双循环视域下自贸区的创新方向、问题及实施路径探析

王雅楠

（大连财经学院 国际经济与贸易系，辽宁 大连 116622）

从2013 年到2020 年，我国的自贸区数量已经发展到21 个，在以制度创新为核心，以可复制、可推广为基本要求的前提下，经过不断发展、探索和扩容，形成从点到线，再从线到面的空间战略布局。自贸区的扩大开放和深入发展，加速经济结构的转型调整、进一步释放改革开放红利，促进经济高质量发展，是我国在经济新常态下的突破式创新发展模式［1］。党的十九大报告中指出要给予自贸区更大的改革自主权，对自贸区的建设发展提出新的要求和指明发展方向。

在我国现有的自贸区中，覆盖超过一半的省份，实现沿海省份全覆盖，中西部各有试验区的扩大分布格局。以地理位置划分，我国的自贸区可划分为三大类：一是沿边自贸区，主要有黑龙江、广西和云南共计三个；二是内陆自贸区，主要有北京、河南、湖北、湖南、陕西、安徽、四川、重庆共计八个；三是沿海自贸区，主要有辽宁、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南共计十个。沿边三个区域的自贸区分别是以黑龙江对应俄罗斯和东北亚区域、广西对应东盟区域、云南对应东南亚及南亚区域发展边境贸易，探索试验双边经贸及制度创新。内陆地区的自贸区则以“一带一路”倡议、西部大开发、中部崛起等国家战略为依托，在双循环格局引导下成为重要的供给侧，全面发展制造业，并以此延伸进行经贸创新试点。沿海省份地区的自贸区经济较为发达，可发挥对内地经济的辐射带动作用，实现海陆联动，东西部协调发展的双循环发展新格局。各自贸区基于区域内的资源优势和要素禀赋，分别进行定位，形成自贸区在我国大部分区域全面创新、各具特色、协调发展的百家齐放发展格局。

关于自贸区的发展，主要有两种观点，一种观点认为自贸区的建设具有虹吸效应，会加剧世界经济发展的不平衡，增加贫富差距，进一步拉大区域之间的差距，不利于社会经济政治结构的调整和稳定；另一种观点认为自贸区通过消除贸易壁垒的方式实现经济要素的自由流动，对区域经济结构进行调整和资源配置，从而带动经济的发展。结合自贸区目前的发展经验，笔者认为自贸区的发展是经济新常态下的必由之路，在风险可控的情况下全面发展自贸区有助于我国经济的转型调整。本文拟从双循环的视域下来分析我国设立自贸区的功能定位，对不同自贸区的战略目标进行分类分析，研究其创新发展方向，分析在自贸区发展的过程中可能会遇到的问题，并给出相应的优化路径，为自贸区的健康发展提供政策建议。

1 自贸区的发展演化路径概述

自贸区的概念最早可追溯到古希腊时代，当时的腓尼基人将泰尔和迎泰基两个港口设为特区，成为自由港的雏形［2］。二战之后，自贸区在全球迅速发展起来，主要经历了三个发展阶段，第一阶段主要以贸易自由化为原则，破除贸易壁垒推动关税减免；第二阶段以冷战结束为标志，在贸易自由化的基础上加入了服务和投资领域的开放；第三阶段是在全球金融危机之后，为刺激经济的进一步发展，几乎全球所有国家都开始设立自贸区，对自贸区的发展进行功能定位，逐步开放三产的大部分领域，有区域经济一体化的趋势。自贸区的繁盛发展根本原因是全球化的推动和数字经济的驱动，世界经济的相互联系和产业分工格局逐步确立，全球大部分国家从生产分工、贸易往来到金融体系等开始与全球经济深度融合，全球自贸区呈现多样化和综合化的发展态势。

在这种背景下，中国自贸区的发展经历了“保税区—自贸试验区—自贸港经济功能区”发展阶段，成为经济转型和构建全方位开放新格局的重要抓手。1990 年，我国成立了第一个外高桥保税区，开始自贸区的试点［3］。随着试点的进行，在随后的几年里，陆续增设了十几个保税区。功能也逐步增加，并推动“区港联动”的发展模式，同时也在内陆地区设立“无水保税港区”进行沿海与内陆的贸易试点。

