高质量教育体系建设：涵义、挑战与着力之处

薛二勇， 李 健

(北京师范大学 中国教育政策研究院， 北京 100875)

党的二十大报告指出，坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系，发展素质教育，促进教育公平。2020年，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称《建议》)，第一次提出“建设高质量教育体系”。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》明确，我国已转向高质量发展阶段，建设高质量教育体系。中国特色社会主义进入新时代，建设高质量教育体系是党和国家对未来教育发展做出的重大部署，是中国教育改革的战略性任务，是实现教育强国的内核，是建设社会主义现代化强国的基础支撑。高质量教育体系建设的理论基础是什么？如何认识和理解高质量教育体系？高质量教育体系建设面临什么挑战？怎么建设高质量教育体系？以上问题是落实党的二十大精神、建设高质量教育体系的四个基本问题。基于循证教育政策研究的思路，采用文献分析、专家判断与焦点访谈等方法，对上述问题进行研判并提出建议。

一、高质量教育体系建设研究证据分析

对高质量教育体系的学术研究、调查报告、媒体文章等进行分析，可以发现高质量教育体系的研究证据。通过对已有证据的分类分析和评价，形成本研究的基础。基于研究文献的影响力(引用率、下载量)、发表时限等进行选择，根据本文的研究问题，将既有研究分为高质量教育体系建设的目标与方向、挑战与困境、策略与路径分别进行分析，以研判研究的经验、不足和路径。

(一)高质量教育体系建设的目标与方向研究

高质量教育体系是能够满足人民群众日益增长的多样化教育需要的体系。从目标角度分析发现，“更高质量”是高质量教育体系的核心，它关注育人质量本身，体现了体系目标应有的特征；[1]高质量教育体系终极目标是提升综合国力，提升教育强国世界认同，最终构建人类命运共同体；[2]建设高质量教育体系以建成教育强国为目标导向、以坚持人民中心为政策遵循、以推进评价改革为制度保障、以深化开放发展为联动枢纽。[3]从方向角度分析发现，高质量教育体系指各级各类学校整体质量水平在主要可比指标上达到世界中上水平，有高素质的教师队伍，良好的治理结构，完善的协同创新机制；[4]建构社会现代化强国所需要的教育体系是构建五育并举、混合形态、国际化、数字化的教育体系；[5]高质量教育体系的四大支柱是更加先进的制度体系、更加完善的结构体系、更富质量的育人体系和更加现代的治理体系；[6]建设高质量教育体系，信息化是条件，公平和个性化是主要特征，教师教书育人能力是关键，学生身心健康是底线。[7]此外，高等教育直接面向经济社会发展主战场，高等教育质量是高质量教育体系建设的重点研究内容。高质量高等教育体系指能够让学生得到主动充分发展的，公平、结构优化、高效率、多元多样和引领未来发展的更高品质的高等教育。[8]高等教育质量体现为两个维度：一是内适性质量，集中体现为高校人才培养质量；二是外适性质量，集中体现为高等教育系统服务于社会的政治、经济、文化、科技等方面发展，以及在促进教育公平和社会公平中发挥的作用。[9]

