“一村一辅警”机制的运行逻辑与发展优化——以湖南省的实践为样本分析

龙婧婧

2020年党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平显著增强”作为我国“十四五”规划的主要目标之一。2021年4月28日《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”可见，加强和创新基层社会治理、增强基层社会治理水平是新时代发展面临的重大课题。

“一村一辅警”机制正是基层社会治理的实践创新。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确规定，“推进农村防控体系建设，加强农村警务工作，大力推行‘一村一辅警’机制”。2021年4月，《中共中央 国务院关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》明确要求，“全面推进‘一区一警’‘一村一辅警’建设，打造平安社区、平安乡村。”从“大力推行”到“全面推进”，标志着“一村一辅警”机制已经成为加强基层社会治理、建设平安乡村的重要组成部分。深入考察“一村一辅警”机制的实践探索，探析其背后的运行逻辑及未来走向，必将为基层社会治理创新提供有益借鉴。

一、“一村一辅警”机制的湖南实践

“一村一辅警”机制，是指在农村建立辅警工作站，配备一名辅警，为基层派出所农村警务活动提供辅助支持的工作机制。辅警是由政府出资、向社会力量购买服务、参加统一公开招聘考试，与保安公司依法签订劳务派遣合同，并由公安机关管理使用的非人民警察身份人员。目前，全国已有湖南、黑龙江①郝迎灿：《“一村一辅警”受到群众欢迎》，《人民日报》2020年10月19日。、河南②王艳、杨迪、刘杰.：《中央农办、农业农村部发布第二批全国乡村治理典型案例》，《中国农业报》2020年12月3日。等多个省市推行“一村一辅警”机制。湖南省在推行“一村一辅警”机制中一直走在全国前列。本文以湖南省的实践探索为样本进行分析，以期能够以小见大、以点带面反映“一村一辅警”机制的实践探索。

自2016年起，湖南省邵阳市便开始探索“一村一辅警”农村警务工作试点。在每个行政村建立辅警工作站，配备一名辅警，驻村辅警吃住在村里，工作在村民身边，开展治安巡逻，提供法律咨询，就地解决群众矛盾和问题，增强了群众的安全感。在试点取得明显成效的基础上，邵阳市在3299 个行政村全面推行“一村一辅警”机制，实现辅警工作站全覆盖。通过专业队伍和人民群众的有机结合，将辅警重点充实到治安防控最薄弱、最需要的广大农村，最大限度发挥驻村辅警作用，就地解决关系群众切身利益的矛盾和问题，打通了农村警务“最后一公里”。这条在实践中探索而来的乡村治理、警务改革的破题之路，为建设平安乡村提供了可供借鉴的“邵阳样本”。2018年起，“邵阳样本”便在湖南省全面推广，并于2020年7月获评全国“法治政府建设示范创建项目”。实践证明，“一村一辅警”机制用看得见、摸得着的显著效果赢得了人民群众的肯定和赞誉。

（一）开辟了农村警务体制改革的新途径

从2018年11月到2021年10月底，湖南省已配备专职驻村辅警24418 人（含部分“村改居”的农村居委会），占全省各类辅警总数的40%；建立驻村警务室21472 个，全省“一村一辅警”基本配备到位，显著增强了基层一线警务力量。如邵阳市农村派出所的警力比从万分之5.8 提升到万分之19.9，增加了万分之14.1，长期困扰基层警力不足的问题得到有效缓解，极大提高了农村地区见警率和出警速度。

