浅析县级市加强税源建设增强财政实力——以湖南省A市为例

张亚芬 中共常宁市委党校

加强税源建设增强对政实力，对于缓解财政收支矛后，保障重点领城建设和民生刚需，增强市财政实力，为城市经济社会高质量发展具有重要意义。

一、县级市税源建设的基本情况

（一）税源总体比较稳定

随着大环境下经济的平稳增长，A市税源主体年年增加，2020年，全市市场主体总数已突破4.2万个，2021年，4.8万个，税收呈逐增长态势。2020年完成13.87亿元，在衡阳市的排名已由2018年第9位，上升到2020年第4位。

（二）税源结构不断优化

从近三年的税源结构看，二、三产业占比不断增长，制造业为主的实体经济增长较快2019年以前，制造业占市税收总比仅8.7%，2019年激增到17.94%，2020年提升到24.78%。

（三）支柱财源正在形成

A市市委定位打造的两个千亿级园区已强势崛起，2020年，园区技工贸总收入突破330亿元，完成税收突破7.5亿元，2021年，新增规上工业企业数量创历史新高，园区经济已成为当之无愧的支柱财源。

二、存在的突出问题

（一）税源偏少偏弱

一是市场主体偏少。市场主体少，则税源少。2020年，A市市场主体总数虽已破4.2万个，但与先进县市仍差距较大。像我省醴陵市，其市场主体达到了5.4万个，宁乡市则已突破12万个。与沿海发达地区差距更明显，浙江慈溪市2020年市场主体已突破18万个，义乌市已突破40万个。二是现代企业较少。目前，A市真正意义上的现代企业，只有3家央企。其他大多为家族式、作坊式企业，核心竞争力缺乏，现代管理制度缺失。本土企业中，至今没有1个国家级龙头企业，没有1个上市企业，没有1个国家级高科技企业。与此同时，作为骨干税源的规上企业也总量偏少，导致骨干税源不足。按公的统计公报，2019年，省十强县邵东税收总量20.08亿，有189个规上企业。全国百强县第100名的贵州兴义市税收总量22.18亿，有162个规上企业。同期A市税收总量13.13亿，规上企业仅105个。2020年，A市规上企业虽已增至153个，也仍未达到这些县市的上年度水平。三是企业实力偏弱。按2019年统计数据，A市年产值过亿的企业共10个，周边的桂阳县多达86个。年创税过千万元的企业，耒阳市36个，A市只有26个（包括3家家族企业）。农副产品加工业和农业企业普遍较弱，第一产业纳税能力逐年下降，目前年创税已不足100万元。企业实力弱，在建安行业尤为明显。本土十多家建安企业中，无1家年产值过亿，无1家国家一级施工企业，2019年，全市建安税收不到2.3亿元，而建筑业强县衡南县高达5.55亿，是A市2.4倍。虽然2020年A市建筑业GDP完成15.54亿元，较上年增长3.4%，但高层建筑建安市场几乎被外地企业垄断，税收大量流失，较去年增长不到1%。

（二）税收漏洞仍然存在

一是社会零售业和服务业税收监管不够。各大酒店承办的绝大多数民间婚宴寿宴、装修公司承接的个人住房装修业务、超市的日常交易、门面商铺出租、驾校、混凝土行业等等，均未实现税控机交易，经营收入难以核实，存在税收流失的漏洞。装修公司业务监管难以到位，近3年来，我市每年销售住宅都在5000套左右，即使按每套10万元的装修费用估算，建安投资也在5亿元以上。这一市场大多由装修公司承接，因个人装修基本上未开税务发票，由此至少流失增值税2500万元。2017年审计部门进行了专题调查，当年部分被调查企业税收大幅增加，但之后税收仍恢复原状。二是私人房产开发的税收控管不到位。私房、小产权房开发屡禁不止，治理乏力，违规开发商以极少的违法成本牟取暴利，偷逃税费和造成社会矛盾。2013年以来，A市虽对违建项目进行了集中治理和处罚，每年追回税费4000万元左右，但这些开发商的违法成本远低于正规合法房产开发成本，扰乱市场的负面影响不容低估。三是矿产税收漏洞大。A市现有采矿业39家，但由于采矿行业数据不透明，2021年采矿业税收完成1748万元，宜章县完成9163万元，同为资源大县，我们差距巨大。四是金融税收下滑快。近几年来，由于“营改增”，金融行业税负减轻，金融市场活跃度明显上升。A市存贷款额大幅增长，存贷比从39.9%提高到70.3%，但税收不增反降，2021年税收下降到28.4%。五是部门协税不够严密。市场监管、税务、审计、财政、住建、自然资源等部门之间，信息共享、合作协同仍然不够，全市“一个公司，多块牌子，分拆开票，合理避税”现象仍普遍存在，厘清底子、强化审计、加强稽查、联合整治已刻不容缓。

