乡村振兴视野下村规民约的落实机制研究

朱 奎

（贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

2021年4月29日，全国人民代表大会常务委员会审议通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》），该法是我国第一部直接以“乡村振兴”命名的法律，也是一部全面指导和促进乡村振兴的法律。《乡村振兴促进法》的出台是实现法治乡村建设目标的有力举措，也是推进法治社会、法治国家建设的基础工程。《乡村振兴促进法》将党的新发展理念和国家治理的宏观布局明确为具体的法律措施和规范支持，以法治的形式为乡村振兴提供保障。从内容上看，《乡村振兴促进法》对乡村社会多方联动参与社会治理有明显的期待，在制度设计上为社会力量有效参与基层秩序和乡村善治格局提供了渠道和路径。例如以软法和硬法兼顾的手段使法律规范在乡村治理场域中发挥协同效益；通过确立市、县、乡等各级政府落实乡村振兴的主体责任，赋予政府实现乡村振兴的权力、职责；以村民自治为核心建构村民合法有序开展基层自治活动，行使自治权力的主体地位和多样路径。

《乡村振兴促进法》规定要发挥村规民约的积极作用，不断提高乡村社会文明程度。该法同时也对村规民约的具体内涵作出明确，具体表现在倡导文明行为、弘扬善良风俗、以及繁荣乡村社会文化等方面。但是，作为软法性质的规划性立法，《乡村振兴促进法》以及《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等都是具有倡导性的法律法规和政策文件，缺少相对应的激励措施、制裁手段及责任规范。同时，由于目前立法的总体趋势缺乏对基层自治内涵转变的回应，导致自治活动的开展缺乏自主性、自觉性，使得村庄发展丧失动能，陷入自治内卷化的僵局。在农村社会基础发生变化、村民行动渐趋理性化以及村庄共同体遭到瓦解的现实状况下，村庄治权明显呈现弱化的特征和趋势，而治权的弱化使村庄无法及时有效地面对和解决村庄秩序生成和发展中的问题，村庄在实现自身发展上无法获得充足的动力。如何科学、合法地赋予村庄开展自治的权力和资源，促使村庄具有自主自觉发展的动力，促使村规民约等村民自治的权益得到切实保障，并更好地融入法治建设的宏观背景之中，这些都是在实现乡村振兴中应当警惕和重视的问题。

二、《乡村振兴促进法》对村规民约的作用规定

《乡村振兴促进法》要解决农业安全、生态安全和文化传承三大任务[1]。对于文化传承问题，《乡村振兴促进法》明确提出村规民约作为乡村文化重要组成部分所具有的独特优势，因此，在推进乡风文明，实现治理有效和文化发展的目标引领下，应当注重发挥村规民约的积极作用。另外，村规民约作为村民自律性的社会规范，既是在宪法之基层群众自治制度基础上开展自治活动的措施，也是共建共治共享所提倡的重要社会治理方式。村民根据村庄历史习俗、生活实际和共同意愿，在自愿协商性质下开展自律性的群众性、自治性活动，从而发挥村规民约对促进乡村治理的积极作用。

（一）发挥社会治理作用

村规民约是基层社会实现自我管理、自我服务、自我约束的重要方式。现代乡村社会治理理念和自治、法治、德治相结合的社会治理体系的构建表现为各级政府和社会主体能够合法有序地参与到社会治理中，形成互动式、协商性、多样性的社会治理体系。村规民约的内容及其规范效益是推动乡风文明建设和实现国家治理效能提升的重要载体，将基层社会内部的倡导和约束规范与国家发展的战略相契合，实现村庄的自觉发展[2]。《乡村振兴促进法》在“组织建设”章节中的规定就是对实现这一作用具体而详细的规范。

（二）体现基层自治价值

村规民约作为村民在自愿基础上的自律性社会规范，是基层自治的重要体现，也是村民意愿表达的重要方式。《乡村振兴促进法》将坚持农民主体地位，尊重农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性和创造性，维护农民根本利益作为实现乡村振兴的原则之一。村规民约的产生一般是整合历史传统发展中的习俗文化、社区道德共识等规范资源，或者是村民由于生产和生活需求进行的自由协商结果。从乡村社会村规民约的本质上讲，作为自律性的社会规范，体现为共同体内部成员在自治权的内涵中基于生活需要或道德共识开展的协商性治理活动。