（二）提升了基层社会治理的新境界

“基层是群众最现实的 ‘急难愁盼’集聚点，也是人民内部矛盾的交汇点，直接关系到群众的安全感、获得感、幸福感是否得到提升”③施美萍：《治理现代化视阈下创新基层社会治理之实践路径——以泉州市为例》，《行政与法》2022年第2 期。。基于此，湖南省“一村一辅警”机制中将驻村辅警的职责明确为“八员”，即“治安防范组织员、矛盾纠纷调解员、情报信息收集员、法律政策宣传员、便民利民服务员、警务下沉联络员、交通安全协管员、乡村义务消防员”④阮占江：《基层社会治理的“流动探头” 群众身边的“守护神”——邵阳创推“一村一辅警”农村警务机制》，《法治日报》2020年12月19日。，要求其扎根农村，及时主动参与矛盾纠纷的事前调处，避免矛盾形成后的被动处置，形成了“有人管、管到位”的局面，实现了源头预防矛盾纠纷的良好态势。如驻村辅警协助村组干部参与村务管理，融洽村干部和基层党组织的和谐关系；组织开展学校、重点单位的护卫，加强对吸毒人员、刑满释放人员等重点人员的管控，履行维稳防控职责，刑事、治安案件持续下降。邵阳县白仓镇塘代村的驻村辅警谭英华对该村29 个村民小组 917 户居民分别进行了走访，总结出“动静结合，点面相连，覆盖全社会面”的巡防办法，换来了百姓的平安和交口称赞，村民们也形成了“有事不打110，直接就找谭英华”的习惯。2018年11月至2021年10月底，湖南省农村地区刑事案件、治安案件同比分别下降22%、17%，农村治安环境持续向好。

（三）搭建了服务群众发动群众的新桥梁

驻村辅警常年吃住在村里，开展全天候巡逻防控，配合乡村工作、参与村务管理，成为守在老百姓身边的“警察”和全天候的“服务员”。只要一发生警情或是一有村民报警，驻村辅警都能立即赶到现场，第一时间处置。驻村辅警推行的“户籍代办制”，及时发布警情通报、预警提示、法律宣传和咨询等，有效回应了群众关切的问题，密切了党群、干群关系，提升了群众满意度和安全感。同时，辅警发动广大群众，自发组建“宝庆大叔”“巡逻队”等多种形式的志愿小分队，参与乡村治安防控体系建设，有效将矛盾纠纷稳控在当地，化解在萌芽状态。在2019年、2020年、2021年湖南省的《政府工作报告》中，“一村一辅警”都被列为“湖南省重点民生工程之一”，要求持续深化建设。根据湖南省民意调查数据显示，人民群众对社会治安和公安队伍的评价从2019年起逐年向好。

二、“一村一辅警”机制的运行逻辑

“一村一辅警”机制在实践中生成，有效增强了农村治安防控，逐渐成为加强平安乡村建设的新模式，为基层社会治理注入了新动力。考察“一村一辅警”机制的实践做法，就是为了从本质上深刻认识其背后蕴藏的运行逻辑，升华对基层社会治理的理解和把握。

（一）“以人民为中心”的社会治理观：“一村一辅警”机制的逻辑起点

“为谁治”是社会治理的核心问题。从我们党推进社会建设的历史过程来看，经历了“以人为本”理念、“以人民为主体”理念、“以人民为中心”理念。“以人民为中心”理念是“以人为本”和“以人民为主体”理念的升华，这是我党治国理政中一以贯之的根本宗旨，统领我国发展的各个领域、贯穿各个环节、涉及各个方面，也成为我国社会治理领域的核心理念和根本遵循。

习近平总书记有关社会治理的重要论述都体现了“以人民为中心”的社会治理观，比如“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。”“一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师。”①中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义社会建设论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第129 页。“以人民为中心”的社会治理观要求社会治理在工作决策时应从人民群众“急难愁盼”的利益问题入手；在工作推进时应以为广大人民群众谋取最大利益为导向；在工作评估时应以社会是否全面进步、人民美好生活是否实现为标准。推行“一村一辅警”机制正是着眼于人民群众的需求，旨在解决人民群众对日益增长的安全稳定期待与公安警力不足、治安防控能力不强的突出矛盾，解决人民群众最为关切的公共安全、安居乐业问题。通过“一村一辅警”机制，把警务触角延伸到基层一线，把服务送到群众家门口，把矛盾化解在萌芽初期，极大增强了农村警力，提高了见警率和出警效率，农村社会治安明显好转，人民群众的生命财产安全得到有效保障。

