老龄化社会福利治理的政府责任建构

文／宋 洋

一 问题的提出

2022年10月，“实施积极应对人口老龄化国家战略”写入党的二十大报告中。[1]有效应对我国人口老龄化，在中国式现代化进程中具有重要意义。党和政府通过“人口政策”等多重治理手段积极应对这一趋势，“老龄化社会治理”[2]成为我国治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。然而，中国老龄化社会治理的难度大、任务重，需要应对许多国家都未曾面临的问题，具体表现为：治理目标不仅针对老年人群体或老龄问题，而且在增进老年人福祉的同时需要考虑经济发展、社会稳定等其他目标；治理理念注重价值理性，更为强调对老年群体提供关怀的价值与意义；治理工具具有多样性特征，需要借助生育政策、财政政策、法律等工具共同发力等等。由此不难看出，老龄化社会治理是涉及全社会、多领域的宏观问题，同时也检验着我国的社会治理能力、治理水平，需要突破过去以政府作为单一治理主体的思维，重视政府与市场、社会组织、家庭等主体间的合作与互动。

基于以上背景，福利治理理论可以为审视多元主体嵌入老龄化社会治理的实践提供全新的研究视域。近年来，学界已将福利治理理论应用于我国社会保障和社会福利领域的研究中，比较有代表性的研究包括：城市福利治理的社区逻辑研究；福利治理分析框架下的转型期农村低保运作过程研究；第三部门视域下的农民福利治理；从福利视角出发探析老年人长期照护服务供给；将政府购买老年社会工作服务作为政府对社会福利治理的一项重要举措和制度安排，等等。以上研究虽具有一定的福利治理意涵，但仍存在一些不足：一是未能将福利治理与老龄化社会治理进行耦合，尤其是将福利治理作为老龄化社会治理分析框架的研究成果尚不多见；二是对老龄化社会治理的政府责任定位研究关注较为有限。

福利治理的核心议题之一即主张政府职责的重新定位。从福利治理视角探讨老龄化社会治理的政府责任定位问题具有重要的现实意义和理论意涵，本研究首先解析当前老龄化社会治理面临的困境，探讨政府在老龄化社会治理中的责任及其实践路径，并提出重新定位政府责任的具体路径选择。

二 福利治理：老龄化社会治理的一个分析框架

福利治理理论是治理理论在社会福利领域的应用和发展，它打破了西方福利国家体制中“政府”在社会福利供给中的垄断角色，但这并不意味着政府角色的削弱。相反，政府的角色应当更为积极：政府与其他福利主体的关系并不是简单的“此退彼进”关系，而应表现为一种良性的互动关系。[3]福利治理追求的理想目标即是实现“善治”。

随着中国社会福利体系的不断完善，福利治理理论在中国的适用性进一步凸显，特别是在老龄化不断加剧的当下，福利治理可以为老龄化社会治理提供新的理论进路与分析逻辑。同时，“中国福利治理应构建自己的理念和模式，从根本上超越福利国家模式”。[4]中国无论是在政治体制方面，还是在国家与社会关系发展历程方面，都与西方国家存在根本上的区别，因而作为舶来品的“福利治理”理论理应根据中国的具体情况进行本土化调整，使之保持并提升理论解释力。

中国共产党是国家政治体制的中轴，发挥着“总揽全局、协调各方”的领导作用。[5]中国的福利治理同样离不开党的领导，无论是福利体系的建构还是福利政策的制定与推行，党都在其中发挥着领导作用。这是中国福利治理必须要考虑的问题，也是其独特的政治优势——在福利治理的场域中，党自身的政治地位、严密的组织体系、丰富的政治资源，使其能够有效协调多元主体，避免其他福利主体之间地位与功能的此消彼长而导致的损耗。

此外，从国家与社会关系视角出发，中国福利治理应当注重政府主体如何提升福利治理能力、增强自身在福利治理上的效能等问题。值得注意的是，福利治理的理论基础之一“合作主义”恰恰建立在国家与社会分殊的基础之上，[6]因而“福利治理”在中国的适用，要将调整政府的介入程度、培育多元主体作为重要任务，合理定位不同主体在福利治理中的角色，进而形成多元共治格局。因而，中国的福利体系建立有别于西方“国家—社会”二元结构，呈现出“国家—党—社会”的结构，党在其中发挥着纽带作用，将福利供给中原本分散的制度、体系、组织整合到一起，使党的体系而非社会身份成为福利供给的组织基础。