（三）传承优秀传统文化

传统文化滋养的善良风俗以及道德观念在乡村治理中发挥着观念塑造、行为指引作用。村规民约是对历史习俗、善良风俗以及村民行动共识的总结与规范，在豫东N镇的调研中，村规民约的内容显示出较强的传统文化的礼俗色彩，具有明显的道德教育和价值观塑造倾向。一些礼俗性的村规民约，如村民礼俗交往、村庄风气营造等在村规民约中占据重要地位。《乡村振兴促进法》明确提出坚持社会主义核心价值观的引领作用，弘扬乡村优秀传统文化，而这些要求在乡村社会村规民约的具体规定中都能寻找到踪迹。

三、村规民约实践中的困境表现及原因分析

改革开放以来建立的基层群众自治制度，不仅承接了中国传统乡村社会相对独立的历史底蕴带来的治理基础，而且在宪法基础上确立了国家治理在农村基层社会的原则安排。不同于对村规民约文本内容合法性的审查和村规民约制定及形成程序的讨论，笔者尝试以《乡村振兴促进法》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等法律法规所描绘的治理蓝图为依托，对乡村社会村规民约在实践意义上的现实效用和功能发挥作出检视与分析。笔者于2021年5月在豫东N镇对5个村庄开展了为期1个月的村规民约专题调查，同时对豫东X县进行了走访调研，在田野调查的基础上分析由于法律规范上的软法性质和村庄治权弱化带来的影响，以及村规民约实践中出现的困境及困境的成因。

（一）村规民约在实践中的现实困境

乡村振兴要求持续推进农村精神文明建设，提升农民精神风貌，倡导科学文明生活，不断提高乡村社会文明程度。在村民自治实践上更是强调发挥村规民约在基层治理中的独特作用，弘扬公序良俗。但是在田野调查中仍然发现村规民约在实践中存在诸多现实困境，这种困境主要是基于村规民约的规范本身，以及实现规范的最终效果而产生的。

1.倡导性规约激励作用有限

倡导性规约是指具有政治教化、文明风俗和道德价值观塑造作用的村规民约。例如《乡村振兴促进法》中规定的普及科学知识，推进移风易俗，破除大操大办、铺张浪费等陈规陋习等内容，具有明显的倡导性。这部分村规民约大多数都缺乏相应的激励措施，缺乏有力的机制调动人们的积极性[3]。但是，也有一些经济条件较好的地区实施了激励措施，取得了良好的效果。例如，豫东N镇D村在推动乡风文明建设中推出了“积分制”的“爱心超市”制度，村民通过践行文明风尚获取积分，积分可以在“爱心超市”兑换生活用品或纪念物品。这种激励就是具有特殊、个别意义的措施。但是由于缺乏相应的操作标准和政策支持，N镇中经济薄弱、人口原子化程度较低的村庄就无法实施类似的激励措施。例如，N镇S村在葬仪规格上的反浪费规约，制定后一直没有得到落实，原因不在于内容不合理，而在于这种倡导性规范缺乏有效的激励措施，无法调动村民的积极性。

《乡村振兴促进法》虽在立法上规定了金融和财政上的补贴与扶持政策，但是仅仅依靠公共产品供给和财政转移支付带来的外部推动力还无法在乡村社会内部建立有效的激励措施。村庄在协商民主框架下达成的具有倡导性内容的行为规范，由于没有配套的激励机制与资源规制，往往无法达到预期效应，最终促使村民丧失对规约的信任。

2.规范性规约惩处机制缺失

规范性的村规民约主要是指以具体的行为指引和带有明显的评价及处罚内容的村民规约。例如，N镇G村村规民约中规定的“本村女子外嫁随礼不超过200元”“赡养老人以共同居住为主”“村民自建房屋排水一律在房屋右侧，以免生事”“相邻土地边界以村集体标记物为准，不得挪动”等内容，就属于规范性村规民约，带有明显的行为指引和道德评判色彩。村规民约内容当中的处罚性规定，既有经济利益上的，又有生活意义上的。也即是说，这种处罚性规定的表现形式是多种多样的，可以是经济罚款，也可以是对村民行为的限制，甚至是给予违反规约的村民以情理和道德上的否认。

