地方政府跨域生态治理实践探析

○耿佳皓

一、跨域生态治理的重要意义

跨域生态治理，是指多个不同区域的以政府为主导的主体，彼此行政边界相邻功能联结，针对生态环境问题，构建跨域协作模式，以达到长期良好态势的治理活动。针对跨区域的复杂环境问题，例如大气治理和流域治理、物种生态修复等治理事项，跨域协作是必要选择，以共同生态价值为原则和底线，进而促进生态治理向良性的常态化协同发展。

（一）弥合环境问题的空间距离

生态环境是宝贵的公共资源，具有竞争性和非排他性。一方面，其使用权较为模糊且极难约束、易引发“公地悲剧”。公共的土地、水域和大气等生态资源，都面临被过度使用的风险。另一方面，其具有正外部性和负外部性，即使区域内单个行政地区政府有强烈的治理意愿，也无法有效转化为现实的治理行为①。同时，当某地区的大气污染治理疲乏时，极易引发邻近地区的空气质量危机。

跨域生态问题具有显著的整体性和系统性特征，在有机的生态系统内部，各地区和各因素都在相互影响。对于毗邻相互影响、存在空间距离的环境问题，跨域生态治理聚焦于生态资源和公共利益，以跨域生态问题的特性为根本参照，以政府为主导的合作形式，有效弥合了治理的空间距离，能够短时间调动多地的行政力量，避免碎片化的资源投入。

（二）突破传统的行政区划约束

跨域生态问题一般是受损害的资源以及可扩散介质引发的环境污染和生态危机。其不仅具有高危性、不确定性等一般问题的共性，还具有自身的独特性②，即由于行政区划的约束以及信息流动的边界障碍，环境问题被觉察程度较低，治理效率和效果则会降低，进而加剧爆发环境冲突的社会风险。同时，多数生态环境事项的治理体制具有条块分割、属地管理的特征，部分地区仍具地方保护主义等固有心态，导致跨域污染的可协调治理更具难度。

跨域生态治理，有助于多部门、多层级协调工作，使多主体共同为同一目标努力。这使原本分割分立的多地行政部门突破了传统的行政区划约束。多项跨域生态治理事项，例如京津冀的大气污染防治、长三角流域治理，由中央牵头，府际通力合作、实时沟通。

（三）以常态式协同避免阶段性反弹

跨域治理需以政府为主导的各主体协作，这种协作得以促成的根源内部，存在一种动力机制，包括动力源流、承载场域、协同过程三个核心要素间相互作用。例如，京津冀地区相较于其他地区是一种“等级权威”治理模式，动力源流主要是政绩需求与行政问责相结合③。地方政府仍有可能存在避责心态、协作动力不足，采取过去“先污染、后治理”的消极应对措施。

跨域生态治理采取了构建长效协作机制的方式，包括调查取证机制、线索共享机制、生态补偿机制、协作修复机制等形成一个有机且完整的系统体系，体系内部不仅依据事项需要划分职能，也结合体制规划了责权，保证了其实践的可操作性和灵活处置空间。因此，跨域协作治理，在体制机制层面作出尝试，改变过去环境问题季节性、突发性、阶段性反弹，助推运动式、“环境风暴式”的合作，向常态式协同转变。

二、跨域生态治理的实践困境

（一）动力源流复杂与冲突

作为一项需要多元主体共同参与和协作的治理工作，跨域生态治理涉及行政部门、相关企业、环境公益社团组织、受影响的人民等主体，存在利益牵扯和环境方面需求，更相应地存在治理责任。同时，跨域合作是更高层次的协同，要求多区域、多层级主体一同参与治理事项。责权利相汇聚，在众多主体间必然存在冲突。

第一，区域效益与政绩需求的矛盾。地方政府具有宏观调控经济、提供地方性公共物品、保障社会稳定发展等职能，其财政状况与区域经济相互影响；而大多企业在追求利润最大化的过程中，必定以牺牲生态环境为代价。跨区域经济合作自动形成了区域竞争的经济发展态势，使其治理活动在招商引资竞争中往往“自行让步”。

