乡村数字金融建设的法律治理

文／潘凤焕 牛国良 李秀梅

数字乡村建设是伴随网络化、信息化和数字化在农业农村经济社会发展中的应用，以及农民现代信息技能的提高而内生的农业农村现代化发展和转型进程，既是乡村振兴的战略方向，也是数字中国建设的重要内容。数字乡村是乡村振兴和数字中国的交汇点，对生态宜居、生态文明的乡村振兴建设起到重要的作用。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》指出，实施数字乡村战略要坚持安全发展，处理好安全和发展的关系，以安全保发展，以发展促安全，积极防范、主动化解风险，确保数字乡村健康可持续发展。基于此，在农业农村的信息化、数字化建设进程中应重点防范化解数字金融法律风险。

一 乡村数字金融建设法律风险解读

资金支持是数字乡村建设的重点工作之一。从经济学角度而言，数字乡村建设是一种资源的重新配置。众所周知，市场经济条件下资源的配置需要在资金的引导下完成，有了资金流动才会产生人、财、物的流动和组合。因此，发展数字乡村经济、建设乡村信息基础设施、深化信息惠民服务、推动网络扶贫工作等均需首先盘活“三农”资金。社会主义市场经济条件下的信息时代，“三农”“互联网”“金融”三大要素是数字乡村建设的基础要素。“三农+互联网+金融”便于激发乡村振兴的内生动力，是创新数字乡村战略资金供给途径的不二之选。不过，我们既要看到三者有机融合便于激发乡村振兴的内生动力，又要重视防范化解其中蕴含的重大风险。数字金融活动作为一种跨时空的价值交换，其本身即包含有风险因素，而随着大数据、区块链、人工智能等数字技术在乡村建设中进一步加大和普及，农业不发达、农村人口多、农民收入低等特质，与乡村产业普遍规模小、布局散、链条短，品种、品质、品牌水平都比较低，及产业同质化问题突出等现状相互叠加，会成倍数地放大“金融”要素本身的消极影响，从而形成较大的法律风险。

第一，我国“三农”数字化转型的起点较低。乡村数字金融亟需弥补乡村数字化软实力的短板和先进的“互联网+农业”经营模式之间的鸿沟。数字金融既是我国数字乡村建设重要组成部分，也是数字乡村建设必须依赖的支撑，没有数字金融就不可能建设完整的数字乡村。数字金融以最新的互联网信息技术为依托，提供不同于传统金融的服务产品和服务形式，如数字信贷、数字理财、数字支付等金融服务。对于数字金融的本质是金融还是互联网，在现实的理论和实践中人们有着不同的认识。我们认为数字金融虽然穿上了大数据、云计算、人工智能等前沿数字化技术的外衣，但其融通资金的本质并未改变，它只是传统金融的数字化创新，其本质仍然是金融而不是大数据、区块链和互联网。因此，数字金融仍应严格遵循金融活动的内在规则。对于农村而言，数字金融一方面可以激活农村金融市场，助推农业、农村产业化，进而促进乡村产业振兴；另一方面也因其运行方式与传统金融的巨大不同而对接受其产品和服务的村民提出掌握金融知识和跨越数字鸿沟的严峻挑战。相比传统金融，数字金融具有更加突出的跨时空特点和更强的跨行业、跨部门的特殊性，它改变了传统金融的时间和空间，其金融风险传染行为[1]也会突破原有的时空。我国虽然已经在政策支持、资金供给、基础建设、产业升级等方面取得长足的进步，但在农村数字文明、网络文化、信息治理水平等软实力方面还需要进一步积淀以补足短板。“技术虽然带来了乡村物理上的变化，但并没有为农民和乡村组织赋能，没有赋予乡村发展的内生动力。”[2]短期内乡村数字化硬实力和软实力之间的不匹配，极易诱发不规范甚至违法的数字金融操作，而数字金融作为一把双刃剑，其消极因素又极易被放大。