处罚是体现责任的主要方式，也是落实规约内容的重要方法措施，由于目前立法没有明确村规民约相应的处罚权限和合理范围，所以村规民约在规定处罚或制裁措施时往往无法可依，无法有效把握尺度，这也是村庄落实村规民约的重要风险之一。这种风险表现为村规民约中关于处罚的规定一旦与国家制定法不一致或者相违背，则可能面临严重的后果，轻则造成规约失去实效，重则导致制定主体或执行主体触犯法律强制性规定。但是规约中处罚和制裁内容是作为村规民约落实和约束力保障的一个重要措施。而立法的缺失导致惩处机制无法可依，也给村组干部滥用职权或不主动作为留下了空间。

3.规约长期效益发挥不足

规约长期效益发挥不足是指村规民约制定以后由于缺乏执行主体，或者执行者无力执行规约内容等导致规约制定后不能长期发挥治理效益。根据在豫东X县开展的村规民约田野调查，该县2019年号召全县所有行政村都要制订村规民约，但是在2021年这些村规民约随着村组干部的改选或运动式治理浪潮的减退而逐渐被忽视。这种现象广泛存在于行政体系运动式治理活动中，因为缺乏主观意愿和现实需求，这些规约大都内容抽象，缺少具体、明确的权利义务和执行机制，难以发挥长期效益。

调研中发现，村规民约在制定后不能被长期适用的后果是村民信任的消减和心理上的疏远。村规民约长期性效益得不到充分发挥，主要原因在于规约本身和落实规约机制与资源两个方面。首先，某些规约带有明显的偏离本土习惯认同，违背客观环境的色彩，无法得到村民的认可和拥护。其次，一旦出现村组干部改选或新的运动式治理活动，执行村规民约就丧失了自觉动力，从而使得村规民约在建立后不能得到有效落实，在落实中也不能形成长期性的规范效益。

（二）村规民约实施困境的原因分析

1.软法效应：激励及惩处机制的失范

软法作为公共治理兴起后所依托的重要规则资源，不仅契合了国家在社会公共治理上的基本理念，而且起到了对强制性权力的监督和规范作用。同时，软法对于社会自治发展的重要作用还体现在对于公民主体意识的重视和培养上，这种个人主义的意识与现代法治国家倡导的个人权益本位高度契合。软法效应是指在实现乡村振兴中仅仅依靠倡导性、协商性的法律规范形成的体制机制，具有积极和消极两个方面的后果。从积极方面看，软法的空间性和灵活性特征赋予治理机制包容与开放的品格，更能保障主体权益；从消极方面看，易造成对法治的误读，将灵活性理解为随意性，造成弹性执行、选择性执行的后果，最终难以达到法律预期的效果。从目前的立法来看，《乡村振兴促进法》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》等对于村规民约的落实，制定主体可以实施的激励和惩处权限及措施缺乏明确规定，没有从权利—义务—责任的视角进行机制构建。尤其是在中西部地区，村组干部的管理活动呈现出高度依赖政府管理的特征，部分经济基础薄弱、人口流失严重的村庄，由于缺乏主动发展的能力和权利依据，无法将法律规范作为实现村庄发展的动力和资源[4]。

基层自治权需要在立法上明确其边界与底线，建立相应的激励和惩处措施协同推动基层自治有序开展。村规民约积极作用的发挥必须与国家法律法规形成良性互动，不仅体现在规约的文本内容上，同时还要在乡村振兴的具体要求中，在法律制度的支持和维护下，实现倡导和约束的有效性[5]。从村规民约等具有基层自治权内涵的自律性规范与法律规范的结合上来看，必须使村规民约等依照法律规范内容的基本要求行事，符合法治建设的精神与原则。而在立法中缺乏落实基层自治的激励和惩处措施的具体规范，则会导致村规民约无法与法律规范良性衔接，村民自治也会受到各种因素的制约而消减其效益。

