“双高计划”建设院校高水平课程建设项目绩效管理*

邓丰曼，赵宏强

(1.陕西工业职业技术学院 教务处，陕西 咸阳 712000；2.陕西工业职业技术学院 财经与旅游学院，陕西 咸阳 712000)

从2000年国内一些地区进行绩效评价试点探索，到2018年国务院下发了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)，预算绩效管理经历了长期的艰难的卓有成效的实践探索，作为财政管理改革的一个重要方面被提升到前所未有的高度。2018年11月8日财政部印发《关于贯彻落实<中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》(财预〔2018〕167号) 要求，在中央部门和省级层面基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系基础上，到2022年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，做到“花钱必问效、无效必问责”，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。央地财政部门精心谋划组织，大力推动政策落地，到2020年底实现中央部门和升级层面基本建成“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的阶段性目标，但目前在单位层面，这种管理改革仍然面临执行困难的问题。主要表现以下几个方面：第一，各单位推进和执行的程度不一、不平衡，大多是应对财政专项资金的绩效自评要求。第二，停留在表面完成财政自评任务，对于完整的系统性的绩效管理知难而退。第三，停留在纸面没人去碰，也没人敢碰。对于执行问题。排除人的因素，更加值得关注的是“是否遇到了客观制度的制约”。切实可行的执行制度、办法、指南是一剂良药。而对症良药，还需要各单位根据现实条件好好进行研究开发，以避免产生不良副作用。通过对陕西8所国家级中国特色高水平高职学校和专业建设计划学校(简称“双高计划”建设院校)的26位高水平课程建设项目负责人，8位归口部门管理人员和6位财务管理人员进行访谈，本文认为：就“双高计划”建设院校高水平课程建设项目，要从项目申报制订绩效目标到项目结束完成绩效评价及评价结果应用进行系统性绩效管理，以在单位层面“全方位、全过程、全覆盖”落地绩效管理工作，实现预算绩效管理一体化，切实提高预算资金的使用效益。站在业务视角，基于降低成本和统一管理的需要，高水平课程建设项目绩效管理由学校归口部门牵头统一进行。具体可以对各项目申报的绩效目标进行评审和汇总，在预算编制时统一报送汇总的高水平课程建设项目绩效目标。在项目执行中，归口部门依据各具体高水平课程建设项目的中期绩效目标进行跟踪监控，督促项目规范执行和确保执行进度。最后，在各具体高水平课程建设项目完成后进行绩效自评的基础上，归口部门组织自评会审，完成汇总自评报告，并将会审结果和汇总自评报告作为后续同类项目建设申报和评审的参照。

一、“双高计划”建设院校高水平课程建设项目绩效目标编制与审核

理论上，目标管理是参与管理的一种形式，首要的是制定目标。绩效目标是预算绩效管理的基础和起点，贯穿项目绩效管理和预算管理的各个环节，是事前预算资金安排、事中绩效运行监控和事后绩效评价的重要依据。“双高计划”建设院校编制好高水平课程建设项目绩效目标，是做好该类项目绩效管理工作的基础条件。可以从高校的首要职能“教育教学”出发，对高水平课程建设项目厘清绩效内容，设计绩效指标，确定绩效标准，从而编制好项目的绩效目标。

首先，是各具体高水平课程建设项目的绩效目标编制。归口管理部门应结合“五年教育事业发展规划”及“专项规划”等关于高水平课程建设总体要求指导各项目负责人进行绩效目标编制。从成本维度出发，高水平课程建设项目负责人在项目申报时必须首要考虑经济成本，设计出经济成本指标，如项目费用预算金额。从教育教学的贡献度维度出发，高水平课程建设项目负责人需要厘清该课程建设项目的产出内容。从而设计出产出的数量指标，如课程视频数量、动画资源数量、题库试题数量、教学案例数量、本课程建设论文数量、项目组成员编写本课程新型活页式教材字数、学年受益学生数量等；以及产出的质量指标，如国家级及省级金课认定、国家级及省级优质在线开放课程认定、其他认定或获奖等；同时设计出产出的时效指标，如项目完成周期等；还有社会效益指标，如服务社会贡献度等。从教育教学的满意度维度出发，应关注受益学生对于该项目创新人才培养模式满意度、教育教学质量满意度及教育教学管理满意度并设计相关绩效指标。关于绩效目标指标值得确定，高水平课程建设项目负责人主要参照计划标准、行业标准或国家级金课认定标准等其他标准，同时考虑“双高计划”的“高水平”要求，适度拔高指标值。

