刍议碳中和愿景下的多元主体治理进路

王灿发,邸卫佳,张祖增

(1.中国政法大学 环境法研究所,北京 100088;2.山西大学 法学院,山西 太原 030006)

作为人类在21世纪面临的最大环境危机,气候变化已将人类社会推向了生存与发展的悬崖边缘。国际能源署2020年公布的最新数据表明:当前全球能源活动带来的二氧化碳排放量为370亿吨[1],是1970年碳排量有记录以来的2.7倍,且这一排放量在全球经济复苏背景下仍处于快速增长的态势。对此,2021年IPCC发布的第一工作组最新(第六次)的评估报告(AR6)显示:当前的碳排放量导致气候临界点存在突破的风险,可能带来的灾害性后果包括冰原崩溃、海洋环流突变、复杂的极端天气事件频发和远超预估的全球变暖幅度[2]。报告还指出,要避免全球进一步变暖,各国必须推行“净零计划”。生态危机给人类敲响警钟,在2021年4月22日召开的联合国领导人气候峰会上,古特雷斯表示:为应对全球变暖对人类可持续发展带来的不利影响,占世界二氧化碳排放量51%的126个国家已正式通过或正在考虑如何在21世纪中叶实现净零排放的气候目标[3]。作为碳排放量一直处于世界首位的负责任的发展中大国,中国一直以积极姿态参与全球碳中和治理工作,习近平总书记也在国际重大场合向世界宣告:中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,力争在2030年前使二氧化碳排放达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和[4]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》亦从国家政策层面确立了碳中和目标的国家任务。以此为背景,本文对碳中和多元共治的正当性、理论面向及建言构想进行了探讨分析,认为碳中和愿景关乎公众生活、关涉企业发展、彰显国家担当,本质为社会公共事务的治理,应突破“政府统治型”环境治理模式痼疾,构建涵射各主体平等参与、互动协商、共同发力的多元共治的新型思维范式。

一、碳中和多元主体治理的正当性

碳中和治理范式从政府主导的一元管理模式向国家与社会互动合作的协同共治方向的转变是实现新时代“双碳目标”的优选进路，这一范式整体上遵循了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所提出的“构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的社会治理体系”这一顶层设计的思路，是对治理权力之内在结构性冲突的积极调适，具有天然的正当性与深层次的功能意义。

(一)碳中和的法律意蕴

碳中和(Carbon Neutrality)肇始于1997年,由英国伦敦的未来森林公司(Future Forests)以商业策划的概念提出,是指公司通过提供植树造林等碳减排服务,向家庭或个人销售经过认证的碳信用以允许用户抵消自身行为产生的碳排放的商业模式[5]。此后碳中和一词逐渐成为各国为应对气候变化而提出二氧化碳等温室气体达到净零排放战略目标的国际社会共识。在2006年,碳中和被评为《新牛津英语字典》的年度词汇并被编入次年词典词汇中[6],解释为碳排放量减低为零,或通过环保措施抵消排放。2018年10月联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的《全球升温1.5℃特别报告》首次对碳中和意涵作了官方性阐释,指在《巴黎协定》温升控制目标作用下,到2030年全球净人为CO2排放将在2010年的基准上减少约45%,并在2050年左右达到净零,简言之，为“一定时期内通过人为CO2消除使得全球CO2排放达到平衡状态”[7]。2020年9月的第75届联合国峰会上,中国向全球明确宣示，于2060年之前努力争取碳中和目标的实现。但我国目前的官方文件尚未给予碳中和一词确切的涵义。对于碳中和中的“碳”,不同领域的专家学者各有其说,如有人主张从便于统算衡量温室气体当量及取得成效的角度考虑,“碳”仅指二氧化碳这种气体;有人坚持应涵盖二氧化碳以外的甲烷等引起气候变暖的所有温室气体,强调碳中和是温室气体的中和而不仅是二氧化碳的中和;还有一种观点主张仅包涵联合国气候变化框架公约(UNFCCC)管控的七种主要温室气体(即二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物、六氟化硫和三氟化氮)。在此,鉴于碳中和战略目标处于应对全球气候变化大背景的考量,笔者认为碳中和的“碳”理应包含甲烷等非二氧化碳温室气体,若仅限于二氧化碳气体而忽视其他温室气体，在一定程度上有违因阻止全球变暖而采取行动的最初意图。

