我国农村互助养老的政策支持研究*——基于政策文本的扎根分析

王 辉 刘芝钰

(重庆大学公共管理学院，重庆，400044)

一、研究背景与文献梳理

(一)研究背景

21世纪以来，我国老龄化形势愈发严峻。2020年我国60岁及以上人口占总人口的比例为18.7%，与2010年相比上升了5.44%，而乡村 60 岁及以上人口占乡村总人口的比例为 23.81%，比城镇同类占比高出 7.99 个百分点[1]。我国整体上已趋近于深度老龄化社会，且农村的老龄化速度超过城市，城乡老年人口倒挂现象加剧。受城乡经济发展不平衡、人口结构变化、社会保障不足等因素的影响，我国农村老年人的养老问题日益突出。

由于具有低成本性和文化适应性，互助养老被看作积极应对人口老龄化和解决中国农村养老难题的可行路径。2018年的中央一号文件指出“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织”[2]；2019年的中央一号文件强调“支持多层次农村养老事业发展”[3]；2020年和2021年的中央一号文件分别明确提出“发展农村互助式养老”和“发展农村普惠型养老服务和互助性养老”[4-5]。不难发现，中央层面已为发展农村互助养老定下基调，并作出政策指引。已有的互助养老实践可归纳为“结伴而居”的互助模式和“结伴活动”的互助模式[6]。在农村互助养老的地方实践中，也涌现出河北肥乡区的农村互助幸福院模式、湖北恩施市的农村老年协会模式、重庆铜梁区依托老年精英的互助养老模式等。尽管大力发展农村互助养老已成为政府和学界的共识，但在具体实践与推广中其效果却各不相同。既有研究多集中关注具体的农村互助养老实践案例及互助模式，忽视了对互助养老政策支持的产生、执行和落地运行等深层次逻辑的探寻。基于此，文章运用扎根理论方法对相关政策进行分析，试图探讨以下问题：农村互助养老的衍生动因是什么？促进农村互助养老发展的政策分为哪些类型？在具体运行中又形成怎样的网络和机制？未来的发展政策需要进行哪些调适？

(二)文献梳理

农村互助养老高度契合于我国乡村振兴的现实关切，这一概念一经提出便受到学界的极大关注。构建政策支持体系是提高老年人发展型闲暇生活质量，实现互助养老目标的有益探索[7]。当前对农村互助养老服务政策的研究主要集中在两个方面。一是关于互助养老政策本身的评价。学者们一方面对养老服务政策文本进行量化研究，通过统计分析总结养老服务政策发展的特点和不足[8]，另一方面则构建养老服务政策评价指标体系，对养老服务政策制定的程序和内容进行评价[9]。二是关于互助养老服务政策运行体系及其困境的分析。在政策制度体系上，现有政策存在结构失衡、作用方向偏失等问题[10]；在政策支持上，存在土地供应、财政补贴、税费优惠等系列工具的不足[11]；在政策衔接上，未能将互助养老与居家养老、机构养老等进行有效衔接以形成制度化的养老体系[12]。此外，也有学者指出，激励和监督考核机制的缺失，使得压力型体制之下的地方政府在互助养老发展过程中存在选择性执行、敷衍性应对等问题[13]。

据此，学界提出了很多建议。从完善政策制度体系来看，学者们强调发挥政府托底作用，与乡村振兴战略相结合[14]，加强互助养老与家庭养老、市场养老等其他养老方式的有效衔接[15]。在构建服务型政府的基础之上，规范互助养老服务场所的设立条件和管理机制，围绕土地供应、税费优惠、财政补贴等制定政策支持体系[16]。此外，考虑到地区差异对养老政策的影响，应注重提升农村老年人对积极老化的认知[17]，以及可借鉴日本的综合照护服务体系，培育现代养老文化等[18]。

