区域随迁子女融合教育政策共性、差异与启示——基于8个区（县）政策文本比较

■ 国家教育行政学院 熊 淦

武汉市教育科学研究院 王一凡

随迁子女融合教育是通过各种教育途径和教育活动以促使进城务工人员随迁子女在行为、心理、文化、身份方面与流入地相适应、相融合的教育。随迁子女融合教育是一个具有综合性、复杂性和长期性的社会问题，随时代变化，随迁子女的特点及针对其的融合教育呈多样化演替，全国各地针对随迁子女的融合教育既有普适的统一性，又因地域不同存在诸多差异与多样性。

经过二十多年的探索实践，全国多地已探索构建市、区（县）、校等多层次协同的随迁子女融合教育体系，积累了丰富的经验。在这一过程中，各区（县）级政府及相关行政部门发挥了重要的联结作用，并发布实施一系列随迁子女融合教育相关的政策文本，一方面贯彻落实地市层面教育政策，另一方面因区制宜开展探索，为学校提供制度保障。本文尝试梳理我国不同区（县）实施的随迁子女融合教育政策文本，系统分析当前区域随迁子女融合教育政策的共性与差异，提出对区域随迁子女融合教育政策特征和发展方向的思考。

一、区域随迁子女融合教育政策文本的基本特征

我们以北京、上海、广州、深圳、成都、杭州、长沙、武汉等8个城市为样本，每所城市选取一个代表区（县），全面搜集区（县）政府与教育局官网公开发布并正在实施的随迁子女融合教育相关政策文本。主要采取三种方法检索文本资料：一是在区政府、区教育局官网检索政策文本标题中包含随迁子女及其近义词（进城务工人员子女、进城务工就业农民子女、流动人口子女等）的政策文本；二是检索对应市级层面的随迁子女教育政策文本；三是检索政策文本内容包含随迁子女及其近义词（进城务工人员子女、进城务工就业农民子女、流动人口子女等）的政策文本。设定时间跨度为2011年3月至2021年12月，最终检索收集相关政策文本共19份。我们将相关数据录入汇总，用EXCEL、SPSS统计软件进行处理和分析。

首先运用传统定量分析方式对区（县）随迁子女融合教育政策文本的基本特征进行梳理，辅之以归纳总结与定性描述，客观呈现文本中的规律性现象与特点。分析政策文本基本特征时需设置多个具体的研究变量，以结构化的方式整体反映政策中最基本的要素或几个主要方面。我们设置的基本特征变量有三个方面：政策发布地区与年份、政策覆盖学段范围、政策主题内容。

（一）发布地区与年份

搜集的政策文本涉及北京市海淀区、上海市黄浦区、广州市天河区、深圳市宝安区、成都市高新区、杭州市西湖区、长沙市岳麓区、武汉市汉阳区等8个区（县）。其中，武汉市汉阳区随迁子女融合教育相关政策文本总量最多，有5项。上海市黄浦区4项，北京市海淀区、广州市天河区、深圳市宝安区、杭州市西湖区均为2项，成都市高新区、长沙市岳麓区各1项。检索到的随迁子女融合教育相关政策文本最早可以追溯到2011年，为《汉阳区教育局关于评选2010—2011学年度市区优秀学生、优秀学生干部和先进班集体的通知》；2018年的政策文本最多，高达5项。

（二）覆盖学段范围

根据收集的政策文本名称与内容，笔者将所有政策文本覆盖的学段范围分为学前教育段、义务教育段、中等职业学校、中高考等四种类型，其中，有的政策文件对幼儿园、中小学等多个学段都有所涉及，因此一份政策文本可能同时覆盖多个学段。涉及义务教育段政策文本最多，占所有政策文本总数的74%，涉及学前教育段、中等职业学校、中高考等政策文本分别占比16%。