在明确“碳”含义的境况下,统观各界学者的阐释解说可以将碳中和狭义理解为:在规定时期内,通过国家、团体组织或个人采取节能减排或植树造林等措施,使源的温室气体排放与碳捕捉、利用、封存技术(CCUS)所消除的温室气体当量相持平,即大气中温室气体增量为零,达到保持以二氧化碳为主的温室气体量基本稳定的结果。广义碳中和要求中国2060年前自然碳汇要抵消非CO2温室气体、工业生产过程CO2和能源活动CO2[8]。申言之,碳中和的内在逻辑是通过碳减排与碳增汇的双重作用使大气中二氧化碳等温室气体达到净零排放[9]。从宏观层面讲,从国家战略和国家安全的高度将碳中和作为特定时期的引领目标,以法律手段和政策导向推动中国能源产业和经济结构转型升级;在可操作的层面上,是以法的权利义务工具促使政府、企业和公众个人在内的所有社会主体的协同参与,齐力陈铺清洁低碳、安全高效的发展道路和践行绿色低碳生活方式。为此,我国在向《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处提交的新时期《中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措》中亦首次引入了碳中和的通用指标,承诺将单位GDP 中CO2排放降幅从60%～65%提高到65% 以上,同时将非化石能源占一次能源消费比重从20%左右上升到25%左右[10],以统筹应对国内生态文明建设与国际气候变化两个大局。

(二)碳中和多元共治的必要性阐释

1.现代环境治理体系建构的应然要求

因应环境问题的复杂性、动态性、负外部性等特征,我国环境法制与政策呈现出明显的“行政干预”属性。然而,从环境治理实践来看,近些年出现的“运动式”“突击性”环境行政执法与“间接性”环境行政监管缺位[11]的环境治理实然样态，使得政府主导的单一性环境治理模式难以实现法律效率价值所追求的“帕累托最优”。在行政监管长期占据环境治理话语权却面临效能有限的境况下,其好像隐含着一个基本逻辑:政府主导的单向度环境治理方式存在权利治理主体边缘化、治理结构碎片化及市场手段弱化的法律桎梏,构建适配于生态环境治理内生需求的、推动不同主体间协同增效与有效互动的多元共治现代环境治理体系才是为当前生态环境治理模式纾困的一剂善治良方[12]。习近平总书记也强调:“良好生态环境是最公平的公共产品。”[13]生态环境公共产品的本质属性也为现代环境治理需从社会公共事务治理视角审视以吸收社会各主体共同参与提供了基本价值遵循。鉴于此,中共中央于2020年4月发布《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(以下简称《意见》),强调新时期环境治理从“政府单一主导”向“社会协商共治”转变,勾勒出“政府发挥主导作用、市场机制行之有效、社会公众归位发力”的多元共治基本格局。作为对原有环境治理方式的纠偏,《意见》所创制的多元主体治理模式,实质是一种以环境公共利益为中轴,以共同认知为基础,以公共责任承担为归宿,由政府、市场和社会遵循法定程序,采取多元化规范与治理工具来回应环境污染和生态破坏,调适社会主体间权利和义务的新型思维范式[14],标志着我国生态环境保护进入“多元共治”时代[15]。具体来说,《环境保护法》第2条以概括加列举的方式对“环境”内涵作了明确规定:本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气……城市和乡村等。从法释义学角度分析,碳中和治理是以气候变化应对为目标定位的科学称谓,其规制对象——温室气体属于环境法所调整的大气这一环境要素的基本范畴,而大气又是环境法视域下“环境”一词的子概念,二者构成生物学意义上的种属法律关系。以此为基础,作用于大气要素的碳中和多元共治模式是以环境法为基本面向的环境公共治理思维范式在气候变化领域的具化与应用,其是现代环境治理体系的重要组成部分,采用多元主体的治理进路本质上符合现代环境治理体系建构的应然要求。