整体而言，学界目前关于农村互助养老的研究成果颇丰，对我国农村互助养老的持续发展与创新具有借鉴意义，但此类研究仍有可拓展的空间。首先，尽管各地互助养老的创新实践不胜枚举，但在其基础上开展的政策研究比较零散，主要是对政府采用的政策工具进行探索，具体只进行浅层的描述性分析，没有深入比较背后的差异；其次，学界围绕农村互助养老政策的研究多数停留在政策文本上，对政策背后蕴涵的价值取向和实践逻辑把握不足；最后，关于农村互助养老政策运行的本土理论解释不足，亟待学界提出适合农村互助养老的理论解释框架。因此，文章以中央、各省、自治区和直辖市出台的政府文件为资料，通过扎根理论的质性研究方法，在理论层面进一步研究挖掘现有政策背后的信息，尝试构建一套能够指导农村互助养老实践的政策运行框架，以期在理论上为具体实践提供有价值的建议。

二、研究设计

(一)数据来源

文章采用的政策文本源自各级政府网站和“北大法宝”智能服务平台，通过关键词“互助养老”“农村养老”“养老服务”等进行初步筛选，并在地方政府网站进行复查，以保证政策文本的真实性和原始性。截至2020年10月，得到的检索结果为342份。按以下原则对政策文本进行二次筛选：第一，剔除过于偏离农村互助养老的政策文本；第二，同一政策文本，如有更新、修改、废除等变动，选取最新发布的文件。经过两次筛选，最终保留的政策文本共计336份。

(二)研究方法

1.政策文本分析

政策文本是政策的档案化和物质载体。政策文本的行文方式、话语逻辑和发文主体等蕴含着政策的变迁历程和演化逻辑[19]。文章通过对现有政策的外在规律和具体内容进行统计分析，了解我国政府对农村互助养老的价值取向和行为选择。

2.扎根理论

扎根理论是质性研究的一种重要方式，其核心是运用归纳的方式，对现象加以分析[20]，从广泛的经验资料中提炼理论。该方法常被用于缺乏理论假设的研究，具体地，要求研究者深入被研究领域中获取实际资料，并系统、详尽地描述和反思研究对象所处的情境，之后从现象中抽象理论、提升理论。这与本研究构建促进农村互助养老有效发展的政策机制这一目标相适。因此，本文以扎根理论为研究工具，挖掘影响农村互助养老发展的关键因素，梳理其有效推进的核心逻辑。

三、农村互助养老政策特征分析

(一)发文时间及数量特征

笔者按照发文年度对336份政策样本进行统计，发现我国农村互助养老政策最早可以追溯到2009年由陕西省榆林市发布的《榆林市人民政府办公室转发市老龄办等部门关于加快发展养老服务业实施意见的通知》。此后，2011年《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)的通知》首次提出要“以建制村和较大自然村为基点，依托村民自治和集体经济，积极探索农村互助养老新模式”[21]。

由图1可知，截至2020年10月，中央出台的农村互助养老政策文本共计27份。从不同节点来看，2016年以后，中央政府陆续颁布了20份文件，发文数量迅速增加，对农村互助养老工作进行了重要安排和部署，由此推动了地方对农村互助养老的多样化探索。与此同时，2016—2018年各省份有关农村互助养老政策文本发布量呈快速上涨趋势，尤其2018年的文本数量最多(82份)。

总之，政府在不断完善农村互助养老的政策体系，其对农村互助养老的持续重视突显了农村互助养老在我国养老事业中的重要性。

单位：份

图1 2009—2020年农村互助养老政策年度统计

(二)发文主体特征

从政策颁布主体来看，中央层面上，国务院和民政部是政策制定的主要部门，在推动农村互助养老服务体系建设的过程中发挥着至关重要的作用。其中，国务院共参与制定了13项政策，占中央发文总量的48.15%；民政部参与制定了16项政策，占中央发文总量的59.26%；全国老龄办、发改委和财政部等部门参与制定的文件屈指可数。此外，近几年多部门(民政部、卫生健康委员会、住房和城乡建设部、农业农村部等)联合发文数量持续增加。这反映出农村互助养老具有复杂性，依托单一部门无法完成。同时，多主体参与也体现了我国对农村互助养老的重视。总体来看，现阶段我国正积极构建部门协调统筹机制，促进各部门全方位协同推进互助养老政策的制定与落实，并逐渐形成齐抓共管、多措并举的工作局面。