人民群众有所呼，党和政府就要有所应。可见，只有把人民群众的根本利益作为基层社会治理创新的出发点和落脚点，才能最大限度赢得人民群众的信赖和支持，基层社会治理才能取得应有成效。

（二）乡村善治论：“一村一辅警”机制的价值导向

“治什么”是社会治理的导向问题。社会治理中把握好主要矛盾，解决好主要问题，方能起到事半功倍的效果。习近平总书记强调，“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”“要夯实乡村治理这个根基。”党的十九届五中全会提出，“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”。可见，乡村是社会治理应把握的主要矛盾，实现乡村善治是乡村振兴的重要保障，是社会治理的重要基石。

乡村善治是指“一种符合乡村人基于生存共同体存在和发展需要的一种良好社会秩序的建构并有效地实践”②熊小青：《乡村善治：内涵、演进及特征——对乡村善治逻辑的中国特色刍议》，《安徽农业大学学报（社会科学版）》2021年第3 期。其不仅包括善于治理的过程，也包括实现良善治理的目标。从过程论来看，乡村善治是政府对乡村的关注，形成与乡村社会的良性互动。党的十九届四中全会所提到的“推动社会治理和服务向基层下移，把更多资源下沉到基层”；党的十九届五中全会所强调的“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能”，正是善治过程的体现。从目标论来看，乡村善治所包括的公共秩序、利益秩序，直指我国农村从传统社会向现代社会转变过程中面临的最为基本的秩序和活力之间的矛盾。“既充满活力又和谐有序，实现农民富、农业强、农村美”是乡村善治的理想目标。

乡村善治论为“一村一辅警”机制指明了方向。“一村一辅警”机制将警力资源下沉到乡村，工作重心下移到乡村，这是善于治理的过程体现。“一村一辅警”机制以精准化、精细化的服务明显改善了乡村治安秩序，加强了平安乡村建设，为乡村经济发展、民生发展提供了稳定有序的社会环境，有效解决了秩序和活力的冲突，实现良善治理目标。

（三）多元共治论：“一村一辅警”机制的逻辑方法

“怎么治”涉及社会治理的方法论问题。我们党结合长期治国理政实践，在社会治理领域创新地提出“社会治理共同体”概念。“社会治理共同体”是指“人人有责、人人尽责、人人享有”，其精髓是“共建共治共享”，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元共治格局。

“人人有责、人人尽责”，表明人民是社会治理的根本力量，是实践共同体、责任共同体，是“共建共治”的根基所在。社会治理的基础在于广大人民群众，社会治理的活力在于广大人民群众的积极参与。“人人有责、人人尽责”要求我们充分挖掘人民群众的实践智慧，将社会治理的权限和资源交到离群众最接近的基层组织去做，让社会治理服务更贴近群众，促使更多的群众参与到社会治理之中，实现社会共治的善治目标①冯雷：《新中国以来社会治理的战略定位——基于党内文件的考察》，《湖湘论坛》2020年第4 期。。“一村一辅警”机制实质上是警务社会化的具体体现，旨在倡导全民参与社会秩序维护，将警察职责中的部分“非执法、非涉密的辅助性、防范性警务工作，交由社会组织或社会力量去完成，从而促使警察聚焦主责主业，集中精力打击违法犯罪、维护社会秩序稳定”。②杨中华、李欣慰：《社会治理中辅警与保安警务辅助力量之比较》，《广西警察学院学报》2020年第5 期。“警力有限，民力无穷”。社会治安工作本质上是社会性工作，需要多方力量共同参与，需要专门公安机关与广大社会力量的通力合作。从当前治安防控和警务工作实践来看，警务辅助力量“在维护社会稳定、化解社会矛盾、沟通警民关系”③史炳军：《辅警队伍规范化建设管窥》，《学理论》2011年第3 期。中的作用发挥日益凸显，成为提升社会治理效能不可或缺的重要方面。