(二)高质量教育体系建设的挑战与困境研究

高质量教育体系建设任重道远，面临着诸多挑战和困境。综合国力竞争，说到底是人才竞争，百年未有之大变局下，国家高质量发展对教育提出了新的要求，教育的基础性、先导性、全局性地位和作用更加突显。从挑战角度看，一是百年变局加速演进，高质量教育体系要直面14亿人口量、服务支撑双循环格局质、推动中华文化传承与创新以及走近世界舞台中央、打造核心竞争力的需求；[10]二是教育改革发展形势更加严峻复杂，“人工智能+教育”正在改变教育的生态、环境、方式、模式等[11]，如何抢占“人工智能+教育”的制高点，是高质量教育体系建设的重要挑战；省域高质量高等教育体系建设困难重重。[12]从困境角度看，一是教育包容性不足、不公平依然严峻，教育衔接存在壁垒、终身学习深陷困境，人才培养与劳动力市场需求脱节等；[13]二是建设高质量教育体系离不开充足的经费支持，但基于教育经费投入总体格局和基本现状的分析发现，经费投入总体短缺和保障仍然不充分，尤其是社会参与投入严重不足；[14]三是以获取平等的学校教育机会为核心的受教育权主张正在向获得优质教育的公平、多样等更高层次的诉求发展；[15]四是区域教育资源配置不够均衡，城乡、区域教育发展仍有差距，优质资源供给相对稀缺，[16]五是人才培养模式改革需要提速，同人民群众对高质量教育体系的需求相比还有很大差距；[17]六是高校量化学术评价泛滥，使评价权力从同行专家转移到管理者手里，导致教师职业尊严下降。[18]评必量化，有可能对高质量教育体系构建产生误导。[19]

(三)高质量教育体系建设的战略与路径研究

面对高质量教育体系建设的挑战与困境，基于教育发展的基础，从战略和路径方面均需优化。从战略看，把教育发展看作国家总体战略的基础，确立教育优先发展战略地位；[20]构建中囯特色高质量教育体系在于落实立德树人根本任务、深化教育体制机制改革、着力服务国家重大战略需求；[21]构建健康的教育生态，落实立德树人是根本任务，党的领导是根本保证，学校主动作为是关键，评价改革则是主要路径，良好社会环境是重要保障。[22]从路径看，一是推进教育治理体系和治理能力现代化，建立更加务实有效的教育评价体系，建设高质量的教师队伍；[23]推动各级教育高水平高质量普及，着力提升学校治理现代化水平，推进学校建立以章程为核心的制度体系，推动构建有中国特色的学校法人制度；[24]二是强化协同创新机制建设，健全学校家庭社会协同育人机制；[25]三是增强大城市高质量教育体系的带动作用，加快推进教育服务事项“跨省通办”体制机制建设；[26]四是从高质量高等教育体系看，主要为建立大学的善治结构，提升办学治校效率。从健全立德树人机制、提升服务国家选才能力、促进发展素质教育等方面全面推进高考改革；[27]地方高校要遵循以办学定位统领发展方向、以目标管理凝聚发展共识、以综合改革激发发展动力的工作思路，助力高质量教育体系建设。[28]

建设高质量教育体系是国家在新的历史方位作出的重大战略部署。关于高质量教育体系的研究基本涵盖了教育改革发展的主要内容，研究者多将高质量教育体系研究与教育强国、教育现代化建设相结合。高质量教育体系建设的目标和指向为：满足人民群众日益增长的对美好教育需求，构建更高质量、更加公平、效率效益并重、可持续发展的教育体系。针对高质量教育体系面临的问题和困境，学术界提出了相应的对策建议。总体上，关于高质量教育体系的研究文献还较少，内涵研究不足，尚停留在政策目标和方向的分析上；内容尚不够深入，部分研究存在重复、创新性不够的问题，尤其是挑战和困难的研究尚停留在传统教育改革发展本身的问题上、战略和路径的研究与高质量的联系机理不足，因此，亟需明确高质量教育体系建设的多维内涵、时代挑战与应对路径。

二、高质量教育体系建设的内涵

内涵是高质量教育体系建设的出发点。高质量教育体系建设既关涉教育外部体系的支撑关系，也关涉教育内部要素的组合关系。从本体、功能、政策和时代四个维度，可以发现高质量教育体系是内部协调、外部协同、人民满意、优质均衡、实现教育现代化的教育。