第二，吸纳主体监督与问责的矛盾。由于生态环境同人民的生活、生命息息相关，且治理存在一定专业性，该治理活动更易、更适合吸纳多元主体，这种监督也伴随着更严格、更细致的问责。地方政府出于惧怕问责，甚至是避责、卸责的心理，恐惧跨域治理中多地连带责任下的追责，存在不愿协作的心理。

（二）政策执行偏差与阻滞

在以疾风暴雨般的态势开展合作治理时，由于地方政府环保职能激励不足，民众对于环保议题参与有限等问题，地方政府对生态环境保护常常是选择性忽视④。这种“环境风暴”式治理虽短时间内效果明显，但其也存在协而不作、作而不同的根源性缺陷，因此需构建系统的政策体系。跨域生态治理具有较庞大的系统的政策体系，可分为三部分，一为中央层面的总体意见和指导方案，二为各区域地方层面的实施意见和细则，三为相应具体的配套政策。

1.跨域生态治理的政策执行易出现偏差。相较于跨区县的环境治理，跨省与跨市的治理活动涉及更广的主体，即更多层级中的政策制定主体和更多的执行主体。环境问题普遍涉及对企业的监管，例如大气污染治理中执行主体不仅仅包括生态环境和住建部门，还包括环境检测人员和执法人员。当前多为末端治理的环境治理，当环境污染问题出现时，其末端对策仍是各地的执法与处罚，极易出现“双重标准”，甚至出现基层执行人员避责、在“角落处”越界的风险，导致执行政策时出现偏差。

2.跨域生态治理的政策执行易出现阻滞。合作主体由复合的动力源流驱动会造成主观上的心理压力，产生“不合作”“不作为”等消极行为。除此之外，部分外部原因也可造成执行阻碍。例如跨域的水资源治理，包括水文水质和左右岸上下游排污等事项，且环环相扣、紧密相接、相互影响；水利部门、环保部门及其派出机构，易依赖中央或地方上级命令，产生“多头领导”问题，尤其是在模糊治理空间内，易出现推诿或越权。一方面是话语权、领导权的争夺⑤，另一方面则是某部门缺乏管理权所致的“无龙治水”，这些问题从根本上仍是合作授权、分权不清的问题，以至于政策执行面临双重阻滞难题。

（三）生态补偿模糊且滞后

当前，我国已尝试针对重点流域和生态功能区进行跨地区横向生态补偿，但试点范围仍然较小，存在试验初期各项规定模糊且较为滞后的问题。

第一，各地关于生态补偿仍未达成共识、缺乏补偿意识与意愿。当前各地对跨地区生态补偿的依据、标准及方式等尚未达成共识，由于综合考虑到生态建设成本、发展机会成本，各地支付意愿与条件存在差异，比协商协调其他治理活动更具难度。跨域生态补偿的设计和实施主要依靠政府，相关利益者责任感薄弱⑥，在生态产权模糊的情况下，他们认为补偿金应全部由财政负责。当地人民群众对生态补偿的认识也十分缺乏。

第二，生态补偿形式单一，配套支撑措施滞后。当前跨地区补偿的政策文件多为指导性文件，缺乏具体的实践指导和经验总结。实践中的补偿形式大多为财政资金补偿的形式，产业扶持、项目投资、人才支持、技术支撑等多样化个性化的形式仍十分缺失，使仅依靠政府单一路径作用受限。

三、跨域生态治理的优化对策

由于跨域生态治理涉及多主体，责权利交织，要理顺权责关系、治理主体与对象的利益关系都并非一时一刻能完成，优化环境治理，需在共识与观念培育，把握主体协同节奏等方面持续注入活力。

（一）培育绿色政绩观与良性合作观

围绕学界对我国地方政府官员行为的研究，大多离不开“政治锦标赛”，并且也有学者研究政府治理生态⑦，证明官员的政绩观极大影响着治理行为。与过去“唯GDP论英雄”不同，近年来愈发倡导以更多元、更凸显公共价值的标准去衡量官员政绩和地方政府绩效，其中“绿色政绩观”不仅彰显生态文明建设的作用，更凸显治理生态环境的财富价值与人文关怀价值。因此，将生态环境治理效果纳入考核标准体系，尤其是评价多区域环境治理成效，培育绿色政绩观。今后，还需在提高生态绩效比重等方面采取措施。