“人人享有”表明人民是社会治理的主体，是利益共同体、权利共同体、命运共同体。这就要求社会治理的成果要人民群众共同享有，实现全覆盖、广收益、长持续，社会治理要提供更精准、精细的服务。因此，各级党委和政府要坚持以人民为中心的社会治理观，要以人民群众满意不满意作为社会治理工作评估的主要标准，做好人民群众走访、回访工作，认真听取相关建议和意见，及时调整工作内容、方式方法，努力提高社会治理水平，使人民群众能够真正享有社会治理的成效。

“一村一辅警”机制运行中，公安机关根据人民群众的意见，及时调整驻村辅警的工作职责；驻村辅警根据人民群众的需求，不断创新服务群众方式、丰富服务内容。“一村一辅警”的直接效果惠及广大村民，践行了“共享”要求，辅警成为密切党群关系、干群关系的新桥梁，成为提升基层社会治理品质的新路径。

三、“一村一辅警”机制的运行困境

湖南省“一村一辅警”机制在建设平安乡村中取得了巨大成效，但在此过程中仍有一些值得反思的问题。

（一）法律规范不完善

我国有关辅警的法律规范缺失。虽在十三届全国人民代表大会第一次会议上有关于制定警务辅助人员法的议案，但因实践经验不足、立法条件不够成熟而被搁置④莫锦程、李辉：《制度理论视角下辅警改革“内卷化”问题研究》，《江苏警官学院学报》2022年第2 期。。目前集中规定辅警的规范性文件在国家层面仅有国务院办公厅于2016年发布的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，该规范性文件本身的位阶较低、约束力较弱，并且有关内容规定不明确，比如辅警的法律定位不清晰，辅警的权利义务较为抽象。此外，各地结合自身实际需要制定了地方性法规，或者出台了有关政策、文件，这些规范在对于辅警录用条件、是否配备警械、执法越权等问题的规定上常有违反上位法或上级规定的现象。

（二）管理体制不清晰

公安机关是驻村辅警的直接管理使用主体。在实践中，有些地方实行的是辅警双重管理模式，即“县公安局+县综治中心”或“乡镇政府+派出所”，这就容易造成派警重叠、管理边界模糊的现象，不可避免地产生以“条”为线的部门管理与以“块”为单元的属地管理之间的冲突，如驻村辅警与当地乡镇或村干部职权有交叉，造成或相互争权或相互推诿的现象；驻村辅警囿于其职责范围，有时不愿将资源信息共享，难以与当地基层治理形成整体合力；驻村辅警与村干部待遇的差别，容易造成相互攀比，产生内耗。

（三）工作机制不健全

“一村一辅警”在实际运行中还存在诸多问题，如辅警流动频繁，队伍不稳。目前湖南省辅警流动率达到17%，严重影响驻村警务工作的延续性，在经费投入、业务培训等方面造成较大浪费，在辅警流出与新招之间常常出现农村治安防范工作空档期。培训形式单一，内容针对性、实战性不强，体系不够科学合理，参训时间难以保证，效果不理想，都影响着辅警业务素质的提升。

（四）保障机制不到位

目前，驻村辅警待遇水平普遍偏低，导致辅警生活压力大，工作积极性不高，流失严重。如邵东市辅警年均经费4 万元左右，“但这4 万元除‘五险一金’、辅警的警用装备、办公用品等各方面的开支外，辅警真正能拿到手的工资每月只有1300 元左右”①岳光辉、刘美岑：《湖南省邵东县“一村一辅警”制度建设的调查与思考》，《湖南警察学院学报》2019年第2 期。。同时，我国县域经济差异较大，农村地区经济情况总体偏弱，对一些贫困地区来说，“一村一辅警”机制的投入建设无疑将造成巨大财政压力。