(三)发文类型特征

就政策文件类型来看，农村互助养老政策以“意见”和“通知”类为主。其中，“意见”类政策占比高达53.92%，“通知”类政策占比30.36%。总的来说，政府在农村互助养老政策发展中倾向于扮演“推动者”“指导者”角色，体现为协助、支持农村开展互助养老。

(四)发文内容特征

从政策具体内容来看，农村互助养老政策在资源配置方面偏向明显。如图2所示，现有关于农村互助养老的政策中，资金支持、设施配套、人才培育等资源性供给政策占比最高，在总样本量中占比高达58%；整体性治理政策占比为31%，其中以互助养老发展模式、服务内容为主要关注点；制度性供给政策最少，占比仅为11%。总体来看，发展资金不足、专业化人员稀缺等资源问题是农村互助养老这一新兴养老模式面临的主要发展困境，是当前农村互助养老政策的关注重点。

图2 农村互助养老政策内容

四、基于扎根理论的农村互助养老政策支持模型构建

在扎根理论的研究框架下，对原始资料的编码过程分为开放式编码、主轴编码和选择性编码三个步骤。

(一)开放式编码

开放式编码是扎根理论编码程序的第一阶段。按照扎根理论的要求，在开放式编码的过程中，本文尽可能采用能够反映互助养老的词语逐句编码，最终提炼出100个概念和32个范畴，如表1所示。

表1 农村互助养老政策的开放式编码

(续表1)

(二)主轴编码

主轴编码是扎根理论编码程序的第二阶段。这一阶段需要分析和挖掘在开放式编码中得到的范畴，找出逻辑关系，并根据类属关系和相关关系归纳得出更高一级的主范畴。由此，本文共得到18个主范畴，如表2所示。

表2 农村互助养老政策的主轴编码

(三)选择性编码与模型构建

选择性编码是扎根理论编码程序的第三阶段。这一阶段将上述开放式编码和主轴编码相结合，通过分析其内在关系建立核心范畴，进而构建出一个新的、完整的理论框架。选择性编码的方法取决于研究者个人的理论积累和选择偏好。通过再次聚拢和精炼，本文最终将18个主范畴整合为6个核心范畴，如表3所示。

表3 农村互助养老政策的选择性编码

综上所述，本文认为农村互助养老建设是政府基于不同压力刺激产生的应对策略。政府借助不同的政策工具应对各种压力、传达政策偏好，在此过程中也同村级单位、社会力量和相关利益者等进行博弈互动，通过协调各方利益及完善互助养老政策，最终实现政策目标。综合扎根理论的分析，下文将基于“政策动力—政策工具—政策网络—政策机制”四维分析框架(见图3)，详细阐释农村互助养老的实践逻辑模型。

图3 农村互助养老长效运行的政策支持模型

(四)理论饱和度检验

理论饱和度检验是对所构建的理论是否饱和进行检验。文章遵循通行的饱和度检验方法，随机抽取2/3文件进行扎根理论分析，用其余的1/3的文件进行理论饱和度检验，发现促进农村互助养老运行的6个核心范畴，均没有出现新的重要概念、范畴及关系。这表明该模型已具有良好的理论饱和度。

五、农村互助养老长效运行的政策支持模型框架分析

(一)政策动力：农村互助养老政策何以产生

地方政府在推进农村互助养老时具有多重动机。其中，治理困境下的现实压力、科层制下的纵向压力和锦标赛体制下的横向压力构成了最主要的动力来源。

1.治理困境下的现实压力

经济社会环境变化是影响政策变迁和治理安排的重要因素。城乡二元体制下，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，农村老龄化在程度和速度上均远高于城市，由此产生家庭规模小型化、空心化等一系列连锁反应。这些变化导致传统农村家庭养老功能弱化[22]，而政府财政也难以担负起沉重的养老保障职责。此外，社会相关养老支持发展滞后，难以为农村老年人提供有力的帮助。现实问题倒逼政府适时调整养老政策。农村互助养老正是对当前困境的有效回应，即通过发挥身体健康的低龄老年人的力量照顾高龄的、身体较差的老年人，或通过邻里互助、亲友相助、志愿服务等模式以及举办农村幸福院、养老大院等方式，促进养老服务的代际传递，破解农村养老困局。