综上，一方面，老龄化治理是优化福利供给、完善福利体系的重要子课题；另一方面，除了物质福利之外，社会福利还包括社会服务和精神上的慰藉和支持，而后者对于老人、残疾人的重要性并不亚于物质福利。然而不管是提供物质福利，还是社会服务或社会关怀，社区、社会组织及家庭的作用都是不可忽视的。[7]老龄化是一个涉及家庭、社会、国家的问题，其治理也要求政府、市场、社会以及公民等多个主体的共同参与。福利治理可以对老龄化治理的多个主体之间的本质关系进行阐释。结合福利治理的三个核心维度：福利本身的内涵变化，相关主体的协同机制和福利递送过程中的实践，下文将深入分析老龄化社会治理所呈现的运行逻辑、存在的治理困境与实践路径。

三 运行逻辑：老龄化社会治理的逻辑阐释

老龄化是一个复合问题，多元主体参与、协同治理已然成为老龄化社会治理的趋势所在，具体可从以下三个方面对老龄化社会治理进行逻辑上的深入阐释。

（一）以党的全面领导为根本前提

在中国政治实践中，老龄化社会治理必然以党的全面领导为根本前提，是在党的政治、思想和组织领导的基础上进行的。党是政治体制的中轴，在国家治理体系中同样处于核心地位。党按照“总揽全局、协调各方”的原则进行领导活动，由党来统摄协同共治的各方主体，有利于更好地整合其他主体参与治理。在党的全面领导之下，根据具体情况决定特定的治理类型，能够在实践中培育多元主体，提升其参与治理的能力，化解治理主体单一的困境。除此之外，党的领导功能也有助于老龄化社会协同共治格局的形成。党的领导功能可以概括为政治领导、组织领导和思想领导，其中，政治领导意味着党能从全局出发，协调好各种组织之间的关系，使之各司其职、各负其责；组织领导功能够使正确应对人口老龄化问题的精神落实到国家、地方、基层和民众之中；而思想领导则可坚持以人民为中心的发展思想，在价值层面推进对老龄群体的关怀。

（二）以形成多元共治格局为关键

在党的全面领导下，政府、市场、社会组织等主体形成多元共治格局成为老龄化社会治理的关键，提升了老龄化社会治理的水平和效能。具体到老龄化治理实践中，由于几大主体在性质、职能等方面的差异，处理老龄化社会治理的具体事务时并非参与主体越多越好。例如，在老龄化政策制定等层面，显然应以政府为主导，市场、社会组织等主体提供信息、资源等方面的支持；在老龄健康资源供给等讲求效率的领域，则以市场为主导才能提高治理效率，政府的作用主要体现在明确准入条件等方面，社会组织则提供社会层面的支持与辅助；而在老年人心理健康等需要人文关怀的领域，以社会组织为主导通常更具有可行性。以此为依据，可以确定由哪些主体参与治理过程、以谁为主导、如何分工，有助于解答“主体层面如何协同”这一问题。

（三）以多种治理机制的协同为手段

老龄化社会治理不仅仅是多元主体层面的协同，而且还应该体现为多种治理机制层面的协同。治理机制直接影响和制约着多元行动主体之间能否实现协同有效合作。从治理运作机制来看，老龄化社会治理的协同机制包括两方面：一方面是多种工具性治理机制的协同。从治理的工具性机制来看，协同共治机制还体现为多元治理工具，即多种治理方式和方法的协调运用。这既包括利用行政手段、市场经济手段，也包括法律手段、道德和文化手段。[8]另一方面则是多种过程性治理机制的协同。老龄化社会协同共治是一个完整的运行过程。从治理的过程性机制来看，协同共治机制体现为各类老龄化政策制定、执行和监督机制的动态有机协同。在老龄化社会治理过程中，各个治理环节之间的机制性协同，是保障治理效果的关键。推进老龄化社会协同共治，需要从完善政策制定和执行机制出发，完善监督和评估环节的机制，全过程实现有机协同。

四 治理困境：老龄化社会治理中的政府责任缺失

“在福利的递送中，其设计和控制是一个政治性且充满争议的过程。‘政治性’一词不仅塑造了福利目标的政治理想，也影响了政府在福利递送中的组织方式。”[9]在福利递送维度，不仅政府、社会、市场、社区等福利供给主体分别在老年福利服务中存在局限或面临挑战，而且多个福利主体在协同为老年人递送福利的实践中尚未形成高效、整合的福利递送网络，影响了福利合力的生成，导致福利的递送效率较低，福利服务的可获得性较差等治理困境。[10]这些治理困境主要表现为以下三个方面：

（一）政府作为供给主体相对单一

在国家治理体系中，政府治理、市场治理与社会治理是最重要的三个次级治理体系。[11]但在实践中，由于市场、社会往往存在主体发育不充分、治理参与程度低等情况，政府仍是单一的供给主体，这种传统的供给模式已滞后于老龄化社会变迁的进程。在老龄化社会治理进程中，市场、社会组织等往往仅作为产品提供者与政策建议者，而非直接参与治理的主体。政府全面负责老龄化社会治理事务，与其他主体之间并非是平等的合作、分工关系，而是逻辑上有先后、地位上存在从属的一种支配与被支配关系，其本质与传统的政府主导治理模式无异。

