脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的现实困境与实践进路

刘春春

（中共江西省委党校，江西 南昌 330003）

2021年《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出了巩固和拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴、加快农村农业现代化的重大部署，开展了我国“三农”问题治理的新篇章。脱贫攻坚、乡村振兴是推动农村、农业发展以及实现农业农村现代化的两大战略抓手，在完成脱贫攻坚的重要任务之后，乡村振兴成为推动农村农业发展的主导战略。当前，我们要抓住脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的关键时机，巩固、拓展脱贫攻坚成果，为实现全面乡村振兴奠定坚实基础。

1 脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的内在联系

1.1 脱贫攻坚与乡村振兴的协同共融

目标相通。为了实现两个百年奋斗目标，党在不同阶段制定了不同战略，脱贫攻坚与乡村振兴是实现两个百年奋斗目标的两个重要战略。前者为后者打下了坚实基础，后者是在前者基础上的巩固与提升。两者的最终目的都是为了农村发展，农民增收，农村繁荣，让农民劳有所得、老有所养、病有所医。

主体一致。无论是脱贫攻坚还是乡村振兴，都已形成了包括农民、社会组织、企业、政府在内的多主体参与格局。各个主体在其中所起的作用不一样。农民是打赢脱贫攻坚战的主体，贫困户虽然是脱贫攻坚对象，但也是摆脱贫困的主体力量。在乡村振兴过程中，能否激发农民的内生动力是关键。政府是帮扶、社会动员主体，但是不能代替农民主体地位，大包大揽，替代农民做决策。实现乡村有效治理需要提高农民关心村庄公共事务的兴趣，激发他们参与公共事务的热情，增强其脱贫、发展的内生动力。

内容共融。脱贫攻坚的内容包括产业发展、易地搬迁、民生保障、基层设施改善等等，主要在于解决贫困户的“两不愁、三保障”问题。产业发展是贫困户脱贫攻坚的关键，也是实现“产业兴旺”的需要。精准脱贫与乡村振兴都需要通过发展农村特色产业和延长农村产业链来促进农村一二三产业融合发展，提升农村经济发展能力，增加农民收入。另外，脱贫攻坚中解决的贫困户就业、医疗与教育问题，都是乡村振兴战略中实现城乡基本公共服务均等化的内在要求。

1.2 脱贫攻坚与乡村振兴的相异辨析

首先，从时间上看，脱贫攻坚历时短，乡村振兴历时长。脱贫攻坚从2013年开始，到2020年结束，用了8年时间；乡村振兴从2018年开始，计划到2050年结束，需要32年时间。由此可以看出，乡村振兴势必是一场更为艰难的持久战。

其次，从对象上看，脱贫攻坚的对象是贫困地区和贫困人口，乡村振兴的对象是所有农村区域和农村人口。脱贫攻坚主要针对贫困地区，包括四个片区、832个贫困县、12.8万个贫困村以及部分其他地区的贫困户；乡村振兴针对所有农村地区和所有农村人口，同时力求推动城乡融合发展，实现资源双向流动，覆盖面远超前者。

最后，从目标上看，脱贫攻坚针对的是绝对贫困问题，而乡村振兴的目标是解决相对贫困问题，缩小收入差距，最终实现共同富裕。脱贫攻坚解决贫困户的基本需求问题，要求贫困人口稳定实现“两不愁三保障”和稳定增收，消灭区域性整体贫困；乡村振兴的目标是实现农业农村现代化，总体要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，标准远高于前者。

2 脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的实践困境

2.1 脱贫攻坚的特殊性政策与乡村振兴的普惠性政策之间存在对接障碍

首先，在精准扶贫中，大量的资金、资源投入到贫困村、贫困户身上，许多贫困村在硬件方面得到了很大的改善，其基础设施、村容村貌、经济发展等方面获得了较大的发展。另一方面，非贫困村并没有或者较少从扶贫政策中获益。一部分临界贫困户由于没有评上贫困户而无法享受各种政策，处于政策真空状态。这部分农民生活条较差，有强烈的“不公平”等负面情绪。而乡村振兴的目标是实现全体农民的普遍富裕，因此，要破解脱贫攻坚中产生的发展不平衡问题，解决利益冲突，提升农民的满意度与获得感。