2.科层制下的纵向压力

中国的政权体系是高度科层化和组织化的，“下级服从上级、地方服从中央”是其基本特征。同时，政策制定和政策执行往往是分离的，上级负责制定，下级负责执行[23]。中央部署的“积极应对人口老龄化国家战略”[24]“乡村振兴战略”[25]，以及中央部委有关“发展农村互助式养老服务”[26]的论述都是促使地方政府积极探索农村互助养老模式的重要动因。具体来看，在农村互助养老推行过程中，地方政府遵循科层制的运作逻辑，由上级政府将农村互助养老任务层层分解，并通过目标责任制考核来督促下级部门执行者完成目标。例如，宜昌市政府、杭州市政府等均将互助养老政策融入考核制度，明确提出互助养老的目标指标，并对各部门职责范围进行清晰划分，以确保其履职到位。

3.锦标赛下的横向压力

政治锦标赛体制在地方官员之间引入竞争机制[27]，极大激发了地方官员的积极性和政治冲动。在政治锦标赛的驱动下，地方政府会主动承接上级的任务部署，甚至自我加压[28]，以期在绩效排序中脱颖而出，进而赢得上级的认可和获得政治晋升的机会。此外，地方政府优秀的探索经验也将为本地区争取到更多政策、资金和其他资源的支持，进一步促进本地区的发展。具体来看，地方政府一方面通过学习优秀经验，开展互助养老工作，积极主动作为；另一方面结合本地经验，通过打造区域特色和亮点，总结出可复制可推广的经验模式，以“试点经验提供者”的姿态区分于后来的模仿者，从而在政绩锦标赛中争得主动[29]。河北肥乡区的农村幸福院模式、湖北恩施市的农村老年协会模式、重庆铜梁区的老年精英互助养老模式等都是通过先一步打造本地特色，总结推广经验来获得来自上级政府的更多的资源支持。

(二)政策工具：农村互助养老政策何以落地

政策工具即政府实现目标的手段和方式，是推动农村互助养老有效落地的关键。本文通过对现有政策文本进行概念提取，结合政策工具视角，整合了供给型、环境型和需求型三类政策工具[30]。

运用环境型政策工具具体指政府通过各类政策为农村互助养老提供有利的发展环境，间接推动其发展创新。通过完善相关制度，扶持和保障农村互助养老服务行业的规范发展；通过示范引领，打造示范样本，总结和推广优秀经验，促进农村互助养老的深化与发展；鼓励和动员公众自愿参加互助养老，营造人人参与的浓厚氛围，引导公众产生自助、互助和他助意识，从心底里真正接受互助养老模式。

运用供给型政策工具具体指政府从资金投入、人才培养、设施建设等多个方面助推互助养老的可持续发展。稳定的资金投入是互助养老服务发展的重要保障。政府通过财政投入，拓宽资金来源渠道，构建起多层次、多形式、多渠道的资金注入机制，保证农村互助养老的可持续发展。同时，基础设施建设是互助养老服务发展的基础。政府通过完善现有基础设施，提高设施质量和覆盖率，推进互助养老服务更加广泛地覆盖农村地区，使农村老年人享受更多更好的服务。此外，高质量人才队伍是互助养老服务发展的根本。政府通过建立高福利、高标准的行业规范，吸引更多优秀人才和优秀组织加入农村互助养老服务队伍中。而无论是社工队伍还是公益队伍，都需要通过多样化地培训来提高队伍成员专业水平，从而进一步提升互助养老的服务水平和质量。

运用需求型政策工具具体指政府通过政府采购、服务外包等方式降低互助养老行业发展的不稳定性，拉动该行业快速、健康发展。总体来看，目前需求型政策在内容上仅涉及政府采购或政府购买，服务外包、组织化管理等方面仍处于空白。政府通过出资购买社工组织生产的互助养老服务，能够直接创造商机，吸引社会资本注入，促进互助养老产业成长。但目前政府大多采购的是普适性服务，缺乏对个体差异性的考量。同时，服务外包等内容的缺失，进一步影响差异化的互助养老在农村地区的发展。需求型政策工具的补充与完善将成为今后地方政府努力的方向。