2.行政权主导的一元治理结构无法适配碳中和愿景下的秩序期待

作为发生在21世纪的一场深刻性社会变革,碳中和治理的本质是社会公共事务治理,这为塑造涵摄政府权威、市场(企业)效率及社群灵活多元主体参与碳中和治理的新范式提供了现实可能性。政府作为碳中和治理的“元角色”,应对自己包办一切的角色进行适时转换,实现从全能政府向有限政府、从领导型政府向引导型政府的蜕变,为社会力量参与碳中和预留出一定治理空间。遗憾的是,政府在当前的碳中和治理进程中仍强调领导而非引导，更注重采取硬性管理而非柔性推进,纯粹的“命令—控制”型减排模式已经固化为政府主要的碳中和治理方式,由此导致部分治理主体缺位,权力与权利间的关系未能理顺。具言之，企业作为我国经济增长的主要贡献者,具有鲜明的“经济人”属性,是导致气候变化的始作俑者。根据中国节能协会碳中和专家委员会2019年公布的有关数据,2018年全国碳排放有近九成来源于企业的生产活动[16]。为此,企业需要积极担负起碳中和治理的社会责任,将碳排放成本内部化。然而,目前我国企业在碳中和治理中还存在着浅层参与的痼疾,包括多数企业仍固守经济效益第一的传统理念,生态经济人属性不够彰显;尚未完全基于市场运作规则参与碳中和治理,企业碳排放权交易总量较低;企业从业人员对实现碳中和治理目标的认知不够清晰,低碳技术创新动力严重不足等。

碳中和治理主体间“权力—权利”结构失衡的另一重体现在于，社会公众参与碳中和治理较为乏力,无论是参与形式还是参与内容都显得乏善可陈。普通民众对气候变化议题的关注度相对较少,对关乎自身生存发展的碳中和治理的有效认知严重不足,加之缺乏参与碳中和治理事务的多种渠道,致使自下而上的民意表达与自上而下的碳减排政策远未形成治理合力[17];此外,NGO在碳中和治理进程中也几乎无迹可寻,如关于碳中和治理的环境宣传教育较少,也难见其为碳中和治理提供必要的技术与项目支持,以原告资格提起气候变化诉讼的国内案例更是凤毛麟角。权利治理主体在碳中和治理上表现出的整体性“示弱”，使得与规制结果存在实体利益关系的社会公众、公益环境组织等主体处在了被主导的配角位置,忽视了碳中和治理实践中法权结构的动态平衡[18]。事实上,多元共治本质是风险社会治理的一种民主表达,与哈贝马斯基于沟通理性提出的实现程序正义的协商民主在价值意蕴上一脉相承,要求公众对涉及自身利益的公共政策积极开展理性、平等、自由的协商与对话[19]。经济学对公共资源公众参与的研究也证实了公众诉求表达与群体间协商机制对于决策优化的必要性及合理性[14]。碳中和愿景下,作为环境权行使主体的社会公众,能否参与碳中和治理、参与程度如何、参与方式怎样是碳中和多元共治图景建构的重要衡量标准。为此,应提升作为基层自治组织代表的城市、农村社区亦或是致力于环境公益维护的NGO在碳中和治理中的角色定位,增强社会公众步入碳中和治理场域的能动性,保证权利治理主体在碳中和愿景下实现理性回归。

二、多元主体参与碳中和治理的理论溯源

碳中和多元主体协同共治范式的建构具备坚实的理论根基，这种精神自洽主要来源于对超越还原主义理论的践行以及对协同治理理论的运用，二者构成了多元主体参与碳中和治理的动力源泉。

(一)协同治理理论

协同治理(collaborative governance)肇始于协同学和治理理论的碰撞与融合[20],是以协同学理论为基础在发展善治理论时所提出的一种治理模式,旨在以公私多元主体力量的协作方式实现善治目标。作为公共管理领域的新生治理模式,协同治理被学者们称为“后新公共管理”,独具多元主体参与和协同互动关系的创新性特征。联合国全球治理委员会亦在其报告中表示,协同治理意指个人和公私机构为管理其公共事务采取的诸多方式的总和,是“可以使对立的或各异的利益彼此适应,可以采取合作的行动”的连续过程[21]。是故,协同治理方式可以是以强制性的制度规则对行为加以约束,也可以是通过自愿或协商途径管理共同事务。环境公共治理日益复杂化、多元化,在政府主导的传统治理模式乏力背景下,以多元主体利用自身优势进行集体行动和协同合作为显著优点的协同治理思维范式应运而生。