2013 年，基于中美谈判的需要，为应对国贸规则变化和经济新常态，我国开始在上海设立第一个自贸区，赋予制度创新的核心任务，要求地方“大胆试大胆闯自主改”［4］。在此后的几年里，陆续分批设立更多的自贸区，平均每个自贸区在100多平方公里的区域内，分布覆盖在全国大部分的省市区域，形成星星之火可以燎原的态势。我国的自贸区与传统的自贸区有较大的不同，不是简单的政策洼地，而是对标国际规则的新模式综合改革区，是进行营商环境实验的压力测试区，是制度创新的体制建设区。通过自贸区的功能改变，有助于调整我国的产业经济结构，淘汰落后产能，优化资源配置。也是全面提升政府治理水平、改变传统行政理念、大幅提高行政效率的重要抓手。

从自贸区的几轮审批情况来看，我国自贸区的发展是由点到线，再由线到面，形成覆盖主要经济区域，辐射全国，走向全球的发展格局，从2013年到2020 年的7 年时间里，已经确立了21 个自贸区，承载越来越多的功能，开始向经济功能区模式发展。从最初的贸易便利化到敏感领域的初步开放，再到全面的制度创新，实际上是以开放倒逼改革，加快政府职能转变的过程。

自贸区的建设是经济发展新形势的需要［5］，全球各国实力变化导致竞争格局发生变化，加上新冠疫情的发展、中美之间的贸易摩擦、全球经济增长乏力等因素影响，传统的经贸体系已经发生变化，尤其是国际性的金融危机发生后，很多国家开始寻求区域内经贸增长新方式，以此抵御经济危机和金融风险。自贸区是一种新的经济规则、机制平台的尝试，是优化和完善经济治理模式的试验田。2020 年，我国的GDP 已超百万亿，成为世界第二大经济体，在制造业、贸易、人口和外汇储备上均已成为世界第一。目前的经济增长方式已无法继续支持我国经济的高速发展，必须开拓新的贸易空间、调整产业结构、加快经济转型升级，全面实施自贸区战略，是实现以上目标的必经之路。自贸区的建设是一项复杂的工程，需要做好顶层设计和过程的落地执行，在发展中发现问题、解决问题，充分利用双循环格局下的国际国内市场，推动经济社会的健康发展。

2 双循环视域下的自贸区功能定位及创新方向

双循环是经济发展的新格局，并不是在严峻的外部经济环境中的闭关自守。而是通过自贸区的设立，以更开放的态势，发展打通国内国际的双循环，集中攻克核心高端产业链的核心技术和硬件设备，将关系国计民生的重要产业链供应链集中在国内广袤的区域内，形成一个相对完整的产业链，避免受到国外的掣肘，从而保证社会政治经济的安全稳定。想要达到这个目的，仅仅依靠国内大循环是不够的，还需要参与到国际大循环中并获得经济秩序的主导权，才有可能进一步提升经济的高水平发展。在此环境下，自贸区的作用会继续增加，将成为双循环战略发展格局下的重要载体和平台。充分整合全球市场要素，实现我国经济发展的目标［6］。短短七年时间里，我国自贸区从“1”迅猛增加到“21”，数量上的增长并不仅仅意味着功能的简单复制，而是差异化和多元化路线的尝试和探索，因此自贸区的创新方向各有特色不一而足。总体来看，在双循环视域下，这21个自贸区各有不同的发展战略和功能定位。

2.1 应对发达国家的高标准经贸规则挑战

中美贸易摩擦的加剧，是发达国家与发展中国家争夺经济生存空间的一个典型缩影，随着全球国家综合实力的变化，由西方发达国家主导的传统经济秩序开始受到挑战，自贸区的设立，为争夺新经济秩序的主导权提供一个有力工具。在我国京津冀、长三角和珠三角沿海区域的自贸区，致力于发展数字经济、高端制造、生命科技等高新技术，是服务于国家战略，实现中华民族复兴的核心力量，也是应对发达国家制定更高标准经贸规则、制定更高门槛的重要抓手，也是在国际大循环中争取新经济秩序主导权的试验区。如在北京和上海金融交易所建立国际板的期货、商品、股票交易体系，设立各类国际法院，引进国际仲裁机构、制定国际知识产权保护制度等，积极应对国际垄断与发达国家施加的各种政治经济压力。