表4 三种政策工具使用情况

政府政策目标的妥善履行很大程度上倚重于政策工具的有效利用。对于政策工具的使用而言，一个重要的影响因素就是其所处的“环境”[31]。笔者统计发现，探索农村互助养老的地区均以环境型政策工具和供给型政策工具为主，市场型政策工具使用频次相对较少。这符合农村互助养老的发展环境(见表4)。究其原因，作为一项新兴的养老模式，互助养老服务需要政府在资金、人员等方面提供大量支持。此外，互助养老服务涉及家庭、政府、社会等多方参与，需要多方协同、合作治理方能取得更好的效果。

(三)政策网络：农村互助养老主体何以联结

多元主体参与是互助养老服务体系建设的必要途径，需要各方参与者找准自己的定位，履行自己的职责。在农村互助养老政策网络中，根据各行为主体所拥有的资源，将行为主体分为四类。一是以政府职能部门为代表的行政组织。它具有较强的权威性，可调度广泛的资源，对农村互助养老的发展起到政策支配或引导作用。二是以村两委为代表的村级组织。这类组织在村庄社会中具有较高的影响力和号召力，在政策网络中占据重要地位。三是以志愿组织和专业组织为代表的社会组织。它们具有一定的职业素养和专业技能，是政策效果的直接影响者和间接受益者。四是以老年人为代表的利益相关者。该群体规模庞大，构成复杂，关系松散，成员间依赖关系有限。

以多元行为主体利益博弈为逻辑分析基点，从网络环境节点、资源相互依赖程度以及行为主体在网络中的位置关系等维度进行分析，可以呈现农村互助养老政策执行的互动网络关系(见图4)。

一方面，行政组织是农村互助养老政策执行网络中的核心节点。行政组织对农村养老问题的政策理念直接影响该问题的解决方式。其不仅通过制度建设与资源投入，直接推动农村互助养老设施和服务的落地，还通过政府购买服务、公建民营、民办公助等政策工具鼓励和支持村级组织、企业和社会组织对互助养老服务提供支持。如此不仅减轻了政府在农村专业养老服务人员和技术方面的压力，还促进了农村互助养老服务水平和效率的提高，并带动了农村就业。

另一方面，社会组织、村级组织、利益相关者等主体互动是农村互助养老政策网络得以联结的表现形式。首先，专业组织和志愿组织等社会组织关系密切，两者竞争合作、协同推进服务的供给。社会组织与政府合作有助于自身及时知悉政策变动，调整行为应对动态复杂的社会环境。同时，社会组织通过承接政府项目，能够进一步加强自身能力建设，提升服务能力和水平。其次，村级组织的态度直接影响互助养老运行的效果。村两委作为准行政组织对本村老龄情况和互助养老情况的反馈，不仅为行政组织提供了政策调整或终结的重要依据，还能影响村民和社会组织对互助养老的看法。最后，以老年人为代表的利益相关者群体源源不断地给政策网络提供政策诉求与民意舆论，成为网络不断迭代和再造的问题源泉。但从实际运作来看，在“政府主导”下的服务体系建设中，其他各类主体必然会受到政府行为的影响，很难独立发挥作用[32]。故此，赋予社会组织、村级组织、利益相关者等表达需求、参与决策的权利和渠道，是构建有效多元合作互助养老体系的关键。

图4 多元主体互动网络

(四)政策机制：农村互助养老实践何以运行

地方政策的运用基于各地特有的政治、经济、文化特征，充分吸收中央部署的战略引导和地方探索的创新经验。不同政策的组合搭配及不同网络主体的合作，推动政策落地实践，进而使以资源筹集、组织运行、老人互助和社会连带为主体的农村互助养老运行机制得以构建，从总体上呈现了农村互助养老的实践过程。