(一)高质量教育体系的本体内涵

高质量教育体系本体涉及内部、外部两个层面。从教育内部的发展看，高质量教育体系的判断标准是教育各类要素是否实现优化组合从而产生教育合力，是否实现优质均衡发展。从教育对外部的作用看，高质量教育体系的判断标准是教育体系能否对国家经济社会发展构成有力支撑，能否促进与引领政治、经济、社会、文化外部系统的变革。教育的外部作用通过教育内部作用来实现，高质量教育体系的本体是教育体系诸多要素的协同优质发展。教育包含学生、教师、教育内容、教育设施、教育制度五类要素，分别体现为德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人、高素质的教师队伍、符合知识规律和学生成长规律的教育内容、支撑教育变革的基础设施、教育治理体系和能力的现代化，以及五类要素的高质量协同发展。高素质的教师队伍必须能引领学生的全面发展，学生的全面发展需要高品质的教育内容、高支撑度的教育设施、高效的政策体系。教育内容主要体现为教材、课程、活动、文化等。高质量教育体系实质上要发挥外部和内部两种作用，既要服务于中华民族伟大复兴的中国梦，也要促进人的全面发展、实现人的个性自由和解放；[29]归根结底是通过人的全面发展推动国家发展和民族复兴。

(二)高质量教育体系的功能内涵

高质量教育是人民美好生活的应有之义。人民满意的教育，一定是美好的教育体系。把最好的教育提供给全民(The Best Education For All)。[30]美好的教育体系是高质量教育体系的实质内涵，是教育回归本真的主旨体现。教育的政府立场、社会立场均表明，高质量的教育体系指人民满意的教育体系，人民满意是高质量教育体系的核心标准。“人民满意”归根结底是实现人对美好价值和崇高德性的追求，让他们有责任、有理想、有精神生活的欣赏力、判断力。[31]

党的十九大报告明确指出，我国的社会主要矛盾已经转变为人民对美好生活的需要与社会发展的不平衡不充分之间的矛盾。反映在教育领域，也就是人民日益增长的对更公平更高质量的教育需求和教育发展不平衡不充分之间的矛盾，发展公平而有质量的教育成为解决教育发展主要矛盾的主线。[32]我国教育主要矛盾的变化对新时期教育综合改革提出了更高要求，即有公平的高质量和有高质量的公平，实质为高质量教育体系建设。党的十九大报告提出，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。公平处在“先行”位置，质量具有“先在性”，对公平起着决定的作用。[33]公平和质量是教育改革的核心价值追求，是建设高质量教育体系的两大落脚点，即有公平的质量、有质量的公平。有公平的质量强调受教育者的受教育机会均等与权利平等，享有基本相等的受教育权利，享受质量基本相同的教育关照。[34]有质量的公平强调受教育者的教育质量标准等同或类似，其是缩小社会差距的重要保障。[35]实现教育公平必须提升教育质量，即人人享受优质教育。

(三)高质量教育体系的政策内涵

高质量是优质均衡发展教育理念的政策体现。优质均衡较多在义务教育阶段使用。《中华人民共和国义务教育法》(2006年)确立了公平效率兼顾的基本法律原则。义务教育均衡发展在实践中形成了以“均衡”为核心诉求的单维发展旨向；优质均衡发展在强调均衡的同时也注重提高教育质量，目的是发展公平而有质量的教育，在实践中应形成以“均衡”和“优质”为核心诉求的双维发展旨向。[36]“优质”“均衡”两个旨向是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《中国教育现代化2035》的主线。截止到2022年，我国所有区县(2895个)已经实现义务教育基本均衡发展，进入“优质均衡”发展阶段。老百姓家门口的好学校(“新优质学校”)越办越多、越办越好，对基础教育的获得感和满意度不断提高。[37]优质均衡就是发展公平而有质量的教育体系，也就是发展高质量的教育体系。优质均衡不仅体现在义务教育阶段，也应包括其他学段和类型的教育。学前教育、高中教育、高等教育，职业教育、民办教育等各级各类教育都面临优质均衡问题。学前教育阶段，优质均衡是公平而有质量的学前教育资源配置；高中教育阶段，优质均衡是基于中考的公平，即基于入学标准和入学条件的公平；高等教育阶段，优质均衡是基于高考的公平，即基于入学标准和入学条件的公平；职业教育领域，优质均衡是其与同层次普通教育在办学质量、学生发展、教师发展之间的公平；民办教育领域，优质均衡是其与同层次公办教育在入学条件、培养过程、培养质量之间的公平。

