平台经济从业人员的社会保障：国际经验及启示*

代 懋

(北京航空航天大学公共管理学院，北京，100083)

随着数字化技术的应用和普及，平台经济发展迅速，规模不断扩大，新就业形式不断涌现[1]。平台经济工作(1)本文中的平台经济工作主要指在以互联网等现代信息技术为基础的平台经济中，通过平台企业向消费者提供各类应用或服务的工作种类。具有门槛低、灵活度高等优势，但是也存在一些明显的问题，例如工作时间长、强度大、不稳定，缺乏社会保障，法律地位不明确等[2]。从国际上看，平台经济从业人员社会保障覆盖率较低。2017年国际劳工组织(International Labor Organization，ILO)针对平台经济从业人员展开的调查显示：只有约3/10的调查对象有某种形式的社会保险，且女性比男性的参保率更低[3]。平台经济从业人员缺少社会保障，其权利和尊严易受侵害，还会引发一些社会问题[4]。

面对新就业形态，各国政府及研究者对如何完善社会保障制度，以更好地保障平台经济从业人员的权益，给予极大的关注。本文从国际视角切入，分析平台经济工作的特点，通过对已有典型国际经验进行梳理总结，提出加强我国平台经济从业人员社会保障的建议，为新形势下进一步完善我国社会保障制度提供有益的思路。

一、平台经济工作的特点

平台经济模糊了全职和非全职工作之间、自雇者和雇员之间、工作和休闲之间的界限[5]，具有以下三个特点，对这些特点进行梳理有助于厘清平台企业与平台经济从业人员之间的关系。

第一，平台经济工作的三方性。平台经济工作在每笔交易中至少涉及三个参与方：任务委托方、任务执行方以及将两者对接起来的平台企业。在大多数情况下，平台经济从业人员并没有实际从属于平台企业，他们通常在平台企业之外的地方执行工作任务。大多数平台企业不会与从业人员确定雇佣关系，后者通常被认定为自雇者或独立承包商。有一些国家和地区会从以下方面来确定平台企业与从业人员之间是否存在雇佣关系：一是平台企业对从业人员的潜在控制水平，例如如何工作、何时何地工作；二是平台企业付薪的方式，例如按单次任务结算还是按月结算；三是平台企业与从业人员之间关系的维持时间，一般来说关系维持时间越短，存在雇佣关系的可能性越小[6]。

第二，平台经济工作具有临时性。与传统临时工作(2)传统临时工作存在于现有的劳动关系框架内，其基础仍然是雇主和雇员之间的雇佣关系。例如，签订固定期限劳动合同的雇员有权享有与正规雇员同等的待遇，只不过其与雇主之间雇佣关系的终止取决于客观条件，如特定截止日期、完成特定任务等。相比，许多平台经济工作单次任务周期更短，且任务之间具有间歇性。平台企业发布的许多任务规模极小(这类工作任务也被称为“微任务”)，例如提供一次出租车服务、翻译一句话等[7]。平台经济从业人员可以通过承担“微任务”的方式与平台企业之间维持较长时间的关系，但任务的临时性和间歇性，使得平台企业与平台经济从业人员之间的关系区别于传统的雇佣关系[8]。

第三，平台经济工作具有自主性。这种自主性体现在部分平台经济从业人员在工作地点和时间方面具有相对较高的自主权，类似于自雇者[9]。在工作地点方面，平台经济从业人员无须拘泥于平台企业的线下工作场所，而是根据任务选择工作地点，例如在任务委托方的场所(如在委托方的家中进行清洁服务)、道路上(如送货服务)、劳动者自行选择的地方(如在完成数字任务时可使用自己的电脑在任何地方工作)。这给传统劳动法律带来进一步的挑战。例如，在职业安全与卫生法领域，由于工作地点的不确定性，当劳动者发生事故时，如何判定其是因工受伤？平台企业又如何确保劳动者工作地点的安全？在工作时间方面，大多数平台经济从业人员完全可以控制自己的工作时间，因为他们可以随时随地地登录和注销。但是实际上，这种自主性可能受到更多的限制：其一，为了高效运行，某些平台企业要求劳动者保证一定时间的在线状态，如果账户“长时间不启动”会被停用；其二，在承接任务时，劳动者必须在约定时间内完成任务，以获得全额的报酬及维持较高的评分，从而确保接到下一个任务；其三，如果平台经济工作是其从业者的主要收入来源，那么该群体会接受尽可能多的任务，而且由于单次任务的收入通常不高，他们的工作时间通常会过长。