区县、省市之间存在竞争且“争当优秀”是合理的良好的态势，但应竭力避免这种竞争成为一种“盲目的内卷”。良性合作观倡导的是以实现治理成效、生态改善为最终目的，秉持以人民为本的原则，共享数据、信息和知识，实现合作共赢，其要求各地方政府事先达成共识，成为“合作帮手”，而非“竞争对手”。

（二）把握多主体协同的节奏与力度

跨域的协同治理，也需把握自身的节奏与力度。地方政府往往依赖一定的路径，具有相对稳定的行为选择偏好，这也将影响地方政府在环境运动中的行为选择⑧。过去针对跨区水域、大气污染，跨域治理多是一种“环境风暴”，即针对已出现的严重的环境污染，短时间迅速出台多地行动方案、积聚多地力量；后续的运动式治理，也大多难逃污染“卷土重来”的难题，因此这种治理方式虽看似迅速解决，但以数次、反复的污染难以修复、无法恢复为代价。

因此，跨域生态治理需过渡为全流程、下手快、力度轻的协同模式。第一，全流程生态环境治理，多地都应实现链条完整同步：即左右岸、上下游的管控与协调分别由谁负责，日常的巡查与监管，出现污染后的调查、线索取证、奖惩措施，都应无缝隙地设定治理主体、设计可循证的治理环节。第二，下手快，要求迅速实现信息的同步共享。第三，力度轻，要求适度做出奖惩，不应于长时间内耗费大量协商与惩治资源，而应加强事前预警以及事后修复。

（三）重视经验提炼以及多形式补偿

近年来，相关案例汇编都聚焦于生态环保督察和整治，例如京津冀大气污染治理、长三角流域环境治理等，积累了平台建设、府际联合补偿、组建专门协商小组等可借鉴经验，为多地提供权威性参考。

针对生态补偿的优化，可参考“省级协调引导＋地方自主协商”形式，构建专门的跨区域生态补偿委员会，引导各级签订府际补偿的协议。同时，探索多形式补偿的创新。“输血式”补偿和“造血式”补偿两手抓，通过优惠贷款、购买生态服务等政策扶持措施以及慈善捐赠、技术支撑、人才引入等方式引导社会资本参与，将跨域生态治理同区域合作发展相融合。

四、总结与展望

针对跨区域的生态环境问题，跨域协同治理是从根本上缓解周期性污染、走向可持续的良性合作的长远之计。重新审视正逐步成熟的跨域生态治理，可发现在中央领导下不少地区已做出创新性尝试，有助于各地完善政策立法体系。“先污染、后处置”难解污染难题，后续应多地构建跨域协作平台，标本兼治、源头治理，于合力汇聚中发挥更稳定、持续的治理效能。

注释：

① 金太军：《论区域生态环境治理的中国挑战与西方经验》，《国外社会科学》2015 年第5 期。

② 田玉麒、陈果：《跨域生态环境协同治理：何以可能与何以可为》，《上海行政学院学报》2020 年第2 期。

③ 司林波、裴索亚：《跨行政区生态环境协同治理绩效问责模式及实践情境——基于国内外典型案例的分析》，《北京行政学院学报》2021 年第3 期。

④ 崔晶：《跨域生态环境协作治理中的集体行动：以祁连山区域生态治理为例》，《改革》2019 年第1 期。

⑤ 司林波、聂晓云、孟卫东：《跨域生态环境协同治理困境成因及路径选择》，《生态经济》2018 年第1 期。

⑥ 朱仁显、李佩姿：《跨区流域生态补偿如何实现横向协同？——基于13 个流域生态补偿案例的定性比较分析》，《公共行政评论》2021 年第1 期。

⑦ 袁方成、姜煜威：《“晋升锦标赛”依然有效?——以生态环境治理为讨论场域》，《公共管理与政策评论》2020 年第3 期。

⑧ 王刚、徐雅倩：《“刚性”抑或“韧性”:环境运动中地方政府应对策略的一种解释》，《社会科学》2021年第3 期。