这主要是因为在中国，无论是在社会福利供给还是其他领域，市场主体和社会主体的地位与能力都相对处于劣势。新中国成立后、改革开放以前，由于全能主义国家的支配，国家全面进入社会；改革开放后，“强政府、弱市场”“强市场、弱社会”一直是较为显著的问题。因此，相较于政府，市场、社会的发展建设完成度显然是落后的。非政府主体通常参与不足、能力不高、缺乏自主性、独立性，需要政府的准入审批、接受政府的管理。此外，受市场经济发展水平等外在因素影响，不同治理主体尤其是非政府治理主体的发展水平存在地域、结构、功能等多方面的差异。即使政府接纳不同主体进入治理场域，在治理主体自身能力的制约下，治理格局仍呈现出政府主导、非政府主体影响力弱的境况。这将强化治理主体单一的困境，也将进一步加剧老龄化社会治理的难度。

（二）政府与其他福利治理主体之间权责不清

与治理主体单一、发展不充分等问题并存的是权责不清的窘境。在老龄化社会治理的过程中，难免存在职能交叠、部门割裂等看似矛盾却共生的问题，这就容易导致治理真空的出现。本质上，上述问题源于治理结构的缺陷。

首先，政府因机制运行的“碎片化”在内部难以达成协同。从横向上看，养老服务司、老龄健康司等职能部门的建立尽管有利于老龄化治理的专门化，但在客观上也导致了对老龄化问题的“分段治理”，即对老龄化问题根据流程等标准进行切割分段，由多个部门共同管理。这种分段很容易导致治理过程出现空白或模糊地带，因而部门之间往往很难厘清责任问题，在涉及责任划分时部门之间容易推诿扯皮，进而阻碍内部的有效协同。此外，从纵向上看，老龄化社会治理的最终落脚点是家庭、个体，因而解决老龄化问题，必须明确治理对象，加强末端治理。[12]尽管在政府主导下，老龄化社会治理已经形成了一套相对完整的、从中央到地方的治理机制，但“条块关系”的存在强化了老龄化治理中的“权责壁垒”，在实践中上级条条与同级政府之间的利益裂化、要求冲突等情况也相当常见，这将使政府内部协调成本上升，影响政府作为治理主体的整体性。

其次，政府与其他主体的协同治理也存在着权责不清的现象。在我国的行政实践历程中，政府依靠行政强制力量对社会进行管理已经形成路径依赖，因而协同治理的实现需要面对权力的共享问题。这是因为政府占据权威地位，在实践中可以占据支配地位，在面临复杂问题时，权力共享、协同治理通常并不符合政府的风险偏好与治理习惯，其“本位意识”将促使政府承担主要的治理责任，相对忽视非政府主体在其中可能发挥的价值；非政府主体也将因“全能主义政府”的存在而习惯性地充当旁观者，对于自身的能动性与社会责任缺乏充分的认识。

（三）法律保障体系亟待建立

从总体上来看，我国老龄化社会治理一直缺乏完善的法律保障体系，老龄化治理的法治化水平较低。尽管我国已出台《老年人权益保障法》，但配套政策、涉老法律体系尚未完全成型，不少领域还存在法规空白，老龄化治理往往缺乏根本性的保障和方向引导。在刚性的法律手段缺失的情况下，涉老政策的制定、执行、监督和评估缺乏固定的标准，老龄政策与方案经常发生大的变动。另外，与法律保障体系不健全并存的问题是部门规章政策高度分散，多头管理、职能交叠、部门割裂等。综上，健全、完善的法律体系应当是老龄化事业有法可依、有章可循的根本保障，老龄化社会治理的顺利实施和稳定发展须由立法来保障。

（四）多种协同治理机制有待完善

从结构层面来看，人口老龄化会使人口年龄结构与现行社会经济架构之间相矛盾，[13]进而将这种矛盾辐射到社会生活的各方面，诱发一些具有长期性、普遍性的治理困局。从运作层面来看，老龄化社会协同共治机制需要注重多元治理工具之间的协同和多重治理环节之间的协同。然而目前的老龄化治理实践尚停留在探索阶段，主要以方案或策略的形式出现，缺乏长期性、刚性与柔性相结合的治理机制，多种治理机制之间的协同相对缺失。