其次，动态管理机制不完善。一些边缘户、低收入家庭脱贫未脱困，极易因为教育、医疗问题重新返贫。这部分家庭极易出现支出性贫困，一种情况是贫困户可行能力弱，经济收入短时间内不会出现很大变化，当有家庭成员因为发生重大疾病而增加看病支出时，就会导致其支出大辐度增加，从面导致重新陷入贫困。另一种情况是这些边缘户、低收入家庭由于政策调整后获得的补贴少了，从而影响他们参与农村基础医疗保险的积极性，在其发生重大疾病时无法获得及时、充分的救助。

2.2 县级层面相关领导机制存在衔接障碍

按照职责划分，中央农办负责牵头实施乡村振兴战略；农业农村部负责统筹实施；统筹的职责是乡村振兴促进法赋予的，国家乡村振兴局负责具体实施。但当前县级农办设在县农业农村局，农办主任由县农业农村局局长兼任。同时，县乡村振兴局为县政府工作部门，受县农业农村局的管理和领导。乡村振兴局是全县巩固、拓展脱贫攻坚成果的“指挥中枢”，负责统筹调度农业农村局承担的产业扶贫等工作，尤其是带贫经营主体建设这一块工作存在内容重叠情况。由于县乡村振兴局又在县农业农村局的统一领导和管理下，不好开展工作。目前，农办、农业农村和乡村振兴部门三家单位还有待进一步理顺，部门之间在协同配合、无缝衔接、高效运转等方面默契度还不够高。

2.3 短期化产业扶贫向可持续产业振兴转化面临严峻挑战

乡村振兴包括五个方面的振兴，其中产业振兴是关键。同时，产业扶贫也是脱贫攻坚的关键。在脱贫攻坚中，由于时间紧、任务重，一些贫困地区的产业扶贫较为单一，缺乏产业持续性升级发展的系统谋划；还有部分贫困地区为了立竿见影的短期成果，将扶贫资金主要投向周期短、见效快的产业项目，缺乏可持续的发展能力。

第一，脱贫攻坚中的产业扶贫攻目大部分以种植业、养殖业为主，一般产业链较短，无法实现一二三产业融合，实现产业兴旺的目标。一些新型经营主体自身动力不足，无法发挥其在产业兴旺中的“领头羊”作用。这种“短期化”的产业发展模式与后续乡村振兴战略的长远发展需求是相冲突的。

第二，农村产业发展人才短缺。一是缺专业能人，农村农技人员缺乏，发展产业还以粗犷方式为主。二是缺劳动力，农村青壮年外出人口居多，留守本地的大多为五十岁以上老人。三是缺市场，农产品大多以自产自销为主，未形成集团化、企业化销售，未构筑市场下订单、农户订单生产模式，在市场竞争中处于弱势。抗风险能力弱，极易发生市场风险。

第三，脱贫户就业不稳定。贫困户增收、脱贫的一个重要途径是就业，外出务工能较快增加他们的收入，使他们摆脱贫困。但是总体看来，许多脱贫户的就业不太稳定。因为个人受教育程度低或可行能力差等问题，其就业大部分集中于一些劳动力密集、对技能要求低的行业。这些行业容易受市场波动影响，易被别人代替。因此，虽然贫困户能通过外出务工解决就业问题，但是他们的就业稳定性较弱，极易返贫。