相对于以政府为主体的分立式治理模式,多元主体协同治理下将呈现各方力量联合及更高治理效能的治理局面。具言之,在治理结构上,单一式的政府全面治理转变为政府、企业和社会公众多方力量的联合,于治理中融入不同主体独特的治理优势进而形成强劲的合力,突出治理的主体多元性;在治理效能上,协同治理中各主体所贡献力量的边际效益将得到提升，最终实现整体大于部分之和的治理效果。协同治理的理想目标是,考虑法律政策等控制参量的情况下,将政府、企业、公民个人等各子系统协调为整体,以促进新能量的产生,实现力量的增值[22]。碳中和已纳入生态文明建设总体布局和国家发展大局,面临的是经济社会发展和低碳环保双向挑战,涉及的是经济结构、能源结构、产业结构的多领域转型升级[23],基于此,运用协同治理理路将政府、企业和公众多元主体纳入碳中和治理图景,是助力碳中和目标实现的根本保障,同时也为优化碳中和治理路径提供了理论奠基。

(二)超越还原主义理论

超越还原主义与协同治理理论在强调主体共治方面具有相通之处,其更倾向于整合各主体的价值功能。将超越还原主义理论适用到碳中和多元共治实践的前提是理解其下位概念——还原主义。还原主义(Reductionism)又称还原论、化约论,主旨为复杂的系统、事务、现象可以通过将其化解为各部分之组合的方法加以理解和描述。换言之,还原主义是“把问题分解为各个部分,然后再按逻辑顺序进行安排”的过程[24],在自然科学中是一个非常强大的细致描述和具体分析工具。但只有在一个没有概率和随机元素的完全确定的世界,把社会历史学、语言学简化为物理学才有可能[25],而在各事务都日益联系紧密且交涉性不断增强的现代社会,还原主义的极致分解不可避免地具有倾向于分散和关注微小单位的自身局限性,此种情形犹如试图通过雪花去了解雪或雪崩[26],虽研究精细但忽视了其整体性或过程的连续性。鉴于此,需将问题简化后进一步将其整合,以整体观思想为指引做出决策并处理问题。超越还原主义即是在传统还原主义之上的理性回归,是实现还原主义下分解后的散装治理向强凝聚性的统筹治理的重新调整,将各方力量集中施加于同一目标,经过各主体相互融通建立起来的整体性治理思维。

欲探寻超越还原主义之下的碳中和多元主体共治的法理逻辑,需要从宏观政策层面考察政府以同辈中的长者角色整合各方利益及其权利义务的主导作用,履行其保证各主体治理时充分沟通交流和促进社会凝聚力的责任;从根源和实践层面考察企业负外部性的消除情况,以及其市场行为对政府政策导向的承接落实;从微观渗入层面考察公众个人对政府倡导的低碳理念的接受程度和有效行使环境保护权的情况。总之,碳中和的多元主体共治逻辑就是将政府、企业和社会公众参与治理的方式紧密结合、相互融通,激发社会治理活力,形成治理的合力与凝聚力,在超越还原主义思维方式的指引下,通过治理模式的优化,实现碳中和治理效能的最大化。

三、碳中和愿景下多元主体治理网络的路径建构

碳中和关乎新时期我国整个社会的系统性变革,需要最大程度整合“政府权威、市场效率与社群灵活”三者的基本功能面向,为此,在构建碳中和愿景下多元主体治理网络时,应从政府主导碳中和治理的法治进路、企业承担碳中和治理主体责任、激发公众能动参与碳中和治理的“三位一体”的理路展开。

(一)政府主导碳中和治理的法治进路

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,也是推进生态文明体制改革的重要保障。习近平总书记也强调:用最严格制度、最严密法治保护生态环境[27]。政府作为良法善治的源头设计者,需要建构完备的碳中和立法体系,以引领、保障碳中和治理目标的实现。