二、平台经济从业人员社会保障的国际经验

许多国家和地区基于其传统社会保障体系，结合平台经济发展特点，通过扩大雇佣关系的范围、构建制度层面和技术层面的适应性机制、提供特定保护，实施了一系列针对平台经济从业人员的社会保障政策和措施。

(一)扩大雇佣关系的范围

部分国家和地区“简单地”将现有法律法规直接应用于平台经济工作，通过扩大雇佣关系的范围，将平台经济从业人员纳入现有社会保障体系之中[10]。具体而言，就是要明确平台经济企业与其从业人员具有雇佣关系的性质，并据此调整法律框架。只要平台企业和其从业人员之间的关系被判定为雇佣关系，这类人员便可以享受相应的社会保障权利[11]。

在一些国家，判定企业和劳动者之间是否存在雇佣关系的关键依据是劳动者是否从属或依赖于企业。总体来说，“依赖”或“从属”的本质是劳动者受企业的监督。有一种较为简单的判断方法，即当平台经济从业人员受到企业的经济权力和工作控制的双重干预(dyadic domination)时，可以被认定为雇员[12]。例如，基于平台企业对从业人员的服务价格进行设置，以及对工作时间和工作组织进行控制的情况，法国、英国和西班牙等国家将部分平台经济从业人员归类为雇员[13]。欧洲法院(European Court of Justiee)指出，“雇员”没有统一的定义，应该采用一些指标对其进行判定[14]。部分学者对判定“雇员”“自雇者”的关键因素进行研究，以期为需要确定雇佣关系的情况提供更明确的参考标准。例如，Nerinckx总结了平台经济从业人员是雇员还是自雇者的主要判定因素[15]，详见表1。

表1 雇佣关系的主要判定因素

即便有以上判定因素作为参考，但是在某些情况下仍然难以将平台经济从业人员进行明确归类。因此，有些国家在雇员和自雇者之外设置了第三类劳动者——独立工人(independent worker)(3)独立工人既具有自雇者的一些特征，也具有传统雇员的一些特征。一方面，独立工人可自行选择何时工作以及是否工作，可同时与多个平台企业合作，不归属于任何企业。这些特征使得独立工人类似于自雇者。另一方面，平台企业可对独立工人执行任务的方式及收费进行控制，例如设置收费上限、通过解除合作关系而“解雇”劳动者。[16]，这类人员在部分情况下可以享有与雇员同等的社会保障权利。在某些情况下，企业为独立工人提供类似于雇员的福利和社会保障，但是不需要完全承担雇主的成本和风险。例如，德国的独立工人被称为“类雇员”(employee-like persons)或“准工人”(quasi workers)，该国的某些就业保护措施也覆盖这类劳动者，例如带薪休假和反就业歧视保障，且该群体有权进行集体谈判[17]。意大利法律承认从事“雇主协调的自由职业”(employer-coordinated freelance work)或“项目工作”(project work)的劳动者与企业之间的合作关系，并为这些劳动者提供一定程度的保障[18]。2007年，西班牙法律引入“经济依赖的自雇者”(economically dependent self-employed workers)概念，此类劳动者定期服务于单个客户，在经济上依赖该客户，从中获得75%以上的收入。这些劳动者可以通过集体谈判获得与雇员类似的权利，例如享有年假、遣散费等，并可以参加罢工[19]。但是设置第三类劳动者并不能解决雇员、自雇者的分类问题，当平台企业面临要判断从业人员身份的情况时，还需依照法院根据实际情形的判定，因此设置第三类劳动者的做法在法律上仍然具有不确定性。在大多数有第三类劳动者的国家，法律也要求平台企业和第三类别劳动者之间有一定程度的从属关系，实际上真正能够被归类为第三类劳动者的比例较小，并且，通常第三类劳动者只能获得少量社会保障权利和集体谈判权利[20]。