（三）税源建设后劲不足

一是产业链不完整。其中一个产业园的产业链极不完整，极度缺乏支柱下游企业，导致上游企业的产能难以就地消化，产业带动能力释放不出。另一个工业园压力更大，上下游产业配套项目都尚不完整，目前只投产了两个企业。二是要素保障乏力。融资困难、用地指标紧缺、劳动力不足等问题突出，融资难造成资金短缺已成普遍现象，大多数民营企业都缺乏稳健的现金流支撑。用地指标紧缺，近年来签订的27个入园协议，大多因缺乏用地指标而未启动。招工难日益显现，目前已成熟的台资企业市场招工需求大，年龄已放宽到45岁，但实有工人从未突破2500人，投资方对上马成品鞋厂信心不足。由于只生产半成品鞋，台资企业鞋厂产值和税收都上不去，2020年，该企业产值约9600万元，税收1060万元。而生产成品鞋的祁阳县凯盛鞋业，其常年用工4000人左右，年产值高达17个亿，年税过亿元。2021年台资企业鞋厂因用地问题，产能不增反降，完成税收944万元，较2015年下降了30.79%。三债务风险不容低估。截至2020年3月，A市政府债务总量已达到43.33亿，隐性债额107.65亿，2021年到期应偿还本息高达11.98亿，目前已有2亿元逾期。巨大的债务压力，让公共财政非常吃紧，A市不少重点项目停工，投资的拉动效应明显放缓，一定程度上造成了税源减少。

三、几点建议

（一）多方发力，增加财源

一要积极争取上项目资金。发挥各部门的主观能动性，用活、用足国家政策，力争项目和资金，有效增加国家政策性投资，增加基建税源，培植长效税源。

二是切实做大做强实体经济。利用沿海产业正在逐步向内地转移的大好时机，有选择性地引进、培育有潜力、有实力的企业、上下游企业，完善和延伸产业链，形成名副其实的千亿级园区，做大A市产业规模，为A市跻身全省十强、迈向全国百强打下坚实基础。

三是引进、培植高成长、高科技企业。运用好财税优惠政策，充分利用财政税收杠杆作用，通过财政贴息、担保、税收返还、以奖代投等优惠政策，积极发展那些市场前景好、见效快、财税收益大的高成长产业、高科技企业来A市投资，快速增加可用税源。

（二）转变理念，创新机制

一是强化工业型税源理念。坚持走实体经济发展路子，以低碳循环可持续发展为主攻方向，延伸和完善产业链，突出发展以铜铅锌有色金属开发利用为主的“资源型”，以鞋业、服饰为主的“劳动密集型”，带动工业产业强链补链延链。引导产业向上下游延伸，支持企业开展科技创新、技术改造和扩产升级，充分挖掘企业潜力，培育新的经济增长点；推动园区三大改革，增添发展活力。推动管理体制改革，合理划分事权和财权，增强园区自身造血功能，加大优秀人才引进力度，破解“园区自身造血功能不足、办事效率不高”的问题，提高管理服务水平；推动建管模式改革，由“政府建园”向“市场建园”转变，从依靠自身发展模式向“政企合作、园企共建”市场化运营模式转变[1]，引进第三方企业，走市场化改革之路，破解园区“投资主体单一、建设成本高、债务负担重、资金筹集难”等问题，切实推进五号园区创建，夯实产业发展基层；推动准入制度改革，把投资总额、投资强度、税收贡献等作为入园企业制度的刚性指标，建立淘汰退出机制，破解“土地资源利用粗放，以亩产论英雄，配套基础设施建设投入压力大”的问题，推动产业集群化发展。

二是创新税源建设激励机制。一要做优农业。以富锌富硒茶油、高档茶叶、优质粮食等绿色食品精深加工为主的“特色农产品加工型”工业为“龙头”，推进现代农业产业。设立税源项目建设服务组，用专门班子抓税源建设。设立税源项目建设扶持资金，让财政资金跟着信贷资金走，信贷资金跟着优势项目走，用于优势税源项目的前期经费、贷款贴息、中小企业信用担保资本金、招商引资突出者和财税贡献先进单位奖励等。推进农业科技发展，提高农产品质量，打造知名品牌，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，让现代农业发展成为农民增收致富的有效途径[2]；引导农业产业转型升级，推动农业产业链向加工业、农旅业延伸扩展，建立农产品加工产业园、电商产业园、物流园，培育壮大龙头加工企业，打造知名品牌，补齐农产品加工及冷链仓储物流销售短板[3]，培育壮大龙头加工企业，提高油茶、油菜、茶叶等农产品加工水平，打造农业品牌，让农产品变商品，农业资源转化为新的财源税源增长点。二要做深文旅。以A市4A级景区为“起点”，红色资源为“引线”，推动文旅产业。充分挖掘A市独特的文旅资源，以文旅产业为纽带向一、二、三产业融合延伸，创新开发有A市特色和个性的文旅品牌，开发特色旅游产品，拓展文化旅游新业态，建立利益联结机制，促进主体融合、业态融合、利益融合，把文旅产业融合成助力乡村振兴、促进经济高质量发展、推进共同富裕的新增点。