第二，“三农”抵御数字金融风险的能力偏低。“三农”抗风险能力低的根本原因不仅在于农业不发达、农村人口多、农民收入低，而且在于农村在把农产品收成转化为农民收入这一过程中存在着历史性短板，主要表现在：一是，无论是新中国成立以前的半封建半殖民地社会的“三十亩地一头牛，孩子老婆热炕头”的自然经济或半自然经济，还是新中国成立后的传统计划经济体制下对农产品的统购统销，我国的农村和农民都处于远离市场的状态，直到改革开放后才作为市场参与主体逐渐面对市场，因此农村和农民对于完成从商品到货币的这一“惊险跳跃”缺乏更多的感受和经验，对市场运行中可能存在法律风险更缺少基本的关注和认识。二是，在乡村振兴的推进中，很多地方有很好的农产品，但是囿于农村产业化程度低，好产品变成好收入的能力较差。而将好产品变成好收入需要做好五个环节，即把产量规模做大、把生产链条做长、把产品质量做优、把产品品牌做靓、把产品销售渠道做通。三是，随着信息技术在农村进一步普及，虽然网络设备终端直达农民手中，便于农民直接获取金融扶助和补贴，贷款利息比率也更加透明公开，但传统的信息不对称问题仍然比较严重。[3]农业人口的法律风险认识水平较低、金融法律风险意识淡薄，尤其是在部分业已致富的农村范围内，农民主动参与小微额度金融活动的现象日渐流行，互联网金融已经不可避免地融入了农民的生活。[4]农村金融活动不再局限于农村区域，而是以资金流动的形式，在互联网可延伸的区域内广泛蔓延，且其应用领域不会局限于理想化的农村基础设施建设或农业生产资料购买等。加之我国农业人口基数庞大，数字金融带动资金使用的方向和互联网金融产品都过于分散，由其衍生的金融法律风险具有传染速度更快、波及面更广、负面溢出效应更强的属性，任何看似额度不是很高的风险事件都会对较大范围的农业生产、农民生活秩序造成破坏。加上盲目从众的“羊群效应”在乡土文化中会被放大，消极的风险处理结果积聚难免会打击农民参与数字乡村建设的积极性。[5]

第三，涉农大数据行业金融监管不到位。以大数据技术支撑的金融监管是“三农+互联网+金融”要素叠加的最科学监管方式。[6]以普惠金融为例，因其无需抵押这一较低的门槛成本、不受时空限制便捷高效的特质而在农村享有巨大的市场，虽然农民的还款意愿普遍比较强烈，但纯粹流向农民的普惠金融对农业农村现代化的带动和提升力度有限，[7]主要原因是仍未摆脱基于安全考量的资金流转的一般规律。因此，要实现农业农村数字化转型，就必须把数字金融产业拓展到市场化农业经营主体领域，而目前这一领域的金融监管仍未达到足够的跟进。当前金融主体主要依赖大数据征信抵御坏账风险，其中存在的问题主要有：“三农”信息安全系数较低，征信标准市场化、任意化现象严重，人工豁免征信“污点”困难，等等。一般来看，“三农”及相应经济实体即小微企业或农户的财务制度不健全，有的甚至根本没有建立财务制度，造成相关数据准确性、真实性相对较差，这是一个重要的风险点。

二 抵御乡村数字金融风险的法律考量

乡村数字金融建设中的风险在看似杂乱的表象之下包含一条明确的主线，即各项风险要素均以“失序”及“叠加”效应为表征，解决这些复杂问题的根本，在于从法治的角度充分考量，弥补数字金融相关制度供给明显滞后的现状。