2.2 沿边自贸区构建区域经济一体化

黑龙江、广西、云南三个沿边自贸区的设立，则是落实RECP 协议、发展区域经济一体化的重要试点。比如黑龙江区域分别在哈尔滨片区79.86 平方公里，黑河片区20 平方公里，绥芬河片区19.99 平方公里（含绥芬河综合保税区1.8平方公里）三个地方设置了约120 平方公里的自贸区，除了振兴东北经济的功能外，另外一个核心的功能就是打造向北开放的窗口，链接与俄罗斯、东北亚等区域的经贸一体化合作。广西的自贸区发挥与东盟国家陆海相邻的优势，建设南部出海口、开辟与东盟的陆海贸易新通道［7］。云南的自贸区是建设连接南亚东南亚大通道的重要节点，推动形成我国面向南亚东南亚辐射中心、开放前沿。通过这三个自贸区的设立，以RECP 协议国家为核心区域，我国可自北向南链接成覆盖俄罗斯、东北亚、东盟、南亚等区域的经济一体化区域，形成国际大循环的重要组成部分

2.3 内陆自贸区重构国内大循环发展新格局

8 个内陆自贸区除北京外，河南、湖北、湖南、陕西、安徽、四川、重庆分别分布在我国的中部和西部区域，在承担西部大开发和中部崛起的使命的同时，也肩负落实国内东西部大循环的战略意图，部分省份还叠加一带一路的发展区域。如湖南的装备制造业、安徽新兴产业自贸区等，可从源头上保障国内产业链供应链的安全稳定，配合沿海区域的数字经济、高新科技和高端制造业的发展，有助于淘汰中西部地区落后产能、调整产业结构、发展更高水平的开放型经济。这八个内陆自贸区，既有落实国内东西部大循环的战略意图，也有链接发展“一带一路”倡议发展目标的意图［8］。

2.4 系统创新构建更具竞争力政治经济发展环境

自贸区不仅是经济发展的试验田，也是影响政治格局划分的重要抓手。通过各地自贸区的执行情况、实验力度和改革方向，可以检测地方政府执政能力和区域规划设计的能力，在自贸区的制度体系改革和利益博弈过程中，更为有效地划分地方政府与中央政府的权责利，为政令高效顺畅执行提供决策参考。对外，以通过自贸区的试点和谈判，获取更多的经济主导权，制定全球经贸规则，影响全球政治发展格局。

3 双循环视域下自贸区创新过程中的问题分析

自贸区的建设是一项宏大复杂的长期工程，涉及我国社会、经济、政治、文化和外交等各方面的利益分配和格局重构，这就必须要进行综合考虑权衡，以便自贸区建设良性健康发展，经过七年时间的建设，自贸区取得了阶段性的成果，但是在实施的过程中仍然存在需要解决的各种问题。

3.1 压力测试下的开放领域及深度问题

当前环境下，发达国家的高水平贸易规则对自贸区的探索是一个陌生的领域，在自贸区环境中，哪些领域可以放开、放开的深度、风险如何评估、监管措施如何制定都没有现成经验可学，需要在改革和开放中探索新路径、积累新经验。某些区域，地方政府从保护主义和保守行事的角度出发，可能不会有太大的动力去进行产业放开和制度创新。再者，如果没有专业的人员在自贸区进行试点和创新，很可能就会走偏路，给自贸区的改革试点增加巨大的试错成本。如在金融领域的制度创新，往往伴随风险增加，如果没有审慎可控的前提，以服务实体经济为目标，进行稳步开放和逐步创新，就会形成过度开放的局面，增加创新的风险。

另外，从发展目标和功能定位来看，自贸区不是传统的经济开发区，而是承载着制度创新和改革试验的使用。一些自贸区的负责人由于缺乏相关经验，且对自贸区的定位和职责了解不够，容易将自贸区错误定位为经济开发区，为了政绩在自贸区引入传统经济开发区的开发、治理和监管模式。低水平重复建设，脱离自贸区建设和发展的初衷，这是当前自贸区建设需要解决的主要问题之一。