因此，除了完善法律等刚性制度外，也要注重老龄化社会治理的柔性手段。老龄化社会治理的对象是处于不断变化中的，老龄化社会治理应具有更广阔而全面的覆盖性，在治理过程中也更需要情感层面的关怀。然而，在现实中，许多政策和相关职能部门仍将老龄化问题单纯当作老年人的问题，将具体的老龄事业当作重点，而不是把老龄化社会当作治理对象。[14]此外，当前对老龄群体的关怀主要通过经济上的帮扶、生活上的保障来实现，老龄群体的精神文化生活、情感需求在很大程度上还未被关注，缺乏社会组织等相应主体的关切和参与。

五 路径选择：老龄化社会治理的政府责任定位

老龄化社会的福利治理需要对经济、政治、文化及社会因素进行综合考量，需要对社会福利资源、福利需求进行综合考量。因此，政府责任优先是最基本的要求。政府的主导作用不仅体现在制度保障、立法、监督、管理等责任定位方面，还体现在实践层面的路径选择方面，即“政府不是服务的直接提供者，而是如何在其职权范围内管理复杂的制度体系：从福利的提供者转变为福利的规制者”。[15]

（一）制度保障责任：培育多元主体、提升协同能力

培育老龄化社会协同共治的主体直接关系到老龄化治理体系的建构和完善，而主体的理念水平、协同能力则直接关涉治理效能，因而培育主体无疑是政府推进老龄化社会治理的基础和关键举措。

在中国，党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力为树立协同治理理念提供了土壤，党为政府与社会中多元主体的整合提供了强有力的组织基础、思想共识。政府则是协同共治理念的实际推行主体。在法律与制度的规范下，政府接受执政党的领导，贯彻执政党的理念，更重要的是基层政府往往是老龄化社会治理其他主体的直接管理者、合作者、协调者。

（二）立法责任：改善老龄化治理的法治环境

在现实中，老龄化社会协同共治主体除共同目标以及责任感的凝聚之外，还需一定的刚性约束，来避免治理重复、无序和碎片化等弊病。[16]因此，政府还需进一步制定完善相关的法律法规，改善老龄化社会协同共治的法治环境，为进一步提升治理效率、治理效能创造条件。

在立法方面，可以吸纳其他国家的经验。日本的老龄化开始早、程度深、影响大，在应对老龄化方面积累了一定经验，目前已经构建以《老人福利法》《老人保健法》《国民年金法》为支柱的相对完善的法律体系。美国自1935年推出《社会保障法案》后，又陆续形成了《美国老人法》《禁止歧视老年人就业法》等法律。这些法律主要就老年人的社会福利、医疗保险、经济收入等方面进行规范管理。我国同样可以从这些领域入手，尽快推进有关老年群体公共服务供给的相关立法工作，以科学有效的法律规范优化老龄群体对涉老服务及相关设施的使用体验，并以此为指导，充分整合非政府机构在创新、资源、技术等方面的优势。

（三）监管责任：完善治理主体间协同的监督机制

规制通常与某种程度的控制权或权力相关联，因此政府往往是最主要的规则者，即由福利服务供给者转向福利治理者。在老龄化社会协同共治的过程中，不同主体由于自身性质、价值取向、作用方式等方面的差异，在处理治理事务时往往存在不同的倾向。不同的倾向若缺乏规制，必然产生对协同关系的破坏和对治理效能的损耗。因此，有必要建立健全治理主体间协同的监督机制。在当前的情况下，可以考虑设立专职部门对老龄化社会治理进行职能监督与风险监控，或以不同主体中的党组织为中介，强化党内监督和不同组织之间的监督互动。

（四）社会建构责任：营造积极老龄化的社会氛围

老龄化治理不仅仅是政府治理主体所负担的任务，相较于一般的治理事务，老龄化治理兼具全局性和全民性，需要社会中每个家庭和个体共同关注和参与，更呼唤着有温度、有情感的治理。因而，有必要在向全社会普及老龄化的科学知识，加强人口老龄化的国情教育，将我国传统的尊老、敬老观念与科学、积极的老龄化观念结合起来，[17]促使全社会形成理解、支持、参与老龄化社会协同共治的文化氛围。与此同时，老龄化社会协同共治具有复杂性，治理规模相对更大，持续时间也相对更长，需要激发多元主体的责任感。衰老是个体必经的过程，不同主体中的行动者及其社会关系中的个体最终也都会成为老龄群体中的一员，应使之意识到自身的责任感与使命感，无疑有利于协同共治的推进。

政府因自身的权威性，在营造社会协同共治的文化氛围方面具有政治优势，理应承担引导、监管、控制、兜底等职能。在观念导向、知识普及方面发挥引导作用，使社会协同共治的文化氛围“纵向到底”。社会组织等则往往具有社会性、志愿性等特征，可以借助正式与非正式关系扩大先进理念的影响范围，使协同共治的文化氛围“横向到边”。此外，还可以将企业和志愿组织充分纳入到积极老龄化社会氛围的营造中来。