2.4 存在重建设轻管理现象

无论是在新农村建设还是在脱贫工作中，都投入了大量的资金进行农村基础设施建设，农村地区特别是贫困村的交通、居住条件得到了极大改善。但是由于现实中存在“重建设，轻管理”的现象，在农村基础设施维护这一块投入资金较少。另一方面，由于农村人材流失严重，村庄里面几乎没有社区精英，农民们无法进行集体行动，他们也缺乏自我管理、自我服务的积极性，导致有些地方基础设施在运用两三年之后就出现了破损、毁坏等问题。如果再无专项资金投入或专人管护，则会出现更多的“一年新、二年旧、三年再回头”问题。另一方面，原有的未被纳入建档立卡贫困户的边缘户在贫困户脱贫以后，出现了饮水、住房等困难，需要政策支持。

3 脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的路径优化

3.1 在机制衔接方面，脱贫攻坚形成的应急式、运动式方式向制度化、常态化过渡

一是落实体制机制的有效衔接。在县级层面，要处理好乡村振兴局、农业农村局、县农办之间的关系，厘定三者之间的关系与职能划分，建立科学有序的领导体制。其次，加强基层党组织建设，建立和健全以党组织为核心的组织工作体系，发挥基层党组织在农村发展中的核心领导作用。第三，是整合各类涉农项目资金，落实项目资金统合机制。

二是由脱贫攻坚时期的“运动式治理”向乡村振兴的“常态化治理”转变。我国的脱贫攻坚工作是在不断实践和总结中进行创新的，在精准脱贫中时间短，任务重，“摸着石头过河”的治理逻辑表现得很突出。在一些地区，过渡式的运动式治理成为政府治理的主要运行逻辑。[1]这种模式有严格的目标考评责任制体系为保障，超强负荷，目标导向的贫困治理机制与运行逻辑是精准脱贫运行机制的一个重要特点。这种治理模式具有“运动性、应急性”的特点，优势在于能较快地解决问题，特别是一些急难险重的政治任务。[2]而乡村振兴为期时间长，内容更广，覆盖人群更广，必须采用常态化的治理模式，比如工作队帮扶工作机制常态化，企业对口帮扶常态化，东西部对口常态化等等。

3.2 在政策衔接方面，从个别的、精准的个人政策向普惠政策转变，注重提升农村公共服务水平

由于历史上存在的“城乡二元结构”，农村的公共投入、公共服务水平均低于城市。在脱贫攻坚中，针对贫困户出台了许多就业、教育、医疗等政策，提升了他们的生活质量。但是这些政策并不是普惠性政策，使部分农民产生“不公平”、“不公正”的情绪。而乡村振兴的意蕴包括缩小城乡差距，补齐农村公务服务短板，提高农村公共服务水平。

江西省第十五次党代会提出，今后我省的重要工作之一是“深入践行以人民为中心的发展思想，全面提高人民生活品质”，着力解决包括就业、教育、医疗、养老等在内的群众关注的民生问题，要大力发展普惠性、基础性、兜底性养老和托育服务，提升社会保障水平，提高人民群众的获得感和幸福感。

第一加大基本公共服务投入，实现地区公共服务均等化，补齐农村公共服务短板。例如，随着老龄化程度加升以及农村社会变迁，农村老人养老面临更大的难题。农民的基本养老保险金比较低。同时，农村社会由“熟人社会”向“半熟人社会”变迁导致农村“孝”文化等社区情理作用衰退，农村家庭的少子化导致子女赡养经济负担加重，城镇化进程中代际居住空间改变导致老人缺乏精神蔚藉。需要加大投入，提升农民的养老水平，同时，完善基本医疗卫生制度，提升基层卫生服务能力，为农民提供可及性更强，更高质量的公共服务。

第二，发挥基层党组织在农村公共服务领域的组织能力、领导能力。基层党组织是农村治理与乡村建设的领导力量，习近平总书记指出要把“加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。”基层党组织成员处于农村“熟人社会”网络之中，对村情、民情比较熟悉，要通过合理的激励机制激发他们的积极性，发挥他们在发展农村集体经济、治理农村公共事务中的重要作用。