(四)高质量教育体系的时代内涵

高质量教育体系是教育现代化发展的必然要求，是推进并实现中国式教育现代化的必由之路。《中国教育现代化2035》提出，到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，描绘了我国教育现代化发展蓝图。中国的教育现代化必须体现中国特色，把中国特色作为中国教育现代化的根本底色，扎根中国大地办教育。教育现代化是传统教育向现代教育转变的过程，[38]基于西方教育哲学和思想的教育现代化发展理论不能够完全解释和有效指导当前的中国教育改革实践。[39]教育现代化不是普遍的模式，不同国家有不同的路径，中国教育现代化需要中国特色的高质量教育体系。实现中国特色教育现代化必须全面把握新时代人口大国教育发展目标的整体性，[40]必须加快建设高质量教育体系，坚持党对教育的领导，坚定习近平总书记提出的“九个坚持”“六个下功夫”，推进教育评价改革、办学体制改革和教育对外开放改革等。

三、高质量教育体系建设的挑战

习近平总书记在建党100周年大会上明确宣告，“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题。”全面建成小康社会之后，我国教育也进入“全面小康”阶段，教育需求与教育供给基本匹配。全面建成小康社会的“收官”之年(2020年)，基础教育改革任务全面完成。截止到2020年，学前教育的毛入学率已经达到了88%左右，小学学龄儿童净入学率达到99.96%，初中阶段毛入学率达到102.5%，九年义务教育巩固率达到95.2%；高中阶段毛入学率达到91.2%；各种形式的高等教育在学总规模4183万人，高等教育毛入学率达到54.4%。[41]全面进入小康社会后，我国教育走向全面普及之路，实现“有学上”，追求“上好学”。“上好学”迫切需要建设高质量教育体系。高质量教育体系是全面进入小康社会教育改革的主动选择，是适应我国教育主要矛盾变化的必然要求。然而，高质量教育体系建设面临支撑不足、协同不足的挑战。

(一)支撑不足：教育功能的维度

1.国家维度：教育体系对创新驱动支撑不够

教育体系对创新驱动发展战略支撑不够。创新驱动发展战略确立发展新理念、培育发展新动力、开拓发展新境界、拓展发展新空间，为深化教育领域综合改革、解决教育界若干久拖不决的问题指明了方向。我国创新能力不强，科技发展水平总体不高。创新人才培养体系尚未完全形成，对国家创新驱动发展战略支撑不足。我国学生规模世界第一，但创新创造能力和素养、对经济社会转型发展、助力创新驱动战略深入推进的支撑力尚未有效发挥。教育体系对双循环发展新格局支撑不够。构建新发展格局是党中央着眼“十四五”及2035远景规划作出的战略部署，其核心在于构建坚实的自主发展、高质量发展支撑体系，形成国际合作竞争新优势。教育作为最主要的人力资源供给阵地、科学研究和社会服务的重要阵地，要不断优化适应新发展格局需求的教育结构、学科专业结构、人才培养结构，以教育高质量发展服务国家经济社会发展。[42]然而，我国当前的教育发展理念仍以西方思想为主导，以进入各类排行榜为目标，无法准确识别我国大学面临的本土问题，更不明确双循环新格局中大学应当承担的职责有哪些。[43]在新的发展格局下，我国教育体系面临着诸多挑战，如何提升人才自主培养的质量成为首要挑战。