（三）主题内容

可以将所有政策文本主题内容归纳为招生入学、升学考试、区域教育规划、文件清理、学籍管理、学生评选先进、专项资金使用管理等七种类型，一份政策文本可能涵盖多个主题。绝大部分区（县）政策都围绕招生入学与升学考试两个方面制发，占各地区政策文本总数的69%，其中，招生入学占53%、升学考试占16%。区域教育规划、文件清理主题均占比11%，学籍管理、学生评选先进、专项资金使用管理各占5%。

二、不同区域随迁子女融合教育政策共性与差异

（一）各区域随迁子女融合教育政策共性特征

1.决策主体：重心由地市层面逐渐转向区（县）层面

地市级政府与教育行政部门主要根据上级政策与地域教育实际，统筹制定随迁子女教育方案或提出相关指导意见，而具体实施层面的实践措施、方案细则、管理制度等都需要区（县）级政府与教育行政部门结合实际情况研究拟定。因此，区（县）发挥着承上启下联结市、校的关键作用，既要贯彻落实地市层面教育政策，保障区域随迁子女“有学上”“上好学”，也须结合区属学校实际，因区制宜探索随迁子女教育制度融合与措施融合的新形式。如《深圳市人民政府关于印发非深户籍人员子女接受义务教育管理办法的通知》明确规定“市教育行政部门制定全市非深户籍人员子女申请入读义务教育学校积分入学指导意见，各区教育行政部门制定本区积分入学实施细则”。

区域随迁子女融合教育不仅是教育事件，也是社会民生关注热点，单一教育行政部门作用有限，需要地方政府、公安、社保、财政等各部门倾力配合，共同保障政策实施。在政策实施过程中，各区（县）逐渐形成“人民政府主导、教育行政部门牵头、多部门参与”的协同治理模式，如广州市天河区发布的《来穗人员随迁子女积分制入学工作实施办法》提出“区教育局和区来穗人员服务管理局负责统筹指导开展来穗人员随迁子女积分制入学工作，区有关职能部门明确职责、加强沟通、密切配合、齐抓共管”，并且进一步明确了区发展和改革局、区人力资源和社会保障局、区住房和建设水务局等12个职能部门在保障随迁子女申请公办学位方面的保障工作。

2.政策内容：关注入学、升学等机会公平

在“两为主”政策出台之前，我国随迁子女融合教育政策目标集中在为义务教育阶段群体提供必要入学机会，2004年左右开始出现随迁子女群体“异地中考”“异地高考”等义务教育后的教育政策。以国务院办公厅发布的《教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》《教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》为导向，各地市、区（县）制定的政策以随迁子女义务教育段入学与义务教育后的中高考升学考试为主，如成都市各区《关于做好来蓉就业人员和本市户籍跨行政区域居住就业人员随迁子女接受义务教育工作的通知》、武汉市各区《关于做好义务教育阶段新生入学招生工作的通知》等。

进一步分析随迁子女入学政策内容发现，近年来各区（县）普遍探索实施积分入学方式，即根据流动人口参加积分管理累积的分值和当年度公办学校起始年级（小学一年级和初中一年级）的可供学位数，分学校或区域按积分由高到低的顺序安排适龄儿童进入义务教育阶段公办学校就读。如《杭州市区流动人口随迁子女积分入学实施办法》、深圳市宝安区《义务教育阶段学校积分入学办法（修订稿）》、广州市天河区《来穗人员随迁子女积分制入学工作实施办法》等，分别从个人素质、参保情况、居住情况、纳税情况、实际贡献、诚信记录等多个方面精细化设计积分指标与评分细则，通过各项指标的积分累计及高低排序获得随迁子女入学机会。

3.经费保障：统筹提供专项经费支持

相应建立和完善随迁子女融合教育经费保障机制，统筹义务教育和学前教育就学（入园）经费投入以及民办教育财政扶持各项政策。如上海市专项发布了《关于加强进城务工人员随迁子女接受义务教育中央补助资金使用管理的通知》，武汉市汉阳区《关于印发汉阳区加强困境儿童保障工作实施方案的通知》提出“将农业转移人口及符合条件的居住证持有人随迁子女义务教育纳入区教育发展规划和财政保障范畴……为符合条件的随迁子女落实中等职业教育免学费政策”。广州市天河区《来穗人员随迁子女积分制入学工作实施办法》明确随迁子女就读民办学校经费补助金额，“对有接收教育行政部门统筹安排来穗人员随迁子女入读任务的民办学校，按照小学每生每学年5000元、初中每生每学年6000元的标准给予经费补助”。

