建设高质量发展的要求,亟需加快构建完善水利工程建设大质量管理体系,为推动四川水利高质量发展提供坚实保障。