城投公司融资风险及管理对策研究——以甲城投公司为例

林伟乐 钱江新城投资集团

一、引言

城市建设投资公司是地方政府为投资项目融资设立的一种融资平台[1]。城投公司在城市建设中扮演着重要角色，承担着城市基础设施开发建设的责任。然而，随着地方债务风险的增加，国家相继出台了一系列针对融资平台公司的限制性文件，城市建设投资公司的筹融资风险问题受到社会各界的广泛关注。

2017年7月，中央政治局会议强调，“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”，首次明确提出了“隐性债务”这一概念。2018年1月财政部、保监会共同发布的《关于加强保险资金运用管理支持防范化解地方政府债务风险的指导意见》，强调对严重资不抵债失去清偿能力的地方政府融资平台公司，依法实施破产重整或清算，坚决防止“大而不能倒”，坚决防止风险累积形成系统性风险。2018年8月，国务院下发《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号）和《地方政府隐性债务问责办法》（中发〔2018〕46号），隐性债务监管正式开启。2021年4月，国务院公布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）指出，清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。2021年7月，银保监发〔2021〕15号文发布，严禁新增或虚假化解地方政府隐性债务，并限制流动性贷款或流动资金贷款性质的融资等。一系列相关政策的颁布说明，在城投公司不断发展的过程中，城投公司融资存在的潜在风险不断显现。那么，如何及时防范和降低风险，提高城投公司融资的安全性？

本文以甲城投公司为例，首先，对公司融资风险的根源和具体表现进行分析；其次，从融资策略和管理会计应用两个角度，提出城投公司可采取的应对策略。本文可能贡献如下：第一，丰富了城投公司融资问题的相关文献。本文以甲城投公司为例，探究目前城投公司融资风险问题，并创新性地将管理会计运用到融资风险控制活动中，丰富了相关文献。第二，为城投公司风险控制提供借鉴。融资风险问题是地方政府城市建设面临的最主要挑战之一，如果能有效地管理和控制其风险，有助于提高城投公司融资的安全性，改善我国城投公司融资现状。

二、文献综述

关于地方城投公司融资话题的在学界有着广泛讨论和研究。目前城投公司融资问题主要存在融资渠道单一,负债居高，资金回收周期太长,使用效率低下等困境[2]。城投债的发行一定程度上解决了地方政府融资困难的问题，但是城投债的大量发行，也带来了一定的问题[3]。虽然城投债券融资已经成为当前地方政府不可或缺的融资方式，但目前仍存在较大的风险，且风险类别呈多样化，其中以信用风险和流动性风险为主[4]。此外，由于城投公司的大部分项目社会效益高于经济效益，导致资产利润率低，项目自身现金流不足甚至无现金[5]。

同时，随着地方政府隐性债务问题被持续关注，城投公司信用风险事件不断爆发，包括技术性违约和信用评级降级等[6]。目前，已有众多学者对城投公司融资风险的成因进行了深刻研究。在新《预算法》背景下，企业以负债融资模式为主的融资结构是导致债务负担沉重的主要原因之一[7]。而地价波动对城投公司信用风险存在显著短期影响，且经由资本金渠道城投公司融资能力产生显著影响[8]。在城投债方面，地方政府对城投公司信用支持的不确定，大多数城投公司低盈利性，资产规模提升的不合理性是城投债的主要风险之一[9]。投资者和承销商往往将城投债视为地方政府信用，从而忽略了城投债本身固有的主体信用风险[10]。此外，从偿债能力来看以土地出让收入作为地方政府偿还债务的唯一资金来源，当土地价格高昂时会导致地方政府过度借债，一旦经济出现下滑，则将会出现偿债危机[11]。

对此，也有学者提出了城投公司解决融资问题的思路和措施。解决城投公司的融资问题的首要工作是深度分析地方政府融资平台转型的逻辑，在此基础上设计具体转型路径，并提出配套建议。同时，应从建立现代企业制度、优化公司内部结构入手，对地方政府融资平台进行改造，通过一系列措施挖掘经营潜力、获取经营性收益[12]。在以上过程中需要增强市场化业务和资产流动性，特别是用活土地资源，能帮助城投公司更好地防范财务风险[14]。综上所述，国内外学者对解决城投公司融资问题的研究大多是理论研究，实务指导性研究较少。本文以甲城投公司为例，不仅提出了解决城投公司融资问题的相关措施，还创新性地提出将管理会计工具运用于城投公司融资的具体措施，对城投公司的实践工作具有指导意义。