四、“一村一辅警”机制的发展优化

“一村一辅警”机制从实践中提炼，也将随着实践的发展而发展。随着“全面推进‘一村一辅警’建设”的深入，“一村一辅警”机制也应朝着规范化、系统化、科学化、长效化方向发展。

（一）加强规范化建设，完善“一村一辅警”相关法律法规

法治是治国理政的基本方式，具有固根本、稳预期、利长远的优势，是基层社会治理的重要保障。驻村辅警的工作职责如何确定，必须于法有据，在现行法律框架内进行，这样才能经得起舆论检验，具有生命力。“一村一辅警”机制如何能够不因领导人的更迭而改变，必须上升为法律规定，这样才能经得起实践检验，具有持续力。驻村辅警的职业保障、经费投入如何能够不因政策改变而变化，必须要有法律保障，这样才能经得起历史检验，具有长效性。笔者认为，可以从中央和地方两个层面、从规范依据的立改废三个环节入手，完善“一村一辅警”相关法律法规。国家层面，国务院应制定有关辅警的行政法规，清晰确定辅警的法律地位，具体规定其权利义务，并从授权性和禁止性入手确定辅警职责范围。地方层面，各地因地制宜，立足自身实际制定有关辅警的地方性法规、规章。同时，各地人大或法制部门应认真开展规范性文件的清理工作，“对有瑕疵或有违上位法的地方规范性文件及时修改或废止”②刘振华、欧阳志炫：《湖南省推行农村“一村一辅警”建设的路径选择》，《新疆警察学院学报》2020年第1 期。。

（二）加强系统化建设，理顺“一村一辅警”管理机制

系统化强调社会治理的动态性、关联性、协同性，既要求社会治理系统内部各机构间有序配合，又要求社会治理系统与外部其他系统间良性协调。具体而言，一要坚持党和政府的统一领导。只有在党和政府的领导下，才能把“一村一辅警”建设与各地实际情况有机结合，减少工作的盲目性。二要明确公安机关是“一村一辅警”建设的责任主体，形成纵向到底，由省厅、市局、县局、派出所组成的四级管理体制。三要协调公安机关、驻村辅警与基层组织和各部门的关系，形成横向到边的联动体系。公安机关通过定期召开联席会议等沟通形式、驻村辅警通过列席或加入村支两委队伍等方式，加强与乡镇政府、其他政法部门、村支两委的协调联动，以良性合作共同促进社会治理。

（三）加强科学化建设，健全“一村一辅警”工作机制

辅警培训要注重导向性原则，围绕驻村辅警工作职责，重点进行公安业务、勤务、法律、消防、禁毒等知识培训。注重适宜性原则，针对不同素质的驻村辅警，拓展培训方式，设置岗前培训、骨干培训以及专项业务培训等多种不同形式，有针对性地重点培养、补齐短板，实现辅警队伍素质的总体提升。注重实战性原则，合理安排驻村辅警到派出所跟班学习，建立“结对导师培养”模式。改进辅警考核机制，细化考核内容和考核指标，把抽象任务科学量化为具体指标。引入外部评价，重点考核群众安全感、满意度，促进辅警工作落实落细。运用科技手段，增强动态考核、实时考核，提升考核效能。建立专项工作奖励机制，对超额完成具体指标的工作给予奖励，激发辅警工作活力。

（四）加强长效化建设，强化“一村一辅警”保障机制

建立“省、市、县分级保障体系”，既确保驻村辅警经费有政府全额保障，又减少贫困地区财政压力。建立工资动态增长机制，使驻村辅警的待遇随着经济发展而有科学合理的逐步提高，确保“一村一辅警”机制长效发挥作用。建立驻村辅警抚恤政策，纳入从优待警范畴，提高对辅警的关爱程度。