关于长江保护法几个理论问题的探讨

闵晓英 张玫玲

2020年12月26日，国家主席习近平签署第65 号《中华人民共和国主席令》，公布由第十三届全国人大常委会第二十四次会议通过的《中华人民共和国长江保护法》（以下简称长江保护法）自2021年3月1日起施行。这标志着我国第一部流域性专门法律诞生。

长江保护法的颁布，从法治建设的角度看，是我国法治建设史上一个重大成果，标志着中国特色社会主义法治建设迈上了一个新的台阶，是贯彻落实习近平法治思想的重大举措和重要成果。从生态文明建设的角度看，是贯彻落实习近平生态文明思想，加强长江流域生态环境保护和修复，促进长江经济带建设和发展，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展的具体体现。从理论与实践的结合上贯彻落实长江保护法，深刻领会其立法内涵和宗旨，对于进一步学习领会习近平法治思想，推动依法治国、建设社会主义法治国家，具有十分重要的意义。

一、长江保护法的特点探析

毛泽东同志指出：“对于物质的每一种运动形式，必须注意它和其他各种运动形式的共同点，但是，尤其重要的，成为我们认识事物的基础的东西，则是必须注意它的特殊点，就是说，注意它和其他运动形式的质的区别。只有注意了这一点，才有可能区别事物。”①《毛泽东选集》第一卷，人民出版社1991年版，第308 页。这一论述，为我们认识长江保护法的特点提供了方法论指导。长江保护法作为我国第一部流域性法律，其立法理念、宗旨和立法工作经验等都具有重要的特点，主要体现在：

（一）长江保护法在立法宗旨、理念上坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把保护和修复长江流域生态环境放在重要位置，同时也注重优化产业结构和产业布局，调整产业结构。为此，长江保护法的第一条开宗明义地指出：“为了加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源合理高效利用，保障生态安全，实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展，制定本法。”第三条进一步强调：“长江流域经济社会发展，应当坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发；长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。”坚持生态优先、绿色发展，是习近平生态文明思想的重要观点，体现了这一思想的实质和核心。长江保护法以这一观点作为其立法的宗旨、理念和重要目的，这既是该法的重要特点，也是该法的一大亮点。这一立法首先突出了生态环境保护的重要地位，同时也强调和兼顾了经济、社会、文化、生态发展，是保护与发展的有机结合、高度统一。这就与其他关于环境保护的相关法律区别开来，但又创造性地把这些法律法规的精神实质和立法精神、原则加以吸收，并赋予新的内涵，形成了在保护中发展、在发展中保护的生态文明建设的新理念，这些新观点、新理念在长江保护法中得以体现，成为这一法律的重要特点和亮点。

（二）长江保护法彰显了“共抓大保护、不搞大开发”的基本要求。“共抓大保护，不搞大开发”，是习近平总书记针对长江流域的发展实际提出的重大战略决策。长江作为中华民族的母亲河，是我国的第一大河，其地理位置和地质特征十分明显，从发源地到入海口，长达六千三百多公里，其干流流经十一个省、市、区，支流流经八个省。为此，长江保护法第二条对“长江流域”作了明确界定，即长江流域由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的干流十一个省、直辖市，自治区，及支流流经的八个省、自治区。从行政区划看，长江流域占据我国的大半壁江山；从地理位置看，横跨纵贯东西南北，从海拔最高的“世界屋脊”到海拔较低的长江入海口，历经雪域高原、山地、草原、丘陵、平原等复杂的地质地理结构，涉及我国东中西部广大地区；从经济、文化发展情况看，包括最不发达地区到最发达的地区，整个长江流域在我国经济、政治、文化、社会和生态建设和发展中具有举足轻重的地位和作用；从历史和现实看，长江流域广大地区对国家发展、民族振兴发挥了重大作用，作出了巨大贡献。新中国成立以来，特别是改革开放以来，这种作用和贡献更是十分明显和突出。但是我们也要看到，在长江流域的经济发展和运行中，不可避免地出现了过度开发、环境污染、生态破坏、失衡的状况，使得长江母亲河伤痕累累、不堪重负，这一状况在一定程度上影响和制约着经济社会的发展，因此，必须从根本上改变这一状况，对长江进行保护、修复，为长江流域的永续发展提供保障。为此，习近平总书记高瞻远瞩，作出了“共抓大保护、不搞大开发”的科学决策，不仅为我们科学保护长江母亲河指明了方向，提供了方法论的指导，同时为长江保护法坚持保护与科学发展的有机结合，强化资源保护、污染防治和生态修复，真正实现在保护中发展和在发展中保护的立法理念提供了理论依据，从而突出了该法的立法特点和亮点：以长江流域的自然属性为基础，融合长江流域的政治性、经济性、社会性、文化性及生态环境等属性，对“长江流域”的法律属性进行界定，为构建长江流域大保护的多元共治体系和长江经济带绿色发展空间格局奠定了基石。