在豫东N镇的田野调查中发现，惩处机制无法建立的原因还包括由于经济社会发展和乡村治理体系变革带来的社会环境变迁。例如：由于村民生活逐渐向村庄外部延伸，村民共同体意识消减，以及村庄公共舆论空间的退化，村庄无法提供有效的公共产品供给，也满足不了村民的利益期待。村民之间合作关系也逐渐被经济利益取代，“面子”“习俗”等村庄共同体长期的生活期待被外向性的村民经济收益所冲击。这些因素都导致具有明显约束力的规约在落实中也少了可依托的资源。另一方面，法律作为行为底线对于基层自治的界限没有充分回应，基层自治拥有的空间还得不到法律规范上充分明确的保障，这也是造成惩处机制缺失的重要原因之一。

2.治权弱化：村庄自觉发展动能缺失

村庄治权是乡村振兴研究的核心问题。治权用以表示政府或某些行政、司法和其他机关在自己职责范围内，依照法律规定或权力结构约束中所享有的治理权力和治理能力。村庄治权就是村庄自治机构在法律规定和国家制度安排中所享有的权力类型与权威，以及达成治理目标和完成治理任务的能力。我国目前村规民约实践中治权的弱化表现为在乡村治理中村规民约制定主体在落实村规民约过程中缺乏权威、主动性和执行力，在维护村规民约权威和完整性上能够调动的资源有限，无法积极推动实现预期的社会治理效果。因此，有学者认为村规民约的有效实现，往往不在于是否能得到村民的广泛认同，而在于村庄权威是否具有惩治手段，以及这种手段实现的可能性[6]。

治权弱化是当下乡村社会政权机构尤其是村民自治发展中存在的困境之一。以村民自治机构为例，税费改革以后国家直接面对农民的机会相对减少，农民以付出为特点的经济贡献基本不复存在。因此作为“村民—国家”之间桥梁的基层自治组织逐步丧失了对于村民的有效制裁和管理手段。从另一种意义上讲，在依法治国的现代化国家治理体系背景下，农村基层自治逐步由管理转向服务。因此，村干部在当下也并不具备韦伯所称的以超凡个人魅力和品质为核心的卡利斯玛魅力[7]。换句话说，在法治日益健全的新时期，村民并不认为村干部具有更多的权威和制度信任，而与其是平等的法律主体。由于村庄治权的丧失导致村庄内生规范不能及时有效发挥作用，村庄机制无法有效约束村民行为，致使村庄矛盾无法得到及时解决，村庄发展的自觉动力明显不足。

四、村规民约落实机制的核心问题：基于村庄治权的视角

村庄治权的合法、有效赋予是提升基层自治组织主动性和行动效能的关键和核心[8]。有效、合法的治权在于调动自治主体的自觉性以及开展治理活动的有效性，在法治建设背景下，基层自治组织自治行为的合法化应当是以法律强制性规范为底线，而非法律家长主义立场下对基层自治进行类型上限缩。换句话说，要想发挥村规民约在基层治理中的积极作用，就必须依据法律制度建构赋予村庄充分治权，就要在乡村振兴的总体要求下，基于法治乡村建设的目标和要求，对乡村治权的内涵和边界、基层自治法律规范的特征等进行分析论证。

（一）乡村振兴中村庄治权的具体内涵

治理有效是乡村振兴的基础和保障[9]。我国古代乡村治理中，各种宗族组织和社会主体作为乡村社会治理的载体，掌握着所属领域内的治理权力。例如明朝历史上的申明亭制度就是国家治权在基层社会的渗透，国家在立法和资源供给上赋予乡村宗族组织和社会主体参与基层治理的权力、资源与路径。在礼法共治、德刑并用的治理思路上，社会通过社会组织和特定的社会主体进行有效地自治，维持乡村秩序，建构完整的治理体系[10]。