（二）不同区域随迁子女融合教育政策差异

1.多样化制定与发布政策制度

综合已检索的政策文本，各区（县）随迁子女融合教育政策制定与发布主要采取了四种形式：（1）根据上级政策指导，基于区（县）随迁子女地域特征制定专项政策，如上海市黄浦区发布了3项随迁子女专项文件，还有深圳市宝安区《义务教育阶段学校积分入学办法（修订稿）》、广州市天河区《来穗人员随迁子女积分制入学工作实施办法》等。（2）直接转发并贯彻落实上级政策文件，如成都市《关于做好来蓉就业人员和本市户籍跨行政区域居住就业人员随迁子女接受义务教育工作的通知》、杭州市《杭州市区流动人口随迁子女积分入学实施办法》、上海市《上海市人民政府办公厅转发市教委等四部门关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》。（3）将随迁子女入学、升学等相关要求融入其他教育政策中统筹规划，武汉市汉阳区的5份政策即均为部分内容强调随迁子女入学、升学问题，如历年《武汉市教育局关于做好义务教育阶段新生入学招生工作的通知》提到“非本市户籍人员随迁子女由学生父母或者其他法定监护人持我市居住证、劳动合同（或者经营许可证）等能表明有合法稳定就业的材料，按居住证所在区的要求登记，由区教育局统筹安排入学，纳入《通知书》发放范围”，武汉市汉阳区为保障随迁子女在入队入团、评优评先及参与学科竞赛、综合素质评价等方面权利，发布《关于评选学年度市区优秀学生、优秀学生干部和先进班集体的通知》强调“面向全体学生，适当向符合条件的进城务工人员随迁子女、贫困家庭子女等予以倾斜，做到师生、家长人人知晓”。（4）废止文件，如长沙2017年废止清理《进城务工人员随迁子女平等接受义务教育工作措施》、北京2018年废止清理《关于进一步做好来京务工人员随迁子女在京接受义务教育工作的意见》，此后两地均将随迁子女部分内容纳入相关教育政策中一并统筹规划。

2.覆盖学段范围呈现鲜明地域特色

各区（县）实施的随迁子女融合教育政策仍以义务教育段为主，但不同地区随迁子女政策覆盖的学段范围特色鲜明。主要表现为两个方面，一是逐渐关注随迁子女在市区接受学前教育问题，如上海市《关于来沪人员随迁子女就读本市各级各类学校实施意见的通知》完善权责对等、梯度赋权的随迁子女公共教育服务制度，统筹安排适龄随迁子女接受学前教育，提出“由各区教育部门结合实际，制定并公布本区适龄随迁子女入园具体规定”。杭州市各区实施的《流动人口随迁子女在杭州市区接受学前教育和义务教育管理办法（试行）》提出“凡年满3周岁，持有市区范围内申领的有效IC卡式《浙江省居住证》（以下简称有效居住证）的随迁子女，可以申请在市区接受学前教育”，并进一步明确适龄随迁子女学前教育入园手续。武汉市汉阳区《关于印发汉阳区第三期学前教育行动计划（2017—2020年）的通知》强调“积极创造条件，满足农民工随迁子女、留守儿童、家庭贫困儿童接受普惠性学前教育的需求”。另一方面，将中等职业学校入学纳入随迁子女融合教育政策范围，完善职业教育政策制度，如上海市近年来重点围绕中等职业教育每年发布《关于做好上海市全日制普通中等职业学校自主招收本市初中应届毕业生中来沪人员随迁子女工作的通知》，并在《上海市教育委员会关于2021年本市中等学校高中阶段考试招生工作的若干意见》明确“五年一贯制和中高职贯通试点专业招生计划中，用于招收来沪人员随迁子女的招生计划约占总量的25%”。