3.2 制度创新复制的可行性

制度创新是自贸区的核心功能使命，需要将制度创新作为自贸区的核心工作执行［9］。持续不断的进行制度创新，以便在全国复制推广。自贸区制度创新的经验主要通过两种形式进行复制推广，一是在广度上将成功的经验在更大范围内复制推广。二是从深度上将成功的经验进行持续优化深入。经过几年的发展创新，简单易执行的制度创新大多已作为成果推向全国。但随着创新进入深度化和特色化，创新的碎片化和表层化特征较为明显，缺乏系统性和整体性的创新，创新难度也越来越大。主要体现在两方面，一是创新成本和收益的不匹配；二是创新大多是单一部门内部创新，缺乏多部门协同创新。这就导致一些自贸区为创新而创新，重复浪费有限的自贸区发展资源。另一方面，因为自贸区的功能定位、发展目标、区位特点和资源禀赋等因素都各不相同，一些适合本区域内的创新并不适合全国复制推广。

3.3 负面清单的监管方式有待进一步完善

负面清单的模式最先在上海自贸区实施，到2017 年从190 条缩减到40 条，大幅度缩减负面清单的过程也是自贸区不断深化改革的过程，也是提高贸易便利化的优化举措。但是在实际的运行过程中，仍有一些问题出现，虽然很多项目的事先审批已经取消，但是事中和事后的监管措施和体系不够完善，无法起到预防的作用，往往需要等到事情发生了才能进行追责。这就与风险预防监控体系有所冲突，简政放权不是放下风险不作为，而是要在风险与监管之间做权衡和取舍，才能在提升贸易便利化的同时降低风险。另外与之配套的企业及个人信用体系也不够完善，与内外部环境的数据共享机制也未建立，这也不利于提升监管效率。

3.4 自贸区的人才储备问题

自贸区发展的核心是人才，尤其是精通自贸区业务、管理与监管方面的人才，在当前21 个自贸区同步发展的情况下，自贸区建设需求大量各类专业技术人才，高层次人才尤为缺乏，制约自贸区的制度创新和快速发展［10］。遍布全国的自贸区定位和经济发展程度各有不同，不同自贸区制定的政策条件对人才的吸引力有较大的差距，人才的跨区域流动没有形成有效的机制，人才培养的体系需要完善提升，弥补自贸区人才储备不足的现状。

4 双循环视域下的自贸区创新实施路径

针对自贸区在发展中的问题，为提升自贸区在双循环新发展格局下的发展速度，实现自贸区的战略目标和功能设计方案，促进自贸区充分发挥各自特色，提升自贸区制度创新和经验复制的可行性，本文提出以下实施路径。

4.1 积极学习国际经贸新规则，综合考虑社会政治因素提升谈判能力

当前阶段，主要从经济效益的角度考虑自贸区改革和创新的成效，但是自贸区的功能定位并不局限于经济领域，除经济效益外，应从政治、地缘和外交等因素考虑自贸区的发展和创新，才能更好地落实发展自贸区战略，获取长期发展收益。增加我国在全球经济规则制定中的话语权，提升全球影响力［11］。在与不同的国家和对手谈判时，应综合考虑不同国家、地区的发展现状、地缘政治、经贸合作关系等因素，在维护国家重大战略利益的前提下，兼顾灵活性与原则性，提升谈判能力。对于“一带一路”倡议和双循环战略新格局下的发展中和欠发达的国家，如果这些国家的产业和经济对我国产业造成冲击较小，或者资源有互补性，或者是稀缺的原料型产品，可以通过给予最大优惠的策略引入自贸区，用经济引领政治发展双边互信关系。对可能会冲击我国产业或行业的产品或服务的发达国家，应该审慎思考、深度调研、稳定推进，采取多种措施和方案进行权衡、对比和分析，确保在不损害整体利益的情况下，有策略地让步谈判，获取更多的长期收益。