其次，是归口管理部门评审和汇总各具体高水平课程建设项目的绩效目标。在校内各高水平课程建设项目的绩效目标编制确定以后，归口管理部门分别对其进行评审，对于审核通过的项目，根据“绩效目标遵循确定项目总目标并逐步分解的方式，确保不同层级的绩效目标和指标相互衔接、协调配套。”逆向对分项编制目标进行汇总。编制汇总绩效目标时，遵循分项绩效目标和指标相互衔接、协调配套的要求，除部分值可以直接累计的指标(如课程视频数量等)外，其他指标及指标值需要基于预算编制的要求和分项绩效目标及指标值具体分析，站在学校层面来根据需求进行设置。如根据统计结果，设置产出数量指标“高水平课程建设门数”，设置产出质量指标“国家级及省级金课认定率”(国家级及省级金课门数占高水平课程建设门数的比率)等。

最后，是学校层面对于汇总高水平课程建设项目绩效目标的自评。这里的绩效目标自评，指的是校内绩效管理归口部门牵头进行事前绩效评估中的绩效性自评。这里的事前绩效评估指的是学校编制财务预算前对于欲列入财务预算的项目进行绩效评估。其主要围绕必要性、可行性和绩效性展开。汇总高水平课程建设项目绩效目标自评主要采用比较法，通过对项目绩效目标与项目内容、学校的中长期规划目标、年度工作目标、历史执行情况和同类地区同类型等进行比较，综合分析项目实施的必要性、可行性和绩效性以及绩效目标设置的合理性。

综上所述，关于“双高计划”建设院校高水平课程建设项目绩效目标编制与审核是“双高计划”建设院校编制财务预算前的一项基础性工作。根据访谈的反馈，做好该工作，应当在校内建立起自上而下的指导和评审，自下而上进行编制和汇总，立足学校层面进行自评的绩效目标编制制度和管理机制并认真执行。

二、“双高计划”建设院校高水平课程建设项目绩效目标与预算执行双监控

高水平课程建设项目通过事前绩效评估后便进入项目执行环节。从管理控制过程来看，由事前控制转入到了事中控制阶段。

第一，何为监控。对绩效目标的监控即绩效运行监控，是全过程预算绩效管理的重要环节，是确保预算绩效目标实现和落实绩效主体责任的重要手段。所谓监控，主要是跟踪绩效目标完成情况和预算资金执行情况，发现偏差及时进行纠正，并堵塞资金使用和业务管理中的“漏洞”。具体针对的是项目执行的及时性、合规性和有效性。及时性重点关注项目的进展情况，合规性重点关注管理制度落实情况，有效性重点关注项目执行与绩效目标的一致性以及执行效果能否达到预期等。

第二，谁来监控。对于具体高水平课程建设项目，应当由归口管理部门对其绩效目标和预算执行情况进行跟踪监控。特别是，注重通过适时的中期检查来督促相关项目负责人加快项目执行，确保绩效目标的实现和预算执行及时到位。对于汇总高水平课程建设项目的绩效目标和预算执行，应当由财务部门及绩效管理部门代表学校来进行跟踪监控。

第三，怎样监控。应用目标比较法，定量与定性相结合进行分析，将绩效实现值与绩效目标值进行比较，进而分析评判绩效目标完成、预算资金执行、组织管理实施和预算支出管理等情况。在绩效运行监控中应关注具体项目绩效目标实现的可持续性，在条件允许的情况下开展在线上监控。