三、区域随迁子女融合教育政策比较分析启示与思考

综合各区（县）随迁子女融合教育政策文本比较分析结果，可以发现区域实施随迁子女融合教育具体措施主要表现在因区制宜规划布局、招生入学、升学考试、经费保障、管理落实等方面。结合区域政策实践，本文认为区域随迁子女融合教育有三个方面发展方向。

（一）政策制度侧重点由起点公平逐渐转向过程公平

有学者总结我国随迁子女教育政策大致经历了以提供有条件的义务教育机会为核心和以提供均等义务教育机会为核心两个阶段转变。第一阶段，政策实现了由拒绝到有条件接收，随迁子女教育政策目标重点在尽量保证“有学可上”；第二阶段，政策逐步由有条件接收向“同城待遇”转变。虽然目前大部分区（县）级层面随迁子女转向政策仍然主要围绕学生公平入学、公平参加升学考试等教育起点公平视角制定，但随着“两为主”“两个纳入”为主导的随迁子女教育政策的持续贯彻落实，“有学可上”问题已基本得到解决，而随迁子女教育过程中的公平问题，如“上好学”、真正享受与城区儿童同等教育教学质量、公平向上社会流动等，将成为随迁子女对教育的新诉求。已有区（县）在“同城待遇”教育过程公平方面展开实践探索，如武汉市汉阳区发布的《关于评选学年度市区优秀学生、优秀学生干部和先进班集体的通知》，保障随迁子女在入队入团、评优评先及参与学科竞赛、综合素质评价等方面与本地学生同样对待。

（二）政策形式由随迁子女教育专项政策逐渐转向普适性教育政策

以上检索的所有区（县）均以不同方式制发过随迁子女教育专项政策，体现出区（县）政府对随迁子女教育问题的重视，有效保障了随迁子女教育公平。武汉市汉阳区早在2007年也印发了全国首套农民工子女教育手册、《汉阳区农民工随迁子女入学办法》及相应的系列考核办法，但随着随迁子女不断融入与适应区域教育环境，在最新实施政策中，汉阳区逐渐将随迁子女教育专项政策中的措施分解融合到各普适性教育政策文本之中，如《汉阳区第三期学前教育行动计划（2017—2020年）》《加强困境儿童保障工作实施方案》等。此外，长沙、北京等地还专门发文废止并清理随迁子女教育专项政策，同时将随迁子女部分内容纳入相关教育政策中整体考虑。将随迁子女教育措施融合到各普适性教育政策中一方面反映出随迁子女融合教育情况持续向好，与城区儿童享受同等待遇，另一方面也能促进区域内学校营造自然渗融氛围，避免贴上“标签”，实现随迁子女与本地儿童无痕融合。

（三）逐步建立随迁子女融合教育评价监测机制

各区（县）政策文本内容均提到相关保障机制与措施，但尚未系统构建专项的随迁子女融合教育评价监测机制，随着融合教育政策的持续推进，该项机制亟需建立健全。一是建立区（县）随迁子女融合教育评价和监测制度。设立评价专班，研制区（县）层面随迁子女融合教育评价和监测指标、工具，定期对区（县）内接受随迁子女学校开展融合教育情况开展大规模监测。二是建立日常反馈机制。对区（县）内接受随迁子女学校的师生进行常态化调查走访，了解学校适应状况以及收费状况，及时反馈政策执行过程中出现的问题，并作出相应调整。三是建立问责机制。根据学校实施随迁子女融合教育的实际情况进行奖惩，对于执行过程中弄虚作假的现象坚决打击，尤其对随迁子女教育专项经费使用情况进行严格核实。

随迁子女的融合教育是一个长期动态的过程。在这一过程中，区（县）政府作为政策推进的中坚力量，要积极建立家庭、学校以及社区之间的联动机制，针对融合教育中城乡双方所表现出的多元化、动态性的复杂特征，积极引导双方互动融合。