第一，抵御乡村数字金融法律风险应以预防为主。抵御风险的理念无外乎“事前预防”“事中化解”“事后赔偿”三个向度，乡村数字金融建设也无外乎此，但在顺序侧重上则有所不同。按照一般法治思路，“事后赔偿”是习惯运用的方式。而数字金融风险的消极影响主要因虚拟经济模式下赔偿责任主体能力不足而致，典型的如作为征信主体的小微企业即便经过破产清算也无法足额赔偿被侵权人的财产利益，并且主要依赖行政或刑事处罚的手段难以切实满足金融风险受害者的期望，[8]这就决定了事后赔偿的方式并非最优路径。同样，“事中化解”也有其适用的逻辑前提，即一定要有预设的科学机制和高效的执行力量，否则，必然无法成事。我国目前就数字金融的立法严重不足，过于偏重事中化解的手段则易造成行业标准不统一的结果。《数字乡村发展战略纲要》指出，我国农村信息基础设施和信息服务体系的建设工作尚且面临着“顶层设计缺失……区域差异明显等问题”，究其根源，是由多年来我国农村放任型经济增长模式引致。弹性化、即效化的行政指导手段的确能够因地制宜、因事制宜、因时制宜，然而随着“三农”信息化的普及程度增加，过于侧重将“特色产业”转化为“特色规范”的做法万不可取。数字乡村建设中，正确对待数字金融风险的法律治理态度是加强“事前预防”机制建设。需要明确的是，事中化解机制、事后补偿机制对事前预防机制建设仍然发挥着不可替代的补充作用，诸如诉讼、仲裁、调解、复议等司法和行政手段还将发挥其固有的作用，否则健全完善的法律机制无法建成。更注重“事前预防”意味着，我们应从顶层设计、资源统筹等方面入手，根据“三农”对数字化建设的需求层次，从法律制度角度构建防范数字金融风险的乡村数字化发展的体制、机制。

第二，事前预防机制主要指加强数字金融的国家宏观监管和指导。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。”《数字乡村发展战略纲要》对处理好政府和市场的关系作出重要说明。在“三农+互联网+金融”的视域下，国家理应对数字乡村建设的金融活动做好监管和指导工作，该工作是全面化、体系化、高效化的，既包括对金融产业本身实施主体的准入监管、信息披露监管、技术安全监管、行为规范监管，[9]也包括加强对数字乡村建设所关涉的金融从业者的管理，严厉打击暴力催债、恶意放贷、卷钱跑路等违法犯罪现象，[10]以坚决杜绝数字金融风险衍生的群体事件。这要求法律监管的政策必须立足宏观层面，注重人性化引导和管理，不唯“追责论”“惩罚论”，兼顾数字金融从业者和“三农”两方面对政策、环境、资金的需求，营造良好的乡村数字金融生态。

第三，事前预防机制主要针对数字金融在数字乡村战略下的风险进行法律治理。数字金融的一般风险在农村依然存在，同时在农村还有新型表现。我们不拒绝随着农村信息化建设程度逐渐提高，农民更大程度地参与理财、消费、投资等活动，毕竟随着数字乡村建设程度的提升，农村商品经济水平必然会随之提升。但我们应当加强运用法治思维和法律手段，提升保护“三农”相关金融安全的力度和效果。我国目前关于数字金融的立法尚不完善，[11]更遑论专项针对“三农”数字金融风险的规范细则，数字乡村建设的稳步推进应当重视风险监管的事前预防效果。

三 乡村数字金融风险防范的法治进路

第一，坚持标本兼治的方法论。微观审慎监管无疑是数字金融风险法律治理的最直接方式，但是“三农”数字金融风险不能纯粹依赖法律层面的微观审慎监管。对于“三农”而言，数字金融风险法律治理的最大难题莫过于农民本身，作为农村金融服务的主要对象，农民在传统金融领域属于高风险客户群体，其整体存在金融基础不高、资金状况不稳定、信用记录不完整等情况，而在数字金融背景下，农民很难正确分辨正规合法的数字金融，盲目跟从甚至是主动违法的潜在因素不容忽视。因此，数字金融风险的法律治理，不仅应当构建基本的微观监管机制，更要通过立法来完善数字乡村视域下数字金融运营环境，保障数字金融作为一种新型金融扶助理念（如普惠金融）、作为一种助推农业产业融合和一体化升级的新型农业发展模式，利用“互联网+金融+产业链/供应链”帮助涉农产业提升产品生产质量、扩大专业生产规模、精准且便捷对接销售终端，[12]最终形成优势强劲、重点突出、收入可观的农业生产新业态。