2.社会维度：教育体系对社会转型协同不够

社会的多样性决定了其对教育的需求是多样的。教育体系与社会需求契合还不够。技能人才与社会发展需求不一致。高等职业教育与经济社会发展的耦合协调度从起初的低层次极度失调逐渐转变为现阶段的高层次良好协调，耦合关系呈现良好状态，[44]但产学研用、校企协同的深度仍然不够，教学及技术服务内容与市场需求部分脱节，偏离市场需求、与企业实际需求部分脱节。农村、农业、农民发展的知识基础薄弱。教育和产业融合不足，教育促进社会改良的支撑不够。高等教育为区域和社会进步作出贡献的机制有待健全。政府对大学的宏观调控体制及区域大学自我调控体制尚不完善，政府、大学和企业之间未形成统一、完善、长效的合作体制。[45]时常出现高校发展与区域发展脱节现象，高校关注学校在全国与行业的地位，区域则更为关注基层具体问题的解决，双方需求存在错位，导致现实发展中耦合度不高。[46]

教育体系对乡村振兴战略支撑不够。乡村教育仍是整个教育体系的短板，难以有效支撑乡村振兴战略深入推进。乡村教育存在层化现象严重、信息化程度不高、优质师资匮乏、乡土意识薄弱等诸多问题。[47]乡村教育质量堪忧，特别是一些边远农村地区的学校，由于政策不够精准和执行方式不够明确而没有得到应有的公平支持，仍然处于生存和发展的困境中。[48]对农村小规模学校教师队伍的调研发现，普通本科及以上学历教师占比仅为24.77%，大专、中专(中师)、高中、初中及以下学历教师所占比分别为22.85%、31.75%、17.80%和2.83%。[49]乡村教师学历层次偏低，高质量乡村教育体系建设的能动性不够。职业教育“离农”化倾向严重，弱化农民教育，强化转移教育。[50]

教育体系还不能很好地支撑“共同富裕”战略。党的十九届五中全会明确提出，2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。教育作为获取人力资本的基本渠道，其对居民收入水平具有决定性影响。我国居民由教育因素引致的收入不平等占总收入不平等的比重为50.87%。[51]不同的教育凭证甚至成为引发收入不平等的因素。

3.个体维度：教育体系对个体发展满足不够

近年来，推进个体差异化发展进入党和国家的政策视野。《中华人民共和国义务教育法》(2006 年)规定，教师在教育教学中应当平等对待学生，关注学生的个体差异，因材施教，促进学生的充分发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(2010年)要求，为学习者提供方便、灵活、个性化的学习条件。《幼儿园工作规程》(2016)明确指出，幼儿园教育应当注重个体差异，因人施教，引导幼儿个性健康发展。《中国教育现代化2035》明确，更加注重面向人人，提供公平、优质、包容的教育，让人人都有人生出彩的机会。我国强调个性发展、个性差异、个性化的学习，而且强调个人选择、每一位学生的优势潜能，每一位学生的发展，强调个体化的发展，意味着国家教育政策从强调个性化到强调个体化发展，个体化发展必然要求多样化、个性化的教育体系建设。但基层教育教学体系依然难以支撑个体化发展，突出表现在教育教学没有兼顾个性化发展，方法缺乏针对性，拔尖创新人才培养不足，形成了千校一面、千人一面、分分计较的局面。[52]

(二)协同不足：教育系统的维度

1.从学段看：学前和高中教育相对薄弱

从学段来看，高质量教育体系必然是全学段高质量发展。在学前教育、义务教育、高中教育和高等教育四个学段中，相对薄弱的是学前教育和高中教育，义务教育、高等教育已经立法并进行了修订；学前教育和高中教育立法相对滞后，尚处于无法可依的境地。学前儿童入园难入园贵问题仍然严重，表现在上公办园难和上民办园贵。部分城市幼儿园数量不足，农村幼儿园供大于求，民办园在办园规模、办园条件不足。[53]部分幼儿园难以在真实情境中为儿童提供过程性教育支持，“小学化”和“表面游戏化”现象时有出现且难以扭转。[54]对于高中教育，受长期以来实行的“重点高中”与“非重点高中”办学体制影响，我国公立普高之间的质量差距较大，校际师资队伍、经费投入以及生源质量有较大差距，公立与民办高中之间的质量差距也较大。[55]县管普高发展缓慢，在政策制定、资源分配、考核评估、荣誉表彰中话语权与参与权匮乏、处于被动位置。[56]县级普通高中优质生源、师资流失率高，影响其可持续发展。