资源筹集机制是指农村互助养老建设过程中的资源筹集方式，主要包括政府的资源支持，村组织、企业和具有公益慈善精神的社会组织的社会资本支持和个人力量支持。该机制是其他机制运作的基础，为其他机制提供直接或间接的资金、场所、物资、设备、人力等资源。

组织运行机制是指互助养老组织建设和运行的具体实践，主要刻画了哪个主体对互助养老组织的日常运行管理负责，并为老年人组织开展文娱活动和提供服务。村庄社会中自发的老年精英(往往是有能力、有意愿、有奉献精神的老年人)、老年协会的干部、村干部和留守妇女等一般充当了组织运行管理者或服务者。当然，更加专业化的服务提供者是社工机构或养老服务机构的工作人员，而绝大多数的社工机构或养老服务机构都要求接受服务的老年人或购买服务的政府提供相应的劳动或资金等报酬来维持组织的正常运转。

老人互助机制主要是指通过结对帮扶、低龄老年人照顾高龄老年人等方式，使有能力、有意愿的老年人充分参与到农村互助养老中来，为其他老年人提供力所能及的生活照料、休闲娱乐、生产活动等服务。互帮互助、助人为乐的精神在农村老年人身上能得到有效彰显。因此，积极开发老年人力资源，让老年人参与到养老服务，有助于缓解养老压力。

社会连带机制指家庭、朋辈群体、社会慈善力量等是基于何种动力、通过何种方式来增加对互助养老组织和老年人的社会支持。具体来看，乡土社会中的孝道观念和情面原则是社会连带产生的思想渊源，社会组织对规则和资源的支配和转化是社会连带的动力来源。当家庭难以承担起解决养老问题的责任时，养老责任就会按照差序格局的路径依赖向外延伸，即由家庭向外延伸至亲属关系(家族)和乡邻[33]。同时，社会组织对其所获得的资源进行转化时会展现出福利吸引能力，进而对家庭、朋辈群体等形成间接支配权力，连带性动员他们参与互助养老[34]。农村地区作为半熟人社会，大多仍保留着传统的生活方式和习惯，“远亲不如近邻”依然是根植于农民心中的思想。制度化的互助养老模式从制度层面进一步唤醒了人们内心的助人为乐精神，原本乡邻之间的关联或团结性会变得更为紧密和稳固。

总体来看，资源筹集、组织运行、老人互助和社会连带四重机制相互影响，共同呈现了农村互助养老的实践过程(见图5)。首先，资源筹集机制是其他机制得以运作的基础，为农村互助养老运行提供直接或间接的资源支持，如资金、场所、物资、设备、人力等资源。其次，组织运行机制能够将获得的资源按需配对，并推动老年人互助行为规范化。资源的主要供给者或者服务管理执行者是主导组织运行的核心角色，决定组织运行的形式，而有效的组织运行机制可以将所承接的资源与差异化的农村养老需求进行匹配。同时，随着互助养老组织的出现，老年人具备了互动交往的场域，有利于激发互助行为的产生，并使自发、无序的传统村庄社会的互助默契逐步组织化、制度化、规范化。再次，老人互助机制在降低组织成本的同时为老年人带来了更多的朋辈支持。老年人互助氛围的促进老年人之间的相互信任程度提升，使得互助养老能够有效运行，从而间接降低组织成本。此外，互助使老年人的朋辈支持增加，村庄的“公共性”得以重构，进而连带村庄内外力量进行老年福利再生产。最后，社会连带机制进一步促进了老年人互助行为的产生，并通过家庭、朋辈群体等主体的互动链接更多的资源。社会连带机制的成熟会对老人互助产生积极的正向反馈，促进互助养老规模的扩大和服务内容质量的提升；还会进一步吸引村庄内外的社会慈善资源向老年人群体倾斜，丰富资源筹集的渠道，减轻资源筹集阶段的压力。至此，四重机制形成一个良性的大循环。