（三）做好统筹协调、系统保护的顶层设计，建立长江流域协调机制，统一指导、监督长江保护工作。这是长江保护法的一个突出特点和明显的亮点。长江流域的保护与发展是一项复杂的系统工程，需要上下联动、多方协调、系统保护、协调发展，这就要求做好统筹协调、系统保护的顶层设计，建立长江协调机制，统一指导，监督长江保护与发展工作。为此，从第三条直到第十五条，作了明确的规定，如第三条规定：“长江保护应当坚持统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理。”第四条规定：“国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作。”第五条及以下相关条款，分别对国务院有关部门、长江流域省级人民政府、地方各级人民政府负责落实国家长江流域协调机制的决策，按照职责分工负责长江保护和各行政区域相关工作作了规定和要求。紧接着以下相关条款，分别对国务院相关部委、相关职能部门在长江保护中应该履行的职责作了明确规定，这就从法律层面规范了统筹协调、系统保护的顶层设计和长江流域协调机制，统一指导、监督长江保护工作的职责分工，为长江保护与发展机制的科学运行提供了法律保障。

协调、规范和统一长江流域的保护与发展，处理好保护与发展的关系，在保护好长江母亲河的基础上，推动整个长江经济带的科学发展、绿色发展、永续发展，是习近平治国理政思想的重要体现，是国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。为此，党中央十分重视长江流域的保护和长江经济带的建设和发展，习近平总书记曾多次主持召开长江经济带发展协作座谈会，协调长江沿线省市（自治）区经济社会发展和长江保护工作，作了许多重要的指示批示，为保护和发展长江经济带指明了方向。国家制定长江保护法更是从法律高度落实党中央和习近平总书记的决策部署，无疑将会对长江流域的保护和发展起到重大的促进作用。

（四）坚持责任导向，加大问责和处罚力度，这是长江保护法的又一重要特点。该法列了“保护与监督”“法律责任”专章，实行长江流域生态环境保护责任制度和考核评价制度，建立长江保护约谈制度，进一步突出了保护的力度。如针对长江禁渔、岸线保护、非法采砂和向长江排放污水等重点问题，在现有相关法律的基础上补充和细化有关规定，大幅提高罚款额度，增加处罚方式，加大对违法行为的处罚力度。这些规定和措施对于长江保护无疑起到了十分重要的作用。为此，《长江保护法》用了较大的篇幅和较多的条款对这方面作了全面系统的规定，如第七十六条规定：“国家建立长江流域生态保护补偿制度”。第七十七条：“国家加强长江流域司法保障建设，鼓励有关单位为长江流域生态环境保护提供法律服务。”同时还规定了长江流域生态环境保护责任制和考核评价制度，对长江流域各类保护、开发、建设活动进行监督检查，依法查处破坏长江流域自然资源、污染长江流域环境、损害长江流域生态系统等违法行为制度，长江保护约谈制度等。这些规定不仅为该法的实施提出了更加严格的要求，而且提供了重要的保障和促进作用，充分体现了党的十八大以来，我国在生态文明的制度和法律建设方面的重大成果，为今后类似的立法提供了有益的借鉴和参考。

