人民城市重要理念下的城市社区更新治理机制研究——以上海市S社区综合改造为例

○刘中起 杨秀菊

上海市第十二次党代会报告提出要弘扬伟大建党精神、践行人民城市理念，加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。人民城市的发展理念与战略定位，既是新时期中国共产党“不忘初心、牢记使命”的历史担当，也是完善城市治理体系、提高城市治理能力的制度要求，更是聚焦人民群众需求、体现包容共生的城市文化品格。推动社区公共空间开放共享，这既是对城市精细化治理的突出挑战，更是建设人民城市实践的价值追求。

一、上海S社区更新：破解人民城市理念下的社区协同治理难题

上海市S社区作为中心城区规模巨大的居民聚集区，共覆盖5个居委8个老旧小区。S社区虽毗邻繁华商圈和大学园区，但始建年代早、基础设施差、房型面积小、老年人口多。为深入贯彻“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，改变S社区基础设施老旧、公共服务欠缺、人居环境较差等问题，2018年起社区所在辖区街道协同区各委办局整合力量引导多元化参与治理，从小区到街区、从硬治理到软治理，统一规划设计和改造，更新整个S社区，有效破解了城市社区多元协同治理难题。

（一）坚持党建引领，统筹多方资源

街道层面首先成立S社区治理领导小组，将5个居民区党组织联合起来，专门成立S社区综合治理联合党支部，安排街道处级领导担任联合党支部书记，吸纳区房管局、物业公司、S社区所在街道职能部门等负责同志以及S社区居民区党组织书记担任支部成员，加强领导和协调所辖的5个居委、物业、业委会及相关项目负责部门，推动S社区35个项目有序落地，确保综合治理工作顺利实施。区规划局为街道聘请社区规划师，经过与区级单位共同研商统筹，初步形成“1个片区整体规划+11个分项”综合性方案，统筹把关各小区、街区、菜场、社区医院改造方案的协调和统一，力求使各微更新改造点位设计方案的城市空间形态在整体上达到美学要求，并完善社区的公共设施配置，避免资源浪费或供给不足。

（二）坚持服务优先，推进整体治理

基于原有“邻里汇”服务体系，着力打造S社区“邻里汇”睦邻生活中心，强化日间照料、文化教育、生活便利等多方面服务，形成面向全年龄段的综合服务体。开设S社区事务受理中心延伸服务点，为周边居民就近办理医保、社保、工会理赔、计划生育、社会保障卡等相关业务提供便利。与此同时，以提升服务为导向，推进社区自治一体化，街道联合16家辖区单位与S社区结对，合力打造片区共治品牌，55家区域企业参与S社区大篷车便民服务，45家社会企业参与“微心愿”帮困认领公益服务，居民们自发组织平安巡逻队、“黄马甲”美丽家园行动、退役军人志愿者联盟等，先后开展了“绿色园艺”微更新、“缘驿站”“阿拉一家门”等一系列自治项目，其中爱心义卖、便民服务、海派文化体验等项目广受欢迎，用“爱心”“文明”汇聚S社区强大精神力量。

（三）坚持共建共享，提升协同效能

街道通过物业沙龙和业委会沙龙，为辖区内8个小区业委会和2家物业服务企业搭建相互沟通的平台，相互交流学习、分享小区管理的优秀管理案例和制度，实现小区管理水平的共同提升。与国有房地集团紧密沟通，分步推进S社区物业统一管理，制定统一标准，提供统一服务，将小区真正主动地“管”起来。同时，打通S社区的市政道路干道和小区道路支道，叠加“智慧社区”项目，开展小区出入口“微卡口”改造，实现小区内机动车单向行驶和“人车分离”，顺畅小区“生命通道”。同时充分挖掘联动周边高校文化资源，串联起高校文化与社区治理文化，形成了社区人文新气象。

二、理性与共识：深刻把握“人民城市人民建，人民城市为人民”理念下的社区更新治理要求

2019年11月，习近平在考察上海时提出“城市是人民的城市，人民城市为人民”的重要论断，为我们在新时代推进城市建设指明了前进方向、提供了根本遵循①。超大城市精细化治理的社区综合改造，需要深刻把握“人民城市人民建，人民城市为人民”理念下的社区治理要求。

（一）克服政府技术的有限理性

社会选择理论认为做出选择的主体是有限理性的，以政府为代表的公共选择自然也是有限理性的。有学者指出，公众正在日益追求以政治权利、民事权利为主要表现形式的公民权利②，但政府一方面惯用传统的封闭决策，另一方面又强调赋权对需求进行回应，但多元权利诉求本身的复杂性会导致建立在公民权利诉求回应基础上的方案也存在偏差性，所以方案社会化会陷入困境③。在城市社区更新决策支撑因素不足的时候，相关决策者倾向于保守和应付任务，容易出现政策敷衍和公共性偏移，重发展轻民生、重建设轻内涵、重管理轻服务是其主要表现形式。当出现公众误解或与政府产生矛盾对立时，由于行政人员主观惰性和本领恐慌，不愿提前主动面对公众，任由问题持续发酵，信息披露与沟通不及时则进一步加剧信息不对称和公众不满局面，这背后体现的既是政府技术理性有限，也是社会交换中公众没有得到预期结果的反映，为此必须克服政府技术有限理性，将人本价值作为推动城市发展的核心取向，作为改进城市服务和管理的重要标尺。

（二）破除资源供给有限联动

相关部门对城市社区供给“低效、低质、低用”是由于制度理性有限、部门核心目标有差异、部门缺乏合作性，部门联动流于形式，同时还出现官僚自我保护倾向，不愿在核心问题参与。部门利益分化影响公共服务对外输出的一致性，企业和公众办事遭遇“中梗阻”。为此，必须更大力度地推动部门职能整合、业务流程重塑、体制机制优化。