3.3 在产业衔接方面，由现在的“输血式”改为“造血式”，采取各种形式发展农村集体经济，增强村集体经济发展能力

长期以来，中国解决农村贫困人口贫困问题的主要模式是政府力量占主导地位，由政府对企业、社会组织、农民进行社会动员，对扶贫资源进行分配、管理和运作，主导和负责贫困行动。比如政府开展的消费扶贫等活动，其农产品价格要高于市场价格且政府帮忙推销。[3]这种模式能够在较短时间内解决绝对贫困问题，但是一旦取消就会导致贫困户农产品价格下跌，在市场竞争中处于弱势地位。当前，需要逐步减轻政府的主导作用，提升乡村产业自我发展能力与市场竞争力。

扶贫产业大部分规模较小，多是劳动密集型产业，且生产力水平低，市场竞争力弱和承受风险能力弱，要实现乡村振兴中产业兴旺的目标，就要发展现代农业，积极培育新产业和新业态。

一是要因地制宜，根据农村地区的特点及资源禀赋、民俗文化传统，发展农村旅游业及特色种植、养殖业等，提高产业竞争力。

二是建立农户与现代企业的利益联结机制，通过“农户+企业、公司”等模式，充分发挥现代企业在促进农村经济发展中的作用，农民通过土地流转、土地入股等方式实现与市场经济的对接。另一方面，探索各种农村集体经济发展模式，实现农村共同富裕。

三是发展“互联网+”数字经济，大力发展农村电商，培育具有本地特色的“新网红”，推销当地特色农副产品，通过电商服务带动农村经济发展。

3.4 注重发挥农民的内生动力，充分发挥农村 “熟人社会”、“半熟人社会”中的社会资本作用，重构乡村社会共同体

在精准脱贫之中，基层干部发现一部分贫困户身上存在的突出问题就是缺乏内生动力，等、靠、要思想严重，同时，由于城镇化进程的加快，大量的年轻人离开农村，社区精英大量流失，农民无法进行集体行动，社会可行能力较弱。在乡村振兴中，必须通过思想教育，重塑社区权威，引进人才等方式激发农民内生动力，重构乡村社会共同体。

首先，政府要通过理论宣传、贫困户现身说法、文艺作品下乡等方式来教育农民、动员农民，使他们知道、了解党的三农政策，提升他们的自信心。另一方面，要通过引进农业技术专业人才，教授农民现代农业技术和现代经营理念，提高他们的可行能力。

其次，做好人才供给的有效衔接。一是大力培养本土人才，对一些种粮大户、家庭农场主加强培训，提升其素质与能力，发挥其带动作用。二是充分发挥新乡贤群体在乡村振兴中带动产业发展、维护乡村秩序、复兴乡土文化等功能，搭建参与平台，激发其参与热情。三是通过各项制度吸引专业技术人员扎根乡村，强化人才振兴保障措施。

再次，激活村庄传统民俗传统，提升乡村社会资本。社会资本是指一种在人们长期交往中形成的非正式制度，包括信任、规范及社会关系网络。[4]乡村治理成效既与正式制度有关，也与非正式制度有关，良好的治理效果是正式制度与非正式制度协同作用的结果。当前，农村处于快速的社会变迁之中，由传统的“熟人社会”向“半熟人社会”、“后熟人社会”转变。在传统社会，社区信任是建立在熟人社会基础上的人际信任，在转型阶段，人际关系信任逐渐淡化，建立在法治基础上的信任关系还没有完全确立，造成农村社区信任衰减。

传统乡村秩序的维系离不开“士绅”等精英群体，而随着城镇化进程的加快，农村精英外流严重。缺少社区精英的带动，自组织能力弱的村民对公共事务比较冷漠，没有意愿参与农村公共事务，因此造成“集体行动的困境”，无法进行合作，影响农村治理水平。

社区文化建设是扩大农民社会交往网络、塑造公共精神的重要途径。当前，全国各个地方正在开展新时代文明实践，各个地方在开展文化实践活动时要结合本地乡土文化特色，增强农民对村庄的认同感，实现乡村振兴中的“治理有效”目标。