最后，监控处置。即对于绩效运行监控结果如何应用。结果可作以后安排预算和制定修订管理制度的参考。对于绩效水平差、预算执行慢等问题要具体分析原因，并对绩效执行偏差要及时进行纠正，对执行管理漏洞要及时采取措施。

小结一下，“双高计划”建设院校高水平课程建设项目绩效目标与预算执行双监控，是保证其绩效目标实现的必要条件，直接体现“双高计划”建设院校的管理控制水平。而要实现责任夯实、方法到位，进而将绩效运行监控落地落实，建立切实可行的制度和管理机制，塑造依法治校的管理文化，并形成管理自觉是关键。

三、“双高计划”建设院校高水平课程建设项目绩效评价与评价结果应用

高水平课程建设项目建设完成，按照绩效管理的要求，需要进行项目支出的绩效评价。对与评价结果作为学校以后安排同类项目预算和改进项目管理的重要依据。

项目建设完成、预算执行完毕，应及时根据设定的绩效目标，运用科学合理的评价指标、评价标准和评价方法，对项目支出的经济性、效率性、效益性进行分析评判。学校作为预算单位，重点是对项目产出和结果的经济性、效率性和效益性进行自评。高水平课程建设项目自评指标即项目预算批复时确定的绩效指标，包括产生的数量、质量、时效、成本，及社会效益、可持续影响、服务对象满意度等。自评指标权重原则上为：预算执行率10%、产出指标50%、效益指标30%、满意度指标10%。自评标准一般采用计划标准、行业标准和历史标准。根据实际需要可采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法等方法。具体自评的组织，对于具体高水平课程建设项目由项目负责人组织项目组成员完成自评，并由归口管理部门进行审核和汇总。对于汇总高水平课程建设项目，由学校绩效管理部门会同业务归口部门代表学校完成项目绩效自评。

完成自评后，对于自评结果要反馈给具体项目负责人，对于自评结果较差的具体项目，要单独对原因进行说明，并提出切实可行的整改措施。对于核准自评结果优良的项目，要予以表彰奖励，对于核准自评结果不佳的项目要督促整改，如不进行整改或整改不到位，要对项目负责人后续在职称评聘、评优奖励、申报项目等通过相关制度加以约束。

各“双高计划”建设院校被访谈人普遍表示：高水平课程建设项目在学校层面的自评和自评结果的应用很重要，但往往重视程度还不足，特别是对于评价结果不佳、整改不到位惩戒基本流于形式，甚至连形式都不走。在提升绩效管理的对策方面，他们一致认为要借助现代信息化手段，建立预算绩效一体化管理平台。一些学校已开始进行预算绩效一体化管理平台建设的实践探索。

四、结论与展望

“双高计划”建设院校要体现“高”，彰显“强”，其课程建设项目须是高水平，绩效目标设定会有所拔高，应遵循全过程预算绩效管理链条，做到事前、事中、时候绩效管理的有机衔接将绩效管理落实落细。在具体实践中关键要做到两点。第一，要在研究探索的基础上建立健全绩效管理制度和管理机制并真正落到实处，并由此形成一种依法治校、科学管理的高校治理文化。具体包括校内自上而下的指导和评审，自下而上进行编制和汇总，立足学校层面进行自评的绩效目标编制管理制度和管理机制；绩效管理部门和业务归口部门协同工作，立足学校实际进行绩效目标与预算执行双监控管理制度和管理机制；以及公正合理的绩效评价制度和管理机制，激励与约束并重的评价结果应用制度和管理机制等。第二，通过先进的信息技术手段，实施预算绩效一体化管理。数字化转型已成为共识，高校也在积极推进。由项目库管理、预算管理、项目执行、财务核算、财务决算一直到绩效评价及评价结果应用形成闭环管理的预算绩效一体化管理系统目前备受瞩目。它以绩效管理为主线，真正实现了业务财务的融合和管理的系统性，并将内控融合其中，还能够进行科学的风险管控。