（三）弥合政社目标的有限分野

在城市社区综合治理与改造过程中，大多数时候社区居民在改造方案的设计、征询与确定过程中基本位于被动地位。社区居民首要诉求与政府第一目标不匹配，社区居民出于理性会更关注自身短期的直接利益得失，政府则为了提升公共管理效果可能需要打破既有利益分配，这就是政社之间的利益分化、目标分化。必须弥合政社目标有限分野，充分发挥人民主体作用，坚持问计于民、问效于民，充分汲取群众智慧，强化区域资源统筹和多方主体联动，完善党组织领导的自治、法治、德治、共治相结合的基层社会治理体系。

三、从利益到价值：创新“人民城市”理念下的社区协同治理机制

上海市S社区面貌的变化、社区居民生活质量的提升，是深入贯彻习近平“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，将人本属性作为城市发展的核心取向，坚持利益协同、部门协同、政策协同、价值协同，推进资源整合、整体治理、主体动力与党建引领，不断创新社区协同治理机制，基层党建引领多方共建共治的成效。

（一）价值协同：创新党建引领机制

坚持党建引领、红色赋能，更好地发挥基层党组织在推动社区共治自治中的组织领导作用，更好地强化街镇、社区在基层治理中的基础性作用，共同推进社区微治理。S社区通过区域化党建机制等组织引导辖区内机关、企事业单位、社会组织积极参与社区改造和治理。发挥政府、社会、居民等不同主体的作用，有效赋能推进政府治理和社会调节、居民自治良性互动，推动形成共建共治共享的治理格局。党建引领是社区治理的核心，坚持把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社区治理和基层建设的主线，以改革创新精神探索加强基层党的建设引领社区治理的路径。

（二）政策协同：创新主体动力机制

政府推进城市社区微更新和新型基础设施建设，一方面是在对重点领域谋划布局和进行二次分配，另一方面也是为市场“新增量”做基础保障和路径引导。政府要发挥公共政策与公共服务的工具性作用，发挥资源集聚和功能叠加优势，增进社会资本，尤其要善于借助民间力量的主体积极性，调动社会力量协同参与社会治理，进一步激发市场活力。政府可以优化公共政策与制度环境，不断提高社会资本的复利效应，创新监管思路，不断创造宽松环境，尽可能减少不必要的行政干预。

（三）部门协同：创新整体治理机制

为了向社会输出优质供给，高效提供令公众满意的方案，必须增强政府整体治理能力。精细化协同化的整体治理需刀刃向内，倒逼政府流程改革，推动建设友好、敏捷、高效、无缝隙的整体型治理体系，推进构建跨部门领导小组协调机制，提高牵头部门地位与督办权力，强化部门间政策配合，弥补部门运行缝隙，防止协同部门推诿或配合不力，以真正给牵头部门赋能减负。

（四）利益协同：创新资源整合机制

老旧小区的矛盾问题往往具有复杂性，需要通盘考虑、整体推进，平衡不同价值选择和利益取向。S社区的治理也是一个系统工程，是坚持系统治理、利益均衡，提升城市社区多元主体协同治理能力。政府与利益相关者之间不是对立关系，只是存在一定程度对立的公私价值观，所以应寻求合作。化解社会冲突力量，重在危机预防，注意防范和及时处置不安定因素，避免不平等分配产生的利益分化。因此，政府可以从规划、建设、管理、技术等各种手段设法规避和降低邻避基础设施的不利影响，还可以探索建立生态环境影响评估标准与补偿立法，以法律为保障，给予“被邻避者”一定的经济补偿和必要的社会关怀，实现邻避公共设施建设与使用过程中公与私、社会与个体的兼容。从S社区的案例可以看到在片区一体化治理中，均衡多方利益关联与融合多种服务资源，形成面向全年龄段的综合服务体，实现社区基本公共服务全覆盖，促进公共服务均等化，不断增强群众的获得感和幸福感。

四、结语

加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，是习近平对上海的明确定位④。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，一百年来，党着眼于国家长治久安、人民安居乐业，建设更高水平的平安中国，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，推动社会治理重心向基层下移，建设共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体⑤。必须始终坚持“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，深入贯彻共建共治共享的社会治理制度。上海S社区综合治理的实践证明，构建中国特色共建共治共享的基层社会治理格局，是中国共产党长期社会治理实践经验的总结和理论创新的升华，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题的重要举措⑥。上海S社区面貌的变化、社区居民生活质量的提升，是顺应城市老旧小区改造客观规律、落实“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的成果，其以共建为根本动力，以共治为重要方式，以共享为最终目标的运作逻辑,是我国国家制度和治理体系优势转化为城市有机更新和基层治理效能的生动体现，为不断深化城市社区更新治理机制研究提供生动的实践样本。

注释：

① 刘中起：《“人民城市”重要理念体现了哪三大逻辑的有机统一》，《解放日报》2020 年7 月20 日，第10 版。

② 沈原：《市场、阶级与社会：转型社会学的关键议题》，社会科学文献出版社，2007 年版，第1-3 页。

③ 宋锴业：《基层社会治理的“社会化困境”》，《公共管理与政策评论》2020 年第6 期。

④ 《弘扬伟大建党精神 践行人民城市理念 加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市——在中国共产党上海市第十二次代表大会上的报告》，《解放日报》2022 年6 月30 日，第1 版。

⑤ 《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,《人民日报》2021 年11 月17 日，第1 版。

⑥ 刘中起、谢清钰：《百年大党引领社会治理创新的历史逻辑与基本经验》，《社会治理》2021 年第10 期。