与此同时，应将配套的普法活动与数字金融风险的法律治理一体化推进，以提升农民参与数字乡村建设的积极性和安全性。传统农民要实现向新农人的转变，就要适应乡村振兴下的巨大社会变迁，不仅需要掌握新技术，更要不断丰富法律常识，时刻保持对金融风险的关注和防范。乡村数字金融风险的法律治理，需要预先在农村农民中构建起以法治意识为支撑的网络文化，帮助数字金融产业规范运营。毋庸置疑，在较短时期内，要让农村农民一下子都掌握法律知识是不现实的，可以循序渐进通过持续开展“金融法律乡村行”等活动，设立数字金融和法律咨询服务站，采用农村农民喜闻乐见的方式，围绕政策、收益、风险三个方面，加强金融基本知识、普惠金融政策、金融防诈骗、反洗钱以及维权方式等相关知识的宣讲，使农民能够深入了解数字金融产品和服务，增强农民依法维权的意识，既能守好农民“钱袋子”，又能及时化解农村涉金融的不稳定因素。

第二，完善农村特别法人运营机制。在数字乡村建设中，法人独立行使农村集体资产的经营管理权，是对接不同层面、不同形式资本市场最重要的手段。如果农村基层组织不具有主体法人资格，就难以利用资本市场直接融资，乡村数字金融建设也会因缺乏重要主体而无法推进。对此，《中华人民共和国民法典》第96条规定了四种特别法人，其中农村集体经济组织法人、村民委员会特别法人、城镇农村的合作经济组织法人三种与农村有关。《民法典》赋予此三类农村特别法人独立从事民商事活动的权利，确定了它们的法律主体身份，使它们可以与数字金融产业直接对接，也有效解决了长久以来困扰“三农”纠纷不可诉的主要问题。数字金融为农村集体资产的经营提供了制度支撑，三类农村特别法人作为法律上适格的主体也在乡村数字金融建设中分别发挥着不同的功能，但在其运营机制方面仍然存在不同法律风险点，需要进一步完善。

首先，农村集体经济组织法人是农村集体资产的所有者、支配者、管理者，[13]乡村数字金融建设需要有完善的农村集体经济组织法人支撑。乡村数字化能够提升农村集体经济组织法人决策效率，帮助农村集体成员及时了解、反馈经营信息，提升农村集体资产运营的透明度。但现实中农村集体经济组织的产权状况、内部治理、意志表达困境[14]仍是其实现融资的严重制约因素。并且随着农村集体资产经营的信息化程度提升，前文所述与之相关的风险系数也在不断提高，客观上要求我们要不断规范农村集体经济组织法人的内部治理，畅通集体议事机制和集体决策机制等集体治理的制度通道。[15]尤其是在乡村数字化的场域，更应强化财务监督和管理，坚决禁止采取各种手段将农村集体资产“脱实向虚”流入泡沫化金融活动中的现象，牢牢坚守“三农”稳定的底线。