1.气候变化法律体系的建构

碳中和治理作为我国切实履行《巴黎协定》下NDC承诺的最重要战略布局,其专门性规则的制定仍处于探索阶段,虽然全国人大常委会早在2009年即通过了《积极应对气候变化的决议》,提出将制定应对气候变化法纳入国家立法工作议程,但仍面临着统筹全国碳中和治理的气候变化应对法律规范缺位的藩篱[28]。相反，碳中和治理目前主要依赖于内在约束力薄弱且可适用性缺失的党内法规——《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，以及游离涣散于碳中和治理边缘的《循环经济促进法》《森林法》《清洁生产促进法》《草原法》等笼统性、原则性立法文件中。2018年修订的《大气污染防治法》虽提出了“大气污染物与温室气体协同控制”理念,但在规则设计上并未体现温室气体控制的具体措施,这无疑制约着碳中和愿景的推进。为此,政府应构筑体现“良法善治”价值意涵的碳中和治理法律体系。一则,制定专门的气候变化应对法律,包括借鉴地方性应对气候变化立法的有益经验,如《深圳经济特区生态环境保护条例》《山西省应对气候变化办法》;重视国际气候变化法对国内立法及履约的深刻影响,对《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》中相应气候治理规定予以适时转化,以“总法”形式确保对碳中和目标整体上的引领和保障。二则,加快推进针对碳中和治理的专门领域的立法,如出台《碳排放权交易管理条例》《能源法》等法律规范。三则,完善环境单行立法中的涉碳条款,一方面优化对碳汇、碳金融等新领域的规范设计;另一方面对涉碳条款的原则性内容进行补充,增加便于执行与适用的实体规则[29]。最后,有关立法机关还应当全面清理现行法律法规中与碳中和工作不相适应的内容,减少法律根源上的治理阻力、法律竞合和适用法律冲突问题[30]。

2.碳中和行政执法策略的构思

政府除建构完备的碳中和法制保障体系,在具体行动上政府可从引导和规制两个侧面发力,即以行政规划、行政评价、行政扶持等引导性措施和审核、监督及处分等规制性措施对包括企业、公众和政府本身在内的各主体的权利义务进行调整[31]。

行政引导是以非强制性的手段调整碳中和进程缓急程度,通过行政规划、评价和扶持等措施加强正向激励和引导,将有限资源分配到高效能、高回报领域,明确碳中和行动重心。例如清洁能源研究院院长刘科在深圳作“碳中和误区及其现实路径”专题演讲中提到了利用CCUS能够实现碳中和、电动车取代燃油车可以减少碳排放等六大误区,其中针对大力普及电动车的现象鲜明地提出,如果电网仍旧有高达67%依靠煤电,电动车的推广反而是在增加碳排放,只有从根源上改变能源结构才是根本之策[32]。此时应当利用政府统筹规划的能力,以短期性政策指引或激励性倡导行动，避免将过多资源投入到类似低效益的电动车的普及行动中去,而是投入到煤炭领域的碳中和技术上,进而从源头上解决煤污染等碳排放问题。另外,政府依据法律法规及政策方案的规定,落实涉及新能源和可再生能源、循环经济、绿色金融等多个领域的国家标准、地方标准和行业标准,对各主体的碳中和举措进行行政评价,如利用碳强度减排指标、绿色产品认证等标准评价制度。最后,政府可通过税收优惠政策和开展与市场合作等多种行政扶持手段,将发展重心引向法律法规及政策所倡导的行业领域。

行政规制是以较为强硬的手段调整多元主体权利义务分配、责任承担等内容,以监督和惩处碳中和治理主体不相配合的行为,表现为对排污企业的管控及规制。一是对企业碳排放项目的事前准入审核,根据碳排放总量控制和碳排放清单管理等制度实施企业项目准入机制,从源头上进行严格管理;二是对企业予以监测管控,对违反强制性规定的企业进行惩戒,提高违法成本,例如,当企业等碳排放主体擅自开工建设、不能完成碳配额清缴又拒绝在碳交易市场上购买配额、未完成减排目标、违法使用落后设备和工艺并造成超量排放、不如实公开相关信息时,政府部门可责令改正、暂停相关项目审批、对企事业单位或负责人进行按日连续处罚或集中式处罚等(1)2019年7月，执法人员对某单位开展检查，发现未按期报送碳排放核查报告，并在接受《责令改正违法行为决定书》后仍未改正，最终被执法人员处以罚款。详见：中国环境报电子报“北京处罚首例碳排放违法案件”(http://epaper.cenews.com.cn/html/2019-11/18/content_89389.htm)。;三是制定碳中和治理的评估与绩效评价标准,丰富和完善我国生态环境治理的标准体系。当政府部门不履行或不依法履行应尽的碳中和治理职责时,可对主管人员或直接责任人给予记过、记大过、降级、撤职或开除等处分。同时,要建立目标责任考核机制,加强环境绩效审计结果的应用——作为职务晋升、表彰奖励的重要依据[33]。如此将引导性措施和规制性措施联合运用,形成优势互补的治理效应,逐步建立起碳中和目标下系统、规范、高效的“元治理体系”。