二、制定长江保护法的意义探讨

长江流域特殊地理方位和特殊的资源、环境，决定了其在中华民族的发展特别是实现中华民族伟大复兴征程中发挥着其他地方不可替代的作用。因此，依法维护长江流域生态安全，推进长江流域绿色、可持续、高质量发展，事关国家经济社会发展的全局，事关中华民族和子孙后代的长远利益，意义十分重大。

（一）制定长江保护法，是贯彻落实习近平生态文明思想关于“最严法治观”的有效措施。习近平生态文明思想是长江保护法立法的根本指导思想，为立法提供了理论、方向、方法论的指导。习近平反复强调，推进长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，为立法工作指明方向、确立原则、进行定位。习近平对长江生态保护问题多次作出指示和要求，明确了立法应当解决和处理的主要矛盾和问题、法律所应设置的关键制度。党的十九届五中全会对长江经济带建设提出了具体要求，如在十九届五中全会通过的《“十四五”规划和二0 三五年远景目标的建议》中，多处反复提到长江流域、长江经济带的保护、发展问题，把长江经济带的发展和整个长江流域的保护摆在一个非常重要的地位，其中，用制度和法律推进长江流域的保护和发展，是一个十分重要的举措。长江保护法设立了“资源保护”“水污染防治”“生态环境修复”“绿色发展”等专章，在该法中占据着重要地位，是这一法律的主体和核心。这说明，制定长江保护法，用法治思维和法治方式维护长江流域生态安全，确保实现人与自然和谐共生的现代化，是贯彻落实习近平法治思想和党中央决策部署的生动实践。对于进一步健全社会主义法治、推进生态文明建设向法治化方面发展，从而进一步推动“五位一体”建设等都具有十分重要的意义。

（二）制定长江保护法，体现了中华民族的生存发展与未来的历史使命和责任担当。长江流域资源丰富，是我国重要的战略水源地、生态宝库和重要的黄金水道，又是我国经济发达地区的集结地，从目前看，我国经济最发达的省市大都集中在长江流域、长江经济带上，是集沿海经济、沿边经济、城市经济、乡村经济、山区经济、资源经济、生态经济于一体的特殊经济带，因而经济地位、政治地位、文化地位、社会地位及生态地位都十分重要和突出，对国家的发展大局具有举足轻重、不可替代的作用。制定长江保护法，从法律层面为充分发挥和保障这些作用提供法律支持，确保长江流域在实现第二个百年奋斗目标、建成中国特色社会主义现代化强国的征程中继续发挥更大作用，具有十分重大的意义。从这个意义上讲，长江保护法就是立足中华民族的可持续发展大局，为子孙后代着想，为民族未来谋划，这也是从立法层面确立了长江流域发展的根本原则。长江流域保护涉及的关系复杂、利益多元、需求多样。该法从长江流域生态系统破坏的突出问题出发，立足中华民族可持续发展的百年大计，明确了“生态优先、绿色发展”的根本原则，正确处理发展与保护的关系，坚持在发展中保护、在保护中发展。这是长江保护法立法重大意义的集中体现。

（三）制定长江保护法，是维护长江流域乃至国家生态安全、促进长江经济带高质量发展的迫切需要。“长江经济带覆盖沿江11 省市，横跨我国东中西三大板块，人口规模和经济总量占据全国‘半壁江山’，生态地位突出，发展潜力巨大。”①《习近平谈治国理政》第四卷，外文出版社2022年版，第358 页。长江的特殊地理位置和经济、政治、文化、生态等特殊地位和作用，决定了长江在维护国家生态安全中的地位举足轻重。但我们应看到，在过去相当长的一个时期内长江生态安全堪忧，主要表现为：长江源头和上游部分地区毁林开荒、过度放牧，致使森林资源、草原遭到破坏，水土流失严重；长江流域过度捕捞鱼类和其他水生物种、非法采砂、挖坏损毁岸堤、沿江两岸建起的各种化工、造纸、电镀等污染大的企业，导致长江水体、空气、土壤等污染严重。长江沿岸有的地区围湖造田等，各种自然资源遭到破坏，环境污染严重、生态失衡，对长江流域的生态安全乃至整个经济、社会安全和全流域人民群众的生命和健康安全构成了严重威胁，同时也制约着经济和生态文明的正常、健康发展。这种状况的出现，其重要原因在于长江生态环境硬约束机制尚未建立，长江保护法治进程滞后。因此，必须从长江流域系统性和特殊性出发，制定一部具有针对性、特殊性和系统性的专门法律，切实保障长江流域生态安全，促进长江流域绿色发展、可持续发展、高质量发展。