四重机制的运作存在一定的序向，每一机制发挥作用以前一重机制的存在和完备为前提。但各重机制的影响可能会跨层次传导，产生间接影响。例如，组织运行机制给社会连带机制提供了组织载体，而且互助养老组织及其核心成员的威望和能力越高，其越能连带更多的主体和资源参与，由此产生更丰富的效益。而社会连带机制则可通过情谊、道义和责任约束进一步影响组织运行。资源筹集机制提供的资源支持会间接影响老年人互助的形式和服务内容质量，而这类互助的有序开展，可以提高老年人参与互助养老的积极性，从而使该群体自发地提供部分资源，成为资源筹集的参与者而非单纯的资源消耗者。

图5 农村互助养老长效运行机制的互动关系

六、结论与建议

(一)研究结论

文章选取扎根理论研究方法，基于336份农村互助养老政策文本资料，结合公共政策的相关理论，构建了农村互助养老建设逻辑下“政策动力—政策工具—政策网络—政策机制”的四维分析框架，探寻农村互助养老政策支持的产生、执行和落地的深层次逻辑，得出以下结论：农村互助养老的开展动力来自治理困境下的现实压力、科层制体制下的纵向压力和锦标赛体制下的横向压力；政府借助供给型、环境型、需求型三类政策工具应对治理困境，传达政策理念，并通过政策网络治理，照顾各相关方利益诉求，调和各方矛盾，最终推动政策实施落地，实现互助养老的有效运行。

本文主要的理论贡献体现在两个方面。一是构建出农村互助养老长效运行的政策支持模型。文章依据现有政策文本梳理农村互助养老发展过程中的政策支持过程，归纳出“政策动力—政策工具—政策网络—政策机制”的四维分析框架。既有研究中也有关于农村互助养老政策支持的论述，但它们主要是通过典型案例或问卷调查来展现政策支持的重要性[35-36]，且局限于个别地区的典型实践，难以阐明政策支持的普适性。文章将研究视野扩展至全国的农村互助养老实践，与全国的政策实践紧密结合，构建的模型能够更加全面地刻画政策对农村互助养老的作用路径。二是充实农村互助养老的政策理论研究。文章基于政策工具视角归纳出政策执行所采用的供给型、需求型和环境型政策工具，可弥补农村互助养老的“工具盲点”，亦可为政策执行提供一套完备的“工具箱”。此外，文章通过政策网络视角揭示了政府、社会组织、村两委等主体在农村互助养老中的复杂互动关系，分析各主体的责任和作用，推进了关于互助养老网络主体互动关系的研究。

(二)反思与建议

1.政策反思

基于上述的分析，本文认为现有政策仍存在以下不足之处。

其一，农村互助养老政策制度化程度不高影响其长效运行。一方面，农村互助养老配套政策不完善。目前有关互助养老的内容仅是在关于养老服务政策中被略微提及，而相关部门尚未针对互助养老的实施细则、服务内容等制定专门的政策。另一方面，互助养老政策尚未与居家养老、机构养老等进行有效衔接进而形成制度化的养老体系，无法获得相应的支持和配合，导致互助养老模式普适性不高、稳定性不足。此外，现有关于农村互助养老的政府政策文本之间一致性很高，呈现出明显的同质性，一定程度上限制了农村互助养老政策的创新性、创造性，不利于农村互助养老服务因地制宜发展。

其二，农村互助养老的政策治理网络联结不畅。一方面，政府在互助养老组织建设规划、项目设计、资金来源与使用、监督管理等方面均未建立协商与公示制度，农村互助养老模式缺乏明确的政策支持和运行方式，服务良莠不齐。另一方面，村组织在具体运营时受到政府的严格规制与监督，导致各村是否需要建立互助养老组织及建立的相应标准并非取决于村组织的意见和老年人的实际需求，而是由市县级民政局根据省级民政厅的文件精神的指导规划确定。老年人和社会组织的参与意愿和参与路径也在此过程中被阻隔，其参与互助养老的积极性受到影响。

其三，农村互助养老政策工具运用结构不均衡。环境型政策工具以宏观指导和目标规划类为主，具体政策措施寥寥无几，这使得农村互助养老模式在实践运行中的制度依据不足。供给型政策工具以提供基础资源为主，医疗方面的政策内容相对较少，导致医养结合发展缓慢，难以满足老年人的健康和养老的需求。需求型互助养老政策工具较为单一，有些方面的内容甚至出现空白，这一定程度上限制了市场化服务的有效嵌入，使得互助养老服务难以满足老年人缺乏个性化、差异化的养老需求，体现为养老服务在农村的不可得。