2.从领域看：职业教育体系相对薄弱

从领域来看，职业教育相对薄弱，存在诸多问题，是高质量教育体系建设的薄弱点。从制度层面考量，职普融通离真正落地还有较长距离，还没有建立起为考生提供充分选择机会的高考制度、国家层面统一规划设置的高考制度。[57]我国职业教育体系结构尚不完整，高等职业教育止步于大专层次教育，本科层次职业教育缺失，职业教育一直以来被称作“断头教育”“次等教育”。[58]产教融合制度的建设不力，还存在企业办学主体地位不突出、校企协同育人机制不健全、教育供给与产业需求结构性失衡、政府主导作用发挥不充分，宏观调控职能履行不力等突出问题。[59]管理体制机制不健全，职业教育领域条块分割、多头管理、政出多门的体制性矛盾仍然存在，分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的管理体制还没有完全理顺。[60]

3.从类型看：民办教育体系相对薄弱

从类型来看，相对于公办教育，民办教育相对薄弱。我国民办学前教育缓解了“入园难”问题，民办中小学提供了选择性教育服务，民办高校助力了高等教育大众化，民办培训机构促进了学习型社会建设。[61]但民办教育领域办学行为失范、质量缺乏底线等问题仍然严重。绝大多数民办教育出资人的真实心态是“以公益求私利”，选择兴办非营利性学校，通过造假方式应对工商和税务稽查。[62]部分民营企业举办民办学校存在较显著的“资本控制”“家族制”特征，“一言堂”“家长式”决策现象时有发生。[63]民办教育领域要重点解决的依次是幼儿园入园贵问题、民办学校掐尖招生问题、中小学校外负担过重问题。[64]

4.从要素看：教师队伍建设相对薄弱

在相当长的一段时间之内，我国教育体系建设主要关注教育基础设施建设，教师队伍建设仍然比较薄弱，教师队伍建设难以支撑高质量教育体系发展。首先，学前教师队伍建设薄弱，幼儿园教师缺口严重是全国的共性问题，2020年全国保教人员缺口达190万。[65]西部民族地区幼儿园教师队伍的缺口更大，幼儿园教师编制紧缺，幼师比大，教师独立包班、包园现象屡见不鲜；[66]学前教师培训处于低水平、低促进的状态，培训质量不高，没有从根本上促进教师教育教学行为改进。[67]其次，基础教育教师队伍建设薄弱，城市教师资源相对溢出与农村教师资源短缺并存，教师队伍的供给阻断性门槛与结构性匮乏同在，职业倦怠与职业道德失范的顽疾尚存，教师教育和培训模式不能满足时代发展要求。[68]再次，高校教师队伍建设问题仍然突出，教师队伍结构仍不尽合理，学科领军人才、青年学术英才和创新团队依然紧缺；教师聘用、考核、评价、管理、发展、激励、退出等体制机制与高等教育改革与发展的需要还有差距。[69]

四、高质量教育体系建设的着力之处

通过教育培养大批创新人才、传承创新知识，进而推进创新驱动战略的可持续发展；通过教育布局、层级结构的调整和优化，支撑双循环发展新格局的形成。基于教育培养社会需要的多样化人才、增进社会文明程度；基于教育和产业的密切合作，支持产业转型升级；基于教育和乡村政治经济文化产业的深度融合，推进乡村振兴；基于教育赋予人的人力资本，使人具备终身发展的知识和能力，进而支撑共同富裕。政府、社会、家庭等多主体联合，改进教育的供给方式，为个体化发展提供多样的路径。教育对国家战略、社会进步、个人发展的支撑有赖于高质量的教育体系建设，其着力之处在于教育的关键环节和薄弱之处。