基层治权包含权力与资源两个方面的内容。一方面，基层自治要立足于宪法规范上的自治权，以及法律法规和实践意义上的自治体系所赋予的自我管理、自我服务、自我教育的权力内容，开展自治活动。对于村规民约而言，这种权力即是在宪法意义上的自治范畴内，通过在共同体内部以协商方式达成具有共识意义的自律性规范，并能够在不违背法律底线和法治精神的前提下有效落实规约内容的权力。村规民约作为基层自治的重要体现，本质上是自治权的实践，是村民自治推动的社会治理活动，因此，落实村规民约的权力即是在宪法基准上的自治权力。另一方面，村民自治必须拥有能够有效调动的资源，这种资源并非完全经济性的，有可能是道德性的，比如村庄道德共识。还有可能是舆论性的，比如村庄公共舆论空间的建立等。所以，在财政转移支付和金融政策帮扶的同时也要认识到除了经济帮扶以外，在乡村社会中存在的道德资源和公共空间对治理活动有重大影响。

治权赋能的核心在于推动主体的自觉性和行为的有效性。通过法律法规或政策指引赋予基层自治主体或其他社会主体充分的治权，更重要的是在有效性实现基础上激发乡村社会内生性主体的发展动力。目前我国乡村社会的发展显示出过分依赖政府扶持和政策引导的特征，乡村自身缺乏自觉发展的动力和资源，因此，新时期的乡村自治应当是积极的村治[11]。这种积极的村治核心在于村庄具有治理及发展的主动性、自觉性，而这一功效的实现必须在赋予村庄治权和财政政策帮扶等多方面的综合措施中实现。

（二）基层自治法律规范的底线思维

基层自治的核心在于自治，自治的核心在于对主体意志的尊重。作为具有宪法规范的国家基本制度规范，当前的村民自治不仅承接了我国历史传统中“乡村—城市”二元治理文化，在法治社会建设进程中，更以多层面的国家立法对村民自治的权力属性、开展内容和实施路径进行了建构和规范。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民自治享有政治管理和社会生活方面多种自治性的自决权力，国家在基层自治的制度安排下逐步放弃了对乡村社会的全面管控，摆脱了行政传导性治理模式对于乡村发展的束缚。在新时期乡村振兴和法治乡村建设的发展蓝图下，村规民约的积极作用得到了高度评价。因此，村规民约的合法性来源即是在宪法意义上的自治权实践和乡村振兴中对农民权益的重视。

基于宪法规范以及保障农民权益的原则，基层自治立法应当尊重自治的原则，坚守法律底线思维。自治权本身即是一种自决权，这种权力基于共同体内部成员自由意志的表达和协商性路径的实现。对于基层自治的立法，应当坚持以法律的强制性规范为底线。具体而言则是指自治活动必须在法律法规所表明的禁止性事项以外开展自治活动，法律应当保障自治权的真实性和充分性，不能以法律所明确列举的形式规范自治权的内容和路径，而应当以“法无禁止即可为”的思路进行有关基层自治及其规约制定。从法理上讲这也是与法律的自由价值、个人本位相契合的。基于上述分析，有关村规民约的合法性审查也应当是以坚持法律底线为思路，尊重共同体成员合法的处罚权益。

五、乡村振兴视野下完善村规民约落实机制的对策与建议

《乡村振兴促进法》提出的农业农村现代化包含对乡村发展提升与治理效能强化的期许。乡村振兴也是文化的振兴，村规民约在传承发展提升农村优秀传统文化上具有凝聚人心的独特优势和教化群众的积极作用。作为公共文化和社会治理的组成部分，村规民约的制定和实施，体现着将道德观念融入社会治理和行为规范的有效路径，也显示出我国基层自治的制度深化和协商民主的发展，对于保障村民合法权益，激发村庄发展动能，提升乡村治理水平具有重要意义。在以治权赋能为基准对村规民约落实机制的研究中，特别关注的问题是法律规范对村庄自治的尊重和保障，道德激励约束机制的建立以及村庄内部公共空间的形成和治理资源的整合。鉴于此，提升村规民约的治理效能可以从以下几方面进行思考。