当前的社会保障体系仍然是工业经济时代大规模雇佣背景下的产物，与雇佣关系下的“雇员—自雇者”二元分类相匹配。“扩大雇佣关系”的做法，本质是将平台经济从业人员纳入传统社会保障体系。而设置第三类劳动者的方式，使无法归类为“雇员”“自雇者”的平台经济从业人员获得部分社会保障。通过以上国家的例子可以看到，对平台经济从业人员身份进行准确界定是非常复杂的事情，其原因是在于平台经济的“去雇佣”特征与传统雇佣模式是相悖的。此外，对第三类劳动者赋予哪些社会保障权利以及如何把握保障“力度”(4)例如，第三类劳动者是否可以参与某类社会保险和福利项目，其参与的途径和缴费比例与雇员、自雇者有何区别。是更为复杂的事情。对第三类劳动者保障力度小，解决不了平台经济从业人员社会保障覆盖率低的社会难题；对第三类劳动者保障力度大，则该群体与雇员的权利难以得到区分。从长期来看，“扩大雇佣关系”的做法难以适应平台经济的发展。

(二)扩展社会保障机制的适应性

部分国家通过构建适应性机制确保社会保障制度能够覆盖到所有国民。从制度层面来看，该做法将现有法律法规的应用与雇佣关系的概念“脱钩”(Decoupling)，让现有法律法规可以保护包括自雇者在内的所有劳动者。它填补了雇员和自雇者之间的二元鸿沟，仅考虑劳动者的权益和保障，而不用考虑劳动者身份。一些国家将社会保障范围扩展至所有形式的劳动者，确保对一般自雇者、经济上依赖的自雇者(至少75%收入依赖单一客户的自雇者)[21]以及从属于多个雇主的劳动者进行充分保护[22]。实行这种做法需要加强非缴款性、由税收资助的社会保障制度的建设，例如，构建由税收资助的社会养老金体系或实施普遍的儿童福利项目[23]。

斯洛伐克将包括自雇者在内的所有类型的劳动者都纳入社会保障体系[24]。保加利亚也将一些非典型工作纳入社会保障体系，例如远程办公和代理工作等[25]。西班牙将强制性工伤保险扩展至非独立自雇者[26]。丹麦为自雇者提供“包容性”社会保障，使自雇者与雇员享有相同的保障，其中有些保障项目是自愿性质的，自雇者可以选择是否加入，只有加入并缴费才能获得相关福利，例如职业养老金、工伤保险和失业保险[27]。此外，丹麦还通过集体协议将非典型工人纳入社会保障范畴，例如，工会3F与丹麦Hilfr.dk公司(提供清洁服务的平台企业)谈判达成平台企业集体协议，平台经济从业人员在完成至少100个小时的服务工作后可被归类为“雇员”，从而享有更高的工资和更全面的社会保障[28]。

从技术层面来看，“扩展社会保障机制适应性”的做法主要是通过简化数字化技术和调整行政程序，开发适应性的管理机制，确保劳动者社会保障权利的可转移性。例如，乌拉圭和印度尼西亚已经引入技术化适应机制，数字应用程序会自动在每次任务的价格中增加社会保险缴款数额，以确保平台经济从业人员得到保障[29]。在乌拉圭，网约车司机必须通过数字应用程序向社会保险机关和税务机关登记，以实现社会保险的缴款和支付[30]。在爱沙尼亚、立陶宛和瑞典，Uber司机可以自愿授权Uber公司代表他们直接与税务部门共享收入数据和其他信息，此举可为司机纳税和税务部门征税提供便利[31]。在比利时，平台企业可直接将从业人员收入信息传输给税务部门，税务部门再将信息转发给社会保险机构[32]。

扩展社会保障机制的适应性能够为平台经济从业人员提供更完善的社会保障，较好地适应了平台经济灵活多变的特点。但这一做法也遭到质疑，比如政府能否负担如此高昂的福利支出，福利水平能否满足目标群体的基本保障需求以及如何与现有福利政策进行协调等[33]。有学者指出，适应性政策不易真正实施，原因是它带来过高的成本，导致社会保障的资金来源及其可持续性难以得到保证[34]。

(三)提供特定保护

提供特定保护是对平台经济从业人员提供专门的社会保障，无论平台企业与平台经济从业人员是否存在雇佣关系。对此，一些国家和地区出台了专门针对平台经济从业人员的法律或政策。例如，2016年法国出台了一项《关于工作、社会对话现代化和职业发展保障的法案》(Act of 8 August 2016 on Work,Modernisation of Social Dialogue and Securing of Career Paths)，明确提出平台经济从业人员可享有以下权利：一是与平台企业存在经济和技术依赖关系的第三类劳动者如果发生工伤事故，可以获得工伤事故保险赔偿；二是平台经济从业人员有权参加由平台企业负责的专业技术培训，平台企业应根据该群体的要求传授平台企业工作经验；三是平台经济从业人员有权组织工会，成为工会成员，并由工会代表他们的利益；四是平台经济从业人员有采取集体行动捍卫自己利益的权利。另外，还有些国家和地区将针对自雇者的部分规定用于平台经济从业人员[35]。例如，在德国，自雇者可以选择加入失业保险，并且在完成12个月的自愿缴款后领取津贴，该规定也适用于平台经济从业人员[36]。