(一)着力学前与高中，建设衔接贯通的教育体系

一是着力提升学前教育质量。合理规划学前教育发展目标，十四五期间，学校教育现代化水平取得重要进展，达到或接近中等偏上发达国家的平均水平。学前三年毛入园率达到90%，学前教育经费支出占GDP的比例为0.6%，生均学前教育经费标准达到2540美元，生师比达到15∶1以下，大专及以上学历专任教师比例超过90%，公办园在园学生比例达到60%，公共经费所占比例不低于60%。[70]健全学前教育法律法规，以学前教育立法为基础，理顺学前教育政策法规，逐步制定专门的学前教育国家质量标准和促进办法，以保障学前教育质量的管理、监测和落实；健全财政投入和成本分担制度，保障负担得起、公平均衡的学前教育质量，健全各级政府学前教育公共服务财政投入的长效机制，保证逐年提高财政投入水平。增强“有质量”的学前教育资源供给和监测机制，研发基于标准的具有良好信效度的评估监测工具，设立学前教育质量监测和督导的管理机构，搭建现代化学前教育数据平台。[71]

二是着力推进高中教育改革。实现从量的提升到高质量普及的转轨，推进高中学校多样化发展，为学生提供个性化、选择性和适应性的高中教育，以精准的资源配置促进普通高中教育质量整体提升。调整教育质量的评估导向，注重高中的分类布局，引导不同类型的高中学校实现可持续发展。[72]政府因地制宜，提供系统性支持和条件保障，改革运行机制和评价机制，创设丰富可用的资源及宽松宽容的环境。在新高考改革背景下，增加一定的教师编制，支持推行选科走班需要，加强教育经费投入，支持开展综合实践活动。[73]适时启动高中教育立法工作，明确高中教育的地位、功能、内容和保障制度，以法制建设引领高中教育高质量发展。

三是推进幼小衔接、高中与大学衔接。细化幼小衔接政策目标，推进“双向衔接”，明确衔接的具体内容和方式方法，建立健全幼小衔接保障措施。完善高中与大学衔接的体系，围绕培养目标系统构建课程体系，解决大学生、高中生的学习特点适配、内容衔接的问题。中学、大学教师联动，拓展课程，培养学生的深度学习思维和综合素养，实现大学、高中的协同发展。

(二)建立普通教育、职业教育融通发展的体系

一是构建普职融通体制机制。建立横向互通、纵向贯通的现代职业教育体系，建立普职衔接的资格证书框架，从制度上实现普通教育证书和职业教育证书等值。高等职业教育机构着力形成办学特色，改善教育教学质量，发展学位制度，提高社会地位，促进高等普职教育内在逻辑上的协同互补。健全市场主体参与职业教育的治理机制。引入市场机制，引导企业行业参与治理职业教育，突破职能部门利益格局的束缚，协调改革中利益关系的变动，实现宏观管理下各职能主体的合作式治理。

二是构建质量等价的普职院校质量评价体系。建立职业教育质量标准和独立监测制度，区别于普通教育的质量标准和监测办法。设立专业自主的第三方评估机构，淡化职业教育质量评估、监测的行政色彩，构建多元主体参与的职业教育监督体系。政府和院校协作，推进职业院校构建内部质量保障体系建设，形成内部保障质量机制。加强政府财政拨款宏观调控，结合质量评估结果与拨款资金或优惠政策，提高资源利用效率，激发职业院校提高教育质量的内生动力。[74]鉴于职业教育的实习实训特点，财政资金投入向职业教育倾斜，生均经费要高于普通教育生均经费。

三是尽快建立独立的职业教育学生招生制度。以学生的基础知识、基本能力、综合素养为基础，建立独立于传统的中学招生考试、普通高校招生考试制度，形成职业中学、大学招生考试制度。接受职业教育的学生无需参加传统的中考、高考，而是通过参加职业教育招生考试进入不同层级和类别的职业院校。以职业教育考试招生制度的建立和发展，破解职业教育学生被“贴标签”(中考高考失败者)的问题，建立符合职业教育规律的人才选拨制度。