（一）明确基层自治立法的底线性理念

乡村振兴，法治是保障。建设法治乡村必须强调依法行事的观念和准则，保障农民合法权益，维护法律权威。村民自治是具有宪法基础的国家制度安排，增强村民自治的合法性就是促使村民自治不得违背法律的基本规范，严守法治底线。村规民约是基层自治权的落实，是村民在共同体内部开展自我管理教育服务的自治性活动。增强村规民约的合法性就是将村规民约纳入法治化轨道，严格剔除违反法律法规以及与法治建设要求或法治精神相背离的内容。实现乡村治理效能提升的关键即是以法律规范的制度性保障村民自治的真实性、基层治理的有效性和村庄发展的主动性。这就要求以保障村民权利为目标，在村规民约的规定中要切实维护村民合法权益，而法律的制定和落实也要尊重村民的自治权利[12]。

（二）推动德治体系合理融入法治建设

将道德情理、社区习俗等内容融入法治体系建设之中，在法律法规层面形成行为倡导，建立有效的道德激励约束机制是提升乡村德治水平的重要内容。全面依法治国，建设法治乡村的战略目标要求所有社会主体必须遵循法治精神，坚守法律底线[13]。而我国农村当下的社会环境决定了构建乡村治理新体系必须强化道德教化的社会治理作用，在法律层面将社会主义道德风尚、传统文化中的善良风俗、国家治理的发展理念等进行有效规范，将社会主义核心价值观融入法治建设。同时，建立道德激励约束机制，繁荣发展乡村文化，利用好乡村传统文化在凝聚人心、教化群众、淳化民风上的重要作用。具体而言就是增强乡村文化生态健康发展的活力，增加针对乡村的公共产品和服务供给，在村规民约中广泛确立引导群众向上向善、弘扬传统文化和符合社会主义新风尚的规范，在多样化的群众文化活动中弘扬道德风尚，实现村规民约的规范价值。

（三）建立有效合法的激励及惩处机制

激励与惩处机制的建立是强化乡村治权的核心举措，也是激发村庄主体推动乡村发展积极性的重要环节。乡村振兴战略目标的实现必须激发乡村社会主体主动参与乡村治理实践的积极性，将国家战略规划转化为基层治理权力，进而有效提升基层社会治理效能[14]。村规民约作为传承优秀文化，体现基层自治内容，发挥社会治理价值的重要载体，其规范内容的落实与治理目标的实现必须具有符合法律规范基本要求的激励及惩处机制的配合。从调研情况看，目前村规民约中具有道德价值观和社会新风尚教育内容的条款普遍缺乏激励措施，无法调动群众积极性。由于村庄资源有限，经济性补偿很难实现，因此应当注意非经济性的村庄公共空间的形成，以及注重村庄内部自律机制对村民行为的影响。对于违反村规民约所进行惩处的不足则需要在法律上尊重村民自治权力和村庄治理共识，在不违反法律规定的情况下，发挥村庄软约束机制对于村民的惩处效用，例如运用村庄道德评判、情理标准等，共同推动村规民约的落实。

六、讨论与结语

《乡村振兴促进法》作为落实乡村振兴战略的基本法，为乡村振兴战略的全面实施明确实施原则，谋划具体措施，提供法治保障。村规民约作为自治活动的重要部分，发挥着传承传统文化、培育社会风尚以及提升基层治理效能等方面的积极作用。伴随着村庄治权的弱化以及立法上过多的软法规范导致的机制失衡等因素的影响，村规民约在实践中往往不能对倡导的社会风俗和文明行为建立有效的激励机制，对于违反村规民约的行为则因为缺乏有效的惩处机制和治理资源，使村规民约权威难以树立，最终导致其长期性效益无法实现。村规民约积极作用的实现与村民自治的发展相向而行，只有村民自治主体在实践中拥有充分治权，其积极作用的实现才能得到切实有效地保障。而赋予村庄治权的核心在于权力与资源两个方面，明确法律规范对自治意志的尊重，推动村规民约中的德治内容更好地融入法治建设体系之中，以经济性与生活性相结合的激励及惩处机制，合法有效地促进村规民约的落实与价值发挥。因此，实现好村规民约的积极作用就要凸显其自治价值，通过法治化方式赋予其科学合理的治权，提升村规民约的实践效能。