（四）制定长江保护法是体现“以人民为中心”理念，满足广大人民群众新期待的重要部署。“以人民为中心”是党的十八大以来习近平治国理政思想的一个重要论断和创新理论成果。习近平指出“坚持以人民为中心。人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业，”②《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年6 版，第16-17 页。习近平总书记的论述，深刻阐明了以人民为中心的科学内涵和实质。“以人民为中心”，生动体现了党的宗旨、性质，体现了党为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心使命。这一初心使命，正是长江保护法立法的价值追求和价值目标。纵观长江保护法，每个条文中都蕴含着生态优先、绿色发展和“共抓大保护、不搞大开发”的理念，这些理念在法律条文中得到充分体现，在贯彻实施中有效遏制了对长江母亲河的破坏，保护了长江。而对长江的保护正是实实在在地保护了人民群众的根本利益和现实利益，长江保护法在保护的前提下，还充分体现了保护与发展、保护与建设的辩证关系，把“绿水青山就是金山银山”的理念科学融入立法精神中，整部法律都体现了经济效益、社会效益和生态效益的有机统一，不仅有效保护了长江，为促进长江流域的发展提供了法律支撑与保障，而且有效地保障了长江流域人民的生存权、发展权、环境权，进一步增强了幸福感、获得感和安全感，满足长江流域人民群众不断增长的美好生活环境需求。这些正是“以人民为中心”的生动体现。

此外，长江保护法的制定与实施，开创了我国流域立法的先河，为今后可能开展的诸如黄河保护法等类似立法提供宝贵的参考与借鉴，从这个意义上看，长江保护法的制定与实施，不仅具有重大的现实意义，而且还有着深远的历史意义。

三、对如何贯彻执行长江保护法的思考

长江保护法的颁布具有开创性意义。它既超越了部门行业约束，也突破了行政区划层级界限；既不是传统意义上的保护法，也不是传统形式的开发法，而是保护与开发在立法上的有机融合、高度统一，具有很强的流域性、系统性和综合性等特点。其立法模式、立法思路和制度体系框架，对于今后类似的立法都有非常好的引领和参考、借鉴作用。而好的法律除了科学制定，关键还在于正确地贯彻和执行。对于长江保护法这样特色鲜明的法律，在贯彻执行中，除了要具有其他法律贯彻执行的方法原则外，还应具有区别于其他法律执行的方法和原则。

（一）贯彻执行长江保护法，必须以习近平法治思想和生态文明思想为指导，这是正确贯彻执行长江保护法的理论前提。理论是行动的先导，正确的行动必须要有科学的理论为指导。马克思主义哲学认为，人与动物的本质区别在于动物的活动只是一种本能的活动，不具有目的性和意识性，而人的一切活动都是在一定意识和思想支配下的有目的的活动。基于这一原理，长江保护法要得以正确地贯彻执行，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义法治思想和生态文明思想为指导，因为这一思想是长江保护法立法的指导思想和理论依据、理论支撑，是长江保护法的灵魂和核心要义。因此，要贯彻执行好长江保护法，确保在执行中能准确吃透其精神实质、法理内涵，从而保证执行的正确性、有效性，并非只是熟记条文、泛泛了解或从字面上理解就能达到的，只有以习近平法治思想和生态文明思想为指导，才能在执行中避免因对法律内涵理解不深而出现执法偏差，从而避免执法的片面性、盲目性、绝对化等问题的发生，确保执法的科学性、正确性，提高执法效果。