(三)建立公办教育、民办教育相互协同的体系

一是坚持公办教育主体地位不动摇。为所有义务教育适龄儿童提供免费、免试、就近入学的高质量教育，是政府的法定责任。推进义务教育的优质均衡发展是政府责任，也是学校建设、资源配置的价值追求。根据区域教育发展规划、社会需求，科学设立义务教育民办学校。以政府为主供给义务教育，推进基本公共教育服务均等化。控制义务教育民办学校数量扩张、调控规模占比。政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。[75]

二是推进民办教育体制机制革新。坚持教育公益性，建立健全民办学校内部治理、社会治理和政府治理相互协同的体制机制。既要保证民办教育的社会性、自主性和发展活力，也要保证民办教育的教育教学质量。政府部门充分认识民办教育的重要意义和价值，健全民办教育发展保障机制，科学分类管理民办学校，对不同类别的学校提供不同的精准化支持，推进公共财政制度、人事(社会保障)制度等的改革创新，促进民办教育可持续发展。

三是构建公办民办协同发展的公共教育服务体系。政府将民办学校提供的公共教育服务纳入政府支持范围，促进教育提供方式多样化，系统设计支持和规范民办幼儿园、中小学、高校的政策，构建公办民办学校合作提供公共教育服务的多样化路径。多部门协同引导社会和家庭教育行为，遏制非理性教育“高消费”。建立健全义务教育民办学校和普惠性民办园的财政支持制度，形成政府购买教育服务制度。健全教育成本分担机制，支持民办学校特色办学和提供选择性教育服务。[76]

(四)健全优先建设教师队伍的资源保障性体系

一是构建优先发展教师的体制机制。完善中小学教师待遇制度和保障机制，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平。建立教师收入长效联动机制，厘清各级政府对教师工资的支出责任，明确落实教师工资的来源和渠道，调整我国中小学教师的工资结构制度。[77]推进教师人事制度改革。县域内教育部门在编制管理、岗位设置、职称评审等方面具备统筹配置权限，建立区域内教师待遇保障机制，将教师队伍建设作为教育投入重点予以优先保障。立足省情、市情、县情，因地制宜、实事求是，不搞“一刀切”，构建适宜的教师人事制度。[78]切实解决教师的待遇问题、职称与专业发展问题，提高教师的政治地位、经济地位和社会地位。

二是构建中国特色的教师教育体系。加大对师范院校的扶持力度，提升教师教育的现代化水平，按照师范院校建设标准、师范类专业办学标准、区域教育规模实况和需要布局与优化师范院校，促进学校内涵发展，强化师范性和专业性的有机结合。遵循教育规律和教师成长发展规律，引进先进的教育理念、教育技术和教学手段，优化教师教育过程，改进教师实习实训质量，锻造教师的职业理想理念、综合能力和新时代的必备素养。加强教师在职教育培训体系建设，及时更新知识结构和适应新业态，促进教师终身学习和专业发展。[79]根据教育改革发展需要，通过适时有效的培训，提升教师的家庭教育素养、科学教育素养、全纳教育素养和国家安全教育素养等。

三是重点发展乡村教师队伍。优化乡村教师队伍建设投入机制，将新增教育经费主要向乡村教师的工资待遇和专业发展上倾斜，大力提升乡村教师的社会地位、政治地位和工资待遇。着力破除乡村教师管理体制障碍，在县域范围内推进教师管理事权、财权、发展权的统一管理。充分利用市场化机制，鼓励地方政府购买乡村教育需要的服务，减轻乡村教师负担。深化乡村教师职称评聘改革，简化乡村教师职称评定程序，充分考虑乡村教师的教学实际，[80]为乡村教师职业发展提供多样、适合的通道。