与前两种做法相比，提供特定保护的做法具有一定优势，既不需要对平台经济从业人员进行类别划分，也不需要政府承担普惠政策的高昂成本。但是，该类政策往往存在门槛资格标准，例如规定基础缴费年限、最低工作时间等，真正能够被政策覆盖的人较少，而且往往最为弱势的群体会被排除在外。因此，需要在财政可负担的情况下适当放宽参与资格。在平台经济快速发展初期，提供特定保护的做法可作为短期应对措施；而从长期来看，各国政府还是应该推动建设更加完善的社会保障体系。

三、对加强我国平台经济从业人员社会保障的启示

在平台经济快速发展的背景下，我国应尽快完善社会保障政策，将平台经济从业人员纳入“安全网”，更好地保障劳动者的合法权益，促进我国平台经济更高质量的发展。笔者结合上文梳理的国际经验，对加强我国平台经济从业人员的社会保障提出以下建议。

首先，扩大社会保障覆盖范围。我国应跳脱出“雇员—自雇者”二元分类框架，着眼于劳动者应当享有的权利对劳动者实施保护。受到企业经济和工作双重控制的平台经济从业人员应该受到劳动法律的全面保护，享有相应的社会保障权利。而与企业之间仅具有经济从属性的第三类劳动者，也应该逐步被纳入劳动法律的保护范畴内。我国已经通过调整原有的劳动法律法规框架来对平台企业与平台经济从业人员之间的关系进行规范。2021年7月16日人力资源和社会保障部等八部门共同印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(以下简称《指导意见》)不仅明确了适用劳动法的劳动关系和适用民法的民事关系(5)《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》指出：符合确立劳动关系情形的，企业应当依法与劳动者订立劳动合同……个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按照民事法律调整双方的权利义务。，还对“不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理”(以下简称不完全符合确立劳动关系情形)的关系进行了规定，即“指导企业与劳动者订立书面协议，合理确定企业与劳动者的权利义务”[37]。这份书面协议与劳动合同具有同等约束力，涉及劳动法律规定的工资工时、社会保险等(6)《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》指出：健全最低工资和支付保障制度，推动将不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者纳入制度保障范围……企业要引导和支持不完全符合确立劳动关系情形的新就业形态劳动者根据自身情况参加相应的社会保险。。平台企业应以此为据，合理承担维护劳动者权益的相应责任，在劳动报酬、社会保险等方面为平台经济从业人员提供可靠的保障。

其次，利用数字化技术简化缴纳社会保险费的行政程序。与绝大多数签订劳动合同的人员不同，平台经济从业人员大多数获取的是计件工资，因而不宜以其所有劳动报酬为基数缴纳社保。建议利用数字化技术简化行政程序，实现平台经济从业人员、平台企业和社会保险机构的信息联动，根据每笔交易费用自动计算平台经济从业人员应缴纳社会保险费并实现扣缴，从而达到应保尽保，不重复扣缴。需缴纳的社保费用应在平台企业、消费者和劳动者自身之间进行分摊。在这个过程中，要保持社保跨地区、跨行业转移接续渠道的畅通。

最后，强化平台企业的社会责任，引导和鼓励其在微观层面采取针对平台经济从业人员的特定保护措施。平台企业应在相关法律法规的引导下针对其从业者积极探索权益多样化的保障方式，例如与商业保险机构协商谈判，出台多样化的商业保险方案，提供多层次保障。目前我国规模较大的平台企业推出了一些从业者保障方案，例如京东快递设立的爱心基金、员工救助基金、大病报销制度，美团设立的“骑手守护计划”以及“贫困骑手重疾医疗保障基金”等。这些由企业主导的平台经济从业者保障计划一定程度上为陷入困境的从业人员提供了帮扶。此外，政府应落实《指导意见》，充分听取工会或劳动者代表的意见建议，督促企业在平台进入退出、订单分配、计件单价、抽成比例、报酬构成及支付、工作时间、奖惩等方面制定合理的制度规则和平台算法，推出优惠政策鼓励平台企业主动保障从业者的权益。