（二）注重执法过程中相对独立性和综合性协同性相结合，这是贯彻执行长江保护法的关键环节。长江保护法不同于其他法律，其重要特点就是相关责任主体和执法主体比较多，该法对涉及多个领域、多个部门、多个地方的流域保护工作进行了统筹协调、系统性设计。规定国家建立长江流域协调机制，通过明确中央各部门及地方各级人民政府的具体职责，以及建立流域信息共享机制、地方协作机制等，促进长江流域的协调、融合发展。如第五条规定：“国务院有关部门和长江流域省级人民政府负责落实国家长江流域协调机制的决策，按照职责分工负责长江保护相关工作。”在后面相关条款中，分别对国务院生态环境、自然资源、水行政、农业农村、标准化等有关主管部门按照其职责分工，要求这些职能部门建立诸如长江流域水环境质量和污染物排放、生态环境修复、水资源节约集约利用、生态流量、生物多样性保护、水产养殖、防灾减灾等标准体系；规定国务院自然资源主管部门会同国务院有关部门定期组织长江流域土地、矿产、水流、森林、草原、湿地等自然资源状况调查，并建立资源基础数据库，开展资源环境承载能力评价……，国务院野生动物保护主管部门应当每十年组织一次野生动物及其栖息地状况普查等。特别是在第十、第十一条中，对防灾减灾的内容和各地区各部门在这方面的职责作了规定，这些规定，一方面明确了各职能部门和各级政府单独履行的职责和义务，另一方面则明确并强调了各级政府、各部门之间共同履职、协同执行的职责和义务。这是长江保护法最重要的特点，它突出了对该法执行的协同性、综合性和系统性等要求，这些要求是对长江保护的重要保障，因为长江保护是一项系统工程，是全方位、多层次的保护，需要上下联动，相互合作，缺一不可。这就需要该法的执行单位、执行者要牢固树立全流域一盘棋、一体化的执行理念，在忠实履行好自身职责的前提下，按照法律规定同其他各部门、各地区密切配合，共同履行好法律规定的职责和任务，确保法律得以正确地贯彻执行。

（三）加强对长江保护法的宣传学习，提高该法的普及率和自觉执行率。制定法律的目的和真谛是运用，是执行。否则，再好的法律也只能是一纸空文。而法律要得到有效地贯彻执行，其前提和基础是要知法懂法。这种知法懂法不仅仅限于各级领导干部和执法部门、执法者，而且还包括广大人民群众，特别是长江流域的人民群众。只有上述群体都知道、了解该法的内容和执行这一法律的重大意义，才能自觉地遵守该法，真正做到知法守法，提高遵守法律和执行法律的自觉性、主动性，并同违反这一法律的行为进行抵制和斗争，确保这一法律能得以有效贯彻实施。

要做到知法守法，就必须加强对长江保护法的宣传学习，提高该法的普及率。为此，应把长江保护法纳入普法宣传的内容，运用各种宣传媒体进行宣传普及，尤其是长江流域广大地区更要加强宣传普及的力度，使这些地区的人们普遍知晓这一法律，懂得贯彻执行这一法律的意义和重要性，理解党和国家制定这一部法律的现实意义和历史意义。更要明白执行这一法律的极端重要性，从而做到用法律来规范、约束自己的行为，提高遵守这一法律的自觉性。例如，该法规定严禁长江捕鱼，并具体规定全流域十年禁捕，“十年禁捕”还写进了党的二十大报告。这需要大力宣传，使生活在长江流域的广大人民群众都知道，才能杜绝在长江上捕鱼的违法行为发生，其他的规定也是如此。所以，为了更好地执行长江保护法，必须加大宣传学习的力度，利用一切有效的宣传工具和手段大力宣传长江保护法，使广大人民群众知法懂法，自觉同一切违反这一法律的行为作斗争。在当前的宣传学习中，要把这一法律的内容与习近平法治思想和生态文明思想的学习宣传结合起来，与党的二十大报告和整个二十大精神的学习宣传结合起来，才能取得更好的效果。