其次，具有特别法人身份的村民委员会是最直接实施数字乡村建设的重要主体，同时也是乡村数字金融建设应重点关注的对象。村民委员会虽然以特别法人为其从事民商事活动的法律身份表达，但作为基层群众性自治组织，仍然是以从事公共服务为主的法律主体。按照《民法典》第101条的规定，村民委员会参与经营活动可以有两种情形，一是代行村集体经济组织的功能，二是独立从事为履行职能所需要的民事活动。当前我国关于村民委员会特别法人制度的立法过于笼统，对村民委员会如何具体参与经营也没有明确规定。尤其最为关键的是，村民委员会的责任财产制度尚为空白，各地关于村民委员会责任财产制度的配套法规也不健全。村民委员会在获得独立的法律主体地位之后，作为法人的一种，其重要的特别之处在于不能破产，然而对于村民委员会如何承担债务这一难题当前我国法律学术界、实务界尚无定论。且不谈责任制度的具体构建方式，至少可以肯定的是，村民委员会特别法人独立承担责任的能力实在有限，它要接受数字金融这一高风险经营模式，就必须时刻将风险防控摆在第一位。对此，需要农村基层党组织做好农村防范数字金融法律风险的领导工作，乡镇政府应及时指导村民委员会信息化经营模式所面临的数字金融风险。事实上，虽然村民委员会在法律上获得了相关经营主体身份，但是在农村集体经济组织和合作经济组织愈发健全的今天，其主要功能已经愈发向准行政主体聚焦。因此，村民委员会应充分重视其“准政府”的特殊身份和作为村民参与基层群众性自治的重要平台，借助政府和村民之间“桥梁”的独特作用，在更大程度上发挥数字金融风险的监督功能。村民委员会应通过完善自身运营机制，为农村数字金融的规范性运营提供包括便捷的跟踪式意见反馈机制在内的一系列高效的信息交流途径，以避免发生多重主体内卷式参与经济活动，辅助克服农村数字金融建设中的融资法律风险，以及经营中因征信信息和信用记录不完整导致的信用风险及权力寻租等不法行为。

再次，城镇农村的合作经济组织法人是延伸范围最广、业务模式最多的特别法人，担负了发展现代化农业、联结农村与村外市场等多项功能。我国农村合作经济组织法人的形式比较多样，但主要以产销综合服务为主，创新能力不足，现代化水平较低。[16]因此，合作经济组织法人应当重视乡村数字金融产业的合法性判断，遵守《数字乡村发展战略纲要》关于统筹发展数字乡村与智慧城市、分类推进数字乡村建设、加强信息资源整合共享与利用等重点工作安排，根据实事求是原则和“三农”发展水平和当前样态，理性制定适合本经济组织范围内现实需求和发展规律的数字体系建设目标，做到科学运营，杜绝粗放式、事后填补程序等不合法的发展方式。需要明确与完善各合作组织的法律地位和权益，合理分配不同组织及组织人员的利益，为经济合作组织健康发展创造良好的法律环境。

第三，做好数据信息的保护工作。大数据技术以海量的数据和信息为基础，[17]“三农”具有庞大的数据信息资源规模，为大数据技术发展提供了广阔的应用空间。“三农”大数据本身就是天然的征信数据，可以全方位、多角度、更准确地判断征信主体的信用状况，市场需求度大，也是乡村数字金融风险法律治理应当关注的现实问题。我国的金融征信系统建设整体起步较晚，农村征信更加滞后。近年来，信息技术的普及加上普惠金融的发展，征信产业在我国农村地区迅速发展起来，但不规范也普遍存在，增加了农村互联网金融风险系数，亟需相关立法对此提高关注程度。

与城市征信市场相比，“三农”征信产业有其特殊的保护需求。在数据信息采集方面，很多农户的信用记录是空白的，很多农村小微企业因缺乏健全的财务制度导致其数据的真实客观性较差。因此，要加强乡村数字金融风险的法律治理效果，就需要完善对乡村各类实体经济数据采集的法律保护。一方面，由于农民的隐私意识、个人信息保护意识不强，法律应当重点防范个人信息泄露。另一方面，外部金融机构应当加强对“三农”征信的主动监管，规范大数据风险测算标准，[18]增强农村小微企业的金融活力。当前，大数据风险测算的市场依赖程度偏高，这种方式在商品经济较为发达的城市地区适用度较好，而在“数字鸿沟”依然严重[19]的“三农”领域则存在一定隐患。金融机构不能通过互联网获得完整的大数据用于信用风险评估，无法对“三农”主体的信用风险进行准确的预测和评价，也难以从法律上对其风险进行预警和保护。因此，相关立法的基本框架至少应当包含对统一金融大数据征信平台的规范，推动有关部门全面、规范、安全地采集、使用、存储“三农”数据信息，出台“三农”数据信息征信标准，创新“三农”征信知识产权机制。