(二)碳中和愿景下企业主体治理责任的进阶展开

在碳中和多元共治的行动结构中,笔者拟从促进低碳技术创新、应用，以及探索建立碳排放信息披露制度两方面对企业如何承担碳中和治理主体责任进行论述。

1.强化科技理性在企业主体责任谱系中作用的发挥

碳中和愿景下,企业碳排放空间将受到挤压,碳中和目标的推进与当前企业高能耗、高排放特征呈现出显著的不兼容属性。在此背景下,联合国环境规划署(UNEP)公布的《2020年生产差距报告》指出,为了实现“碳中和”,全球需在2030年前每年减少6%的化石燃料生产,煤炭、石油和天然气的下降幅度分别为11%、4%和3%[34]。是故,为达到全球生产降碳的预定目标,强化减排技术等科技支撑成为世界公认的实现碳中和的终极手段。世界主要国家、国际组织均将科技创新作为企业履行碳中和主体社会责任的重要保障,如欧盟在2019年颁布的《欧洲绿色新政》中明确了能源、工业、建筑等重点行业碳中和治理的技术需求,围绕碳中和治理需要突破的核心技术,以加大“地平线”项目投入等形式支持企业进行技术创新[35];美国于2020年发布的《清洁能源革命和环境正义计划》中将液体燃料、低碳交通、可再生能源发电等列为碳中和治理技术创新的重点推进方向[36]。鉴于此,在“权力—权利”关系中,政府应全面加强相关脱碳、零碳与负排放技术发展的顶层设计与全局部署,如为企业深度减排、探索零碳技术提供价格信号和激励,建立完善绿色低碳技术评估、交易体系服务平台,制定脱碳、零碳和负排放技术发展路线图[37]等,为企业强化科技理性在碳中和治理主体责任谱系中作用的发挥提供根本指引与全面保障。

于企业而言,应积极响应政府出台的保障技术创新的红利政策,积极履行碳中和治理的主体社会责任,将碳中和目标纳入企业长期发展规划,加大低碳技术研发的资金供给,为深度脱碳转型做出充分准备[38]。具言之,钢铁、有色金属、水泥、煤化工等行业及电力、建筑、交通等领域的所有企业应为推进碳中和治理提供技术可行、经济可承受的科技支撑,如使用零碳能源技术与工艺流程[39]、推行传统能源替代技术、推进负排放技术突破、加大碳汇吸收和碳移除技术研发等。以上所阐述的碳中和治理“技术群”统称为“低碳技术”或“绿色技术”(2)2019年中央深改组审议通过的《关于构建市场导向的绿色技术创新体系的指导意见》，首次对绿色技术进行了系统阐释。,是指“能够减少二氧化碳等温室气体排放,防止气候变暖而采取的一切减碳或无碳技术手段”,本质为技术固碳,与生态固碳共同服务于碳中和治理愿景。企业技术固碳一般意义上应从以下三个维度展开。一则,减碳技术,即通过节能技术的运用,实现能源节约目的,进而助力碳中和治理。国际能源署(IEA)报告显示:将温室气体排放量从当前330亿吨下降到2050 年的100亿吨,则能源节约将贡献37%[40]。二则,无碳或零碳技术,主要指可再生能源利用技术的研发与运用。三则,去碳技术或负排放技术,即以技术手段将CO2固定或储存起来,主要指将CO2从工业或相关能源排放中分离出来,经捕集、压缩后,运输至特定地点进行安全储存并与大气长期隔绝的碳捕获与封存技术(CCS)[41],此为当前减少无数工业源大规模排放的唯一技术。