4.2 构建数字化信息平台，提升系统创新能力

在具体的执行上，自贸区的创新大多呈现碎片化和表层化的特征，是单部门的流程优化，在多部门的协调和系统流程优化上，缺乏足够的动力。这就需要从自贸区的顶层进行设计，构建自贸区的数字化信息共享和流程审批平台，实施一站式服务流程，简化手续缩短审批时间。自贸区的信息可以分权限实时共享，拓展贸易便利化覆盖领域，进一步提升跨部门审批效率。在产品贸易、服务流程、技术支持等领域进行数字化共享，有助于打破跨部门协调鸿沟，实施非接触式审批，缩短审批时效，进一步强化自贸区的制度创新、试验、复制功能。数字化的创新平台，需要从自贸区建设各环节的难点和问题入手，不能为创新而创新，重点关注自贸区定位、营商环境和企业在自贸区中的实际困难［12］，并以此进行创新和提供解决方案。可以实现高效服务、贸易便利和自由投资的目标，吸引符合自贸区特色和发展需求的企业和区域经济体参与到我国的经济建设中来，提升市场经济的活力，加快经济发展转型。通过数字化信息共享平台的推广，各自贸区成功的经验可以最快速度进行复制，向全国进行推广学习，加快推进自贸区的落地实施。失败的教训可以通过对比测试、互补试验进行总结提升，避免其他自贸区走重复的路。对具有地方特色的自贸区制度创新，也可以通过学习借鉴、融会贯通进行改变调整，以适应当地自贸区的环境特色。

4.3 完善风险管理与监管实施兼顾的自贸区管理体系

双循环发展格局下，自贸区的发展面临更多的不确定因素和不可控的风险，在坚持制度创新和大胆试验的前提下，自贸区的发展应该注重风险管理与监管，实施兼顾的自贸区管理体系，不能因为过度创新带来对区域经济的破坏和国家利益的受损。负面清单是监管实施的重要抓手，也是自贸区一项可行的管理指导思想，但对不同的自贸区特点，应当制定不同的负面清单管理方案，负面清单的缩减和扩容需要经过科学的论证、细致的研究和详尽的调研，不能随意进行缩减增添，给人随意为之的感觉。创新自贸园区货物、资本出入的监管模式，放宽市场准入，精简事前审批手续，优化创新事中事后抽检和管理方案，简政放权，提升效率。建立信用黑名单机制，对黑名单上的个人及企业在各类平台进行公示，除本地自贸区外，禁止参与其他各自贸区的建设和活动。在自贸区的发展过程中，也要重视国家安全，维护国家利益，不能因为创新而损害国家利益，降低国家安全标准，严格按照权限标准进行信息共享，提升信息共享平台的安全防护措施。在不影响贸易便利化的前提下，降低风险事故发生的可能性。完善自贸区风险管理方面的法律法规和行政体系，健全风险防范体系，确保贸易便利化的同时管控相应的风险，在不断的发展与开放中化解和防范相应的风险。

4.4 多渠道完善发展自贸区人才储备建设体系

在人才培养和储备方面，各自贸区应根据自身实际情况，制定灵活的人才引进和培养建设体系，根据不同行业、不同阶段的人才需求，进行不同层级的人才培养和储备。除了自建人才储备体系外，还可以通过外聘专家顾问、与高校共同培养建设、自贸区人才共享交流等方式多渠道完善发展自贸区人才储备建设体系。为引进的人才提供良好的工作生活环境，从政策落户、子女入学、生活环境、工作条件、资金支持、工资待遇等多方面吸引人才落户并扎根自贸区工作。发挥落户自贸区的人才聚集效应，持续不断地引进所需人才，带动本地人才技能提升和培养发展。通过人才流通和自贸区之间的沟通交流，为人才的晋升和职业发展提供系统解决方案，促进自贸区人才体系良性循环发展。

5 结论

自贸区实施七年以来，已取得显著效果，但相对全球发达国家的自贸区，仍有较大的改革和创新空间。在自贸区的创新发展方向上，应当围绕沿边、沿海、内陆三大自贸区类别的战略目标、功能定位、产业基础进行全方位的创新，围绕“双循环新发展格局”“一带一路”“西部大开发”“中部崛起”“RECP 区域经济一体化”等重大国家战略探索创新模式和有效路径［13］，控制风险，兼顾监管实施，根据不同自贸区的差异化特点进行复制推广，带动全国营商环境改善提升，促进产业结构调整转型，经济高质量发展。