其四，农村互助养老运行机制存在诸多短板。在资源筹集机制上，片面依赖政府的财政投入，社会资源注入有限且渠道不畅，互助养老组织自我造血功能弱。在组织运行机制上，过度依赖老年精英的参与，互助养老组织凝聚力不强、运行不畅，老年服务生产供给困难。在老人互助机制上，积分制度尚不完善，老年人之间的互助处于较低水平，互助的可持续性和制度化程度不高。在社会连带机制上，受制于组织水平和老年人的理念，现有的互助娱乐活动主要局限于老年人熟悉的社交网络和血缘亲缘网络，这使得互助养老中社会连带的范围变得狭窄。

2.政策建议

一是明确各级政府在农村互助养老政策制定中的功能定位。一方面，农村互助养老想要实现长效发展，需要国家政策的支持引导。各地政府不仅要从完善农村互助养老政策措施、健全农村互助养老政策体制和机制层面加快为农村互助养老提供制度性保障，还要明确互助养老服务模式的运营标准以及扶持政策、激励政策、监督政策等一系列配套政策，进而推动农村互助养老的规范化、质量化发展。另一方面，各地政府应坚持因地制宜原则，出台有力政策，明确农村互助养老的定位和发展方向，鼓励发展多样化的农村互助养老模式。

二是构建促进农村互助养老良性发展的多元治理网络。农村互助养老服务的复杂性与艰巨性要求政府、村级组织、社会组织和老年人需共同努力，缺一不可。一方面，政府要在农村互助养老服务发展中扮演政策规划者、资源保障者和服务监管者的角色，聚焦基本养老服务兜底、关注政策制定与调试、推进专业人才队伍建设。另一方面，政府可采取合作治理形式帮助互助养老机构寻求可资利用的社会资本、专业的管理指导和技术支撑，运用财政补贴、购买服务、凭单制等手段积极引导互助养老机构自主筹资和社会资本投入。此外，应进一步开放民主决策渠道，在倡导由村委会牵头，加强村委会对农村互助养老模式发展的责任意识的同时，还要积极鼓励具有专业资质、经验丰富的养老机构作为顾问参与指导农村互助养老的发展，并在互助养老设施布点中听取老年人的意见。

三是注重不同类型政策工具的合理组合应用。首先，适当细化环境型政策以更好地发挥政策的影响力。例如，健全政府对农村互助养老的监管体系，完善推动发展农村互助养老的政策措施等。其次，合理调整供给型政策以塑造政策的推动力，重视农村互助养老与医疗的结合。在乡镇卫生院、公益康复机构等医疗卫生资源主体与互助养老机构间建立合作伙伴关系，为农村老年人“老有所养”提供良好的软硬件环境。最后，加大需求型政策工具的运用力度。运用购买服务和服务外包等方式塑造老年服务消费市场，支持个人、企业和社会组织通过各种方式生产或投入互助养老产品，全面对接和释放农村老年人的养老消费需求。

四是明确农村互助养老四重机制的优化路径。首先，在资源筹集机制上，可提高福彩公益金用于互助养老的比例，加大政府对互助养老保障设施的支持补贴力度，发展村集体经济，撬动社会潜在资源，加强农村互助养老的自我造血功能。其次，在组织运行机制上，需要设置专门管理人员负责幸福院的管理和运营，进一步调动老年精英的力量，发挥城镇养老中心的辐射带动作用，完善互助养老组织制度设置。再次，在老人互助机制上，需要完善互助养老服务的积分储蓄和兑现机制，以党建来引领互助养老服务活动，引入专业社工协助开展老年人互助，依托集体经济将老年人的文化娱乐互助扩展到生产中，依托村庄为老组织拓宽老年人的互助内容。最后，在社会连带机制上，需要强化“互助”理念宣传，营造互助养老文化氛围，进一步发挥本土社会组织的资源链接作用。