2.探索建立企业碳排放信息披露制度

企业作为推进碳中和治理的主角,为消解其对气候变化负有的“原罪”,除了以加大低碳技术研发的形式减少碳排放之外,还应探索建立碳排放信息披露制度以配合政府开展温室气体排放核算活动[42]。然而,我国企业温室气体排放信息披露制度仍处于初步探索阶段,一方面,国家层面尚未形成具有强制性的企业碳排放信息披露的法律机制,有关企业环境信息披露的内容主要散见于《环境信息公开办法(试行)》《企业事业单位环境信息公开办法》《国务院“十三五”控制温室气体排放工作方案》《关于构建绿色金融体系的指导意见》等仅具有指导意义、类似“软法”属性的宏观政策文件中。《碳排放权交易管理办法(试行)》作为我国首部国家层面规范碳排放权交易的规章,其虽明确了重点排放企业的碳信息披露义务,但企业碳信息披露的激励机制、惩罚措施却付之阙如。另一方面,由于缺乏位阶较高的强制企业进行碳排放信息披露的专门性法律文件,现有企业信息披露呈现自发性、多元性、不规律性的特点[43],主要以定性信息披露为主,定量信息披露较少,且信息的完整性、真实性、准确性与及时性均较差。各控排企业的配额分配情况、碳排放数据和核查信息等内容也均未被纳入《碳排放权交易管理办法(试行)》规定的披露范畴。在企业碳排放信息披露制度缺位的背景下,企业承担起碳中和治理的主体责任也就无从谈起。

政府作为碳中和治理的“元角色”,其应发挥好保障企业建立碳排放信息披露的法制建设与价值导向作用,包括加快制定交易企业碳排放数据、配额、报告和核查信息的相关管理规则,如推动《碳排放权交易管理暂行条例》尽快出台,在《碳排放权交易管理办法(试行)》中明晰碳信息披露的具体要求;建立全国统一的温室气体信息披露平台,制定企业碳排放信息披露的核定标准;加大对主动披露温室气体排放信息的企业宣传,营造良好的低碳发展社会氛围[44]等。在上述政府提供的关于促进企业建立碳排放信息披露制度的一系列配套条件支撑下,企业应探索建立保证碳排放数据准确性与科学性，服务于自身信息披露的“三位一体”的可监测、可报告与可核查机制(简称“MRV机制”)[45]。对于碳排放数据的监测,可以使用传感器进行实时监测,利用智慧监测系统进行数据收集、分析等工作;在碳排放数据的报告层面,所编制的报告应包括监测情况说明、排放核算、真实性说明等内容;对于碳信息披露的方式,企业可在其年报、半年报、可持续发展报告或官网中进行披露。其次,企业应在公司内部组建专门的碳管理人员,负责常态化、标准化的企业碳排放信息收集、统计、记录、披露等内部碳管理工作。最后,企业要加深对碳中和愿景的认识和理解,积极开展碳信息披露行动,履行好碳中和治理所要求的信息公开义务。

(三)公众参与碳中和治理的基本构造

UNEP有关报告显示:按照消费侧计算,全球约2/3的碳排放与家庭排放有关,欲达到碳中和,到2030年人均消费侧的碳排放需控制在2～2.5吨CO2当量[46]。国内有关数据也指出，我国30%的二氧化碳排放来源于居民生活[47]。是故,碳中和这场深刻的社会性变革需要回归体现“社会本位”的集体理性,方可实现碳中和愿景的协同共治。这也是社会主义国家民主性的现实要求,是现代环境多元治理的应有之义,其反映到法律层面即环境法视域下的公众参与制度。《环境保护法》第6条第1款、第4款分别为公众参与环境治理配置了明确的基本法义务:一切单位个人都有保护环境的义务;公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭生活方式,自觉履行环境保护义务。碳中和愿景下,公众的环境保护义务可从自身享有的实体权利能动表达和推进内在环保意识觉醒两方面搭建公众参与碳中和治理的基本形式构造。