三是树立效益型税源理念。对于招商引资项目，要以能否增加税收为标准，相关部门要全方位介入前期论证，有重点地筛选引进，把政府引导产业和税源建设结合起来。重点引进一批商贸流通、餐饮娱乐、信息中介和旅游服务等投入小、产出效益高、对地方财政贡献率大的项目，特别是要重点引进、建设一批像万达购物广场之类的大型商务中心。

（三）补齐短板，创优环境

优化招商方式，推动“行政招商”向“市场招商”转变，开启“供房不供地”等招商新模式，助力企业轻装上阵；建立招商引资与税收贡献挂钩机制，实行“双向约束”，既要及时兑现企业进园区优惠奖励政策，又要积极稳妥处置僵尸企业，腾笼换鸟，为新业主缩短建设事件，赢得市场时机；优化要素保障，建立土地资源精细化管理机制，要精准管地、精准供地，要盘活存量土地，清理收回闲置土地，推动企业集约用地、有地可用。

一是完善硬件设施。加强以水、电、路为重点的城乡基础设施改造和建设，特别是园区，一定要完善交通物流、商业服务、就医就学等配套基础设施，提升承载能力，最大化培优企业用工条件和员工生活条件，为发展经济、优化税源提供良好硬环境。

二是优化软环境。要优化办事环境。推进“网上办、马上办、就近办”，落实落细“一件事一次办”、“最多跑一次”等工作要求，进一步优化营商环境，改进工作，营造诚信守诺的办事环境；优化办事流程，搭建信息化平台，提高办事效率。一要吸引实体经济来A市投资创业。着力激活民间资本，引导全民创业，增加市场主体和税源总量。二要营造积极的金融环境，建立健全以企业信用为主体的社会信用体系，发挥好中小企业贷款信用担保中介机构作用，解决中小企业贷款难题[4]。三要在职业中专推行订单式办学，围绕企业用工方向，定向培养一线紧缺的熟练工人，缓解用工难[5]。加强部门协同，健全管控体系，加强税务信息化建设，形成齐抓共管的良好局面。要优化发展环境。建立服务企业发展机制，创新服务理念[6]，推动“传统服务”向“专业服务”转变，改变政府大包大揽、承诺不兑现的粗放式，坚持专业的事让专业的人来做，建立“人才、政策、市场、金融”等全方位专业化服务体系；推进“保姆式”服务，全力培植壮大财源税源成长性好的企业；优化中小企业服务，助力中小企业扩产增能，重点抓好纺织基地中小企业入驻，高质高效完成纺织产业基地企业招商招工，确保企业引得来、留得住、做的大。

三是增强征管动力。一要加强土地报批和土地储备，为税源建设提供承载基础，解决现有项目缺用地指标不能上马的问题。二要加强监督评估。建立税源综合监督评估机制，财政、审计部门要加强收入征管评估和监督，严厉打击私房开发、社会零售、餐饮服务和装修行业领域的逃税、漏税违法犯罪行为，在超市、商场、酒店、装修公司推广应用税控机交易，实现应征尽征，基本实现“零欠税”、“零漏税”，确保税收稳定增长。三要压实监管责任。压实税务、自然资源等收入征管部门责任，精准确定收入目标，及时分解收入任务；加强收入调度，盯紧分月入库计划，实现收入均衡库。四要强化协税手段。强化部门协调，加强信息共享，全力做好协税护税工作。完善矿山资源税费统征统管机制，运用源头控管、信息化管理及部门、乡镇联合征管等方式加大矿产资源税费征管；完善建筑行业税收协税机制，强化源头治理、以重点工程、重大建设项目为切入点，强化对外来施工企业、挂靠工程的税收管理。五要提高征管效率。完善征管手段，降低征收成本，利用大数据分析和风险预警等信息化手段，严密税源监控，确保金融、房地产、环保等税收征收到位。