一则,由于生态环境利益的公共物品属性导致公众所享受的利益难以体现和量化,使得每个人将环境保护归为政府事务或企业义务,这一意识形态阻碍了个人的环保行动,因此推动公众内生环保意识的复苏对于营造整个社会的绿色低碳新风尚极为关键。根据2020年中共中央办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,社会公众要努力学习相关法律政策,了解国家环境保护方面的大政方针,把建设美丽中国转化为个人的自觉行动。然而,由于公众处于政策实施的最末端,其碳中和意识的强化需要以政府的宣传教育为引导。宣传教育的具体方式除传统的各种“宣传日”形式外,还应当不断探索宣传新渠道,针对不同群体采取个性化宣传方式[48],例如对青少年开展学校教育课程、对领导干部进行低碳知识培训或向普通人推行公益广告宣传等,将低碳理念贯穿到居民生活的方方面面。通过教育宣传,引导公众增强“人与自然生命共同体”意识,鼓励其形成低碳生活方式,通过关注所购产品的能耗与排放信息,做出更好的消费选择——不仅减少自身排放,还可对企业生产形成绿色生产导向。在筑牢公众绿色低碳环保意识基础上,个人有义务通过改变饮食和旅行习惯、选择绿色出行及绿色消费等方式减少碳排放，例如注重减少餐饮浪费和一次性用品,选择公共交通或共享单车,日常节水节电等,以社会公众生活行为的改善形成低碳节俭的新风尚,更好创造人类可持续发展的未来[49]。

二则,公民实体环境权利的积极行使是公众切实履行基本法规定的环境保护义务的外在形式。为此,《环境保护法》第53条规定:“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”一方面,公众应行使好法律赋予的环境保护的权利,即在享有知情权、表达权与监督权基础上,通过参加政府组织的听证会、座谈会和书面调查等形式积极参与到环境立法和碳中和政策制定过程中[50];在能够获取环境信息的条件下,公众可利用政府环境信息公开和企业环境信息披露制度,通过行使环境知情权寻求环境救济及预防环境侵权的发生;通过参与建设项目的环境影响评价,对严重污染环境项目或企业的环境违法行为向环保部门检举、揭发,公众环境监督权的行使可以在很大程度上规范排污企业和政府工作部门的行为,将更多环境违法行为纳入碳中和治理范畴。质言之,三项权利以事前信息知情、过程性参与、事后救济三个阶段的保障覆盖了环境治理的全过程,且有利于与政府、企业形成协同互动效应,最终消弭权力—权利结构失衡的桎梏。另一方面,我国以碳中和治理为归宿的“气候变化诉讼”仍面临主体资格受限导致的立案难、审理难等诸多问题。例如,2011年北京市朝阳法院受理的上海太比雅环保有限公司起诉北京挪华威认证有限公司“碳减排”认证纠纷一案与自然之友针对国网甘肃电力公司弃风行为提起的环境民事公益诉讼虽显现出气候诉讼的特征,却均以诉讼主体不适格为由被驳回起诉[51]。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线,畅通碳排放公益和私益诉讼渠道成为公众能动行使自身享有的实体环境权利进而参与碳中和治理的关键所在[52]。为此,政府应通过制度改革或顶层设计推动气候变化诉讼制度在民事与行政领域的建立,如以立法形式赋予公民因违法行政行为或行政不作为受到气候损害后得以提起行政诉讼的权利,扩大环境行政公益的起诉主体资格;在民事责任上,当企业等碳排放主体不履行、怠于履行或违反减排义务时,允许环保组织从环境民事公益角度要求停止侵害、排除妨碍、消除危险和赔偿损失等[53]。

四、结语

以上内容勾勒出碳中和愿景下多元主体参与的治理谱系,通过将政府治理、市场主体治理、社会公众治理等不同层面的治理主体进行体系性整合,使政府权威、企业效率与社群灵活等不同治理机制能够相互增进、相互嵌入。特别是作为一种形式上更透明、更开放、更民主的治理范式,碳中和愿景下的多元共治理路以宽泛化的参与、灵活式的合作与高效性的运行为新时期环境治理过程补充了合理性资源,符合现代环境治理体系建构的应然要求,使环境治理更贴合社会结构,适配于生态文明建设的秩序期待,最终实现碳中和愿景下“有为政府—有效市场—有序社会”的良性互动与责任共担。