三、甲城投公司的融资风险分析

（一）甲城投公司简介

甲城投公司成立于1998年，注册资本30亿元，2020年末总资产790.85亿元，负债合计652.96亿元，净资产137.90亿元，资产负债率82.6%，营业总收入10.11亿元，利润总额5288万元。营业范围：房地产开发、经营，房屋租赁，房屋拆迁、安置，物业管理及批发、零售等，为所属城区重要的产业投资和资产运营主体，是所属城区城中村改造的唯一建设主体，承担拆迁安置及保障性住房建设、部分区域的土地开发、基础设施建设、国有资产运营等重要任务。

甲城投公司作为地方政府城市基础设施建设投资主体和融资载体，在城市建设和经济社会的发展中发挥了巨大作用，主要体现在以下三方面:一是甲城投公司多渠道筹集资金。在传统银行贷款基础上，直接间接融资并举，开展发行企业债券、公司债券、短期融资信用债等，拓宽融资渠道，有效弥补了政府在城市基础设施建设中的资金缺口，为城市工业化和城镇化的顺利推进创造了条件。二是有效地整合公共资源，提高使用效率。甲城投公司将政府的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源等有效地整合在一起，提高了公共资源使用效率。三是有效整合和优化了城市基础设施建设职能。甲城投公司将项目投资、融资、建设、运营管理等重要职权相统一，形成“投融建管”闭环运营模式，推动城市建设的健康发展。

（二）融资风险分析

对于甲城投公司而言，融资前景主要受到以下两方面的影响：一方面，外部的经济政策会深刻影响甲城投公司的功能定位和业务规模，主要体现在国内外复杂经济形势影响以及中国城市化进程放缓和房地产政策收紧的压力；另一方面，甲城投公司自身的发展决定了其融资前景和融资能力。由于区域开发及承建项目的特殊性，城投公司面临投资规模大、融资能力受限、偿债压力大等三重压力。具体来说存在以下的融资风险。

1.政策环境逐步趋严

2017年以来，国家陆续出台了系列融资平台管控政策，特别是财预〔2017〕50号、财预〔2017〕87号、财金〔2018〕23号这三个文件的颁布，对城投公司传统的融资渠道和融资模式进一步提出了新的要求。其中，财预〔2017〕50号明确“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”，并规范了平台公司注资及收入来源；财预〔2017〕87号明确严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目；财金〔2018〕23号从资本金审查和还款能力评估方面按照“穿透原则”和“还款能力评估原则”对平台公司融资进行了更加严格的规范。以及引言部分阐述的相关政策监管精神，政策环境逐步趋于严格，这使得甲城投公司融资渠道日渐收窄，资金面临着巨大压力。

2.公益性资产融资受限

甲城投公司的资产结构以公益性资产为主，经营性资产较少。融资来源方面，经营性收入和经营性现金流不足以支撑融资需求，存量债务链接难度极大。而公益性项目的融资渠道狭窄，基本只能依靠发行政府债券进行融资，但是政府债券受地方政府财力和债务率的限制，这导致甲城投公司的融资额度受限。在偿债能力上，一方面，甲城投公司通过融资承担了政府基础设施项目建设，但政府未能充分考虑城投公司债务的偿债机制，每年的财政预算、财政支付能力不能支撑城投公司前期投入；另一方面，甲城投公司虽然资产庞大，但公益性资产几乎没有收益，造血功能严重不足，盈利能力较低，缺乏持续经营动力，偿债能力影响较大。

3.收益性融资项目不足

受上述政策文件影响，尤其是对政府隐性负债的监管，各金融机构对企业融资项目要求严格。首先，需先确定融资项目收入来源及还款方式；其次，测算项目现金流能否覆盖贷款本息；在满足上述两项条件的基础上，再研究贷款的相关政策和方式。然而，甲城投公司2017年至2020年营业收入分别为5.43亿元、10.64亿元、18.90亿元和10.11亿元；2020年净利润为4132万元，且绝大部分收益为没有现金流的投资性房地产公允价值变动收益，总资产收益率极低。这也是城投企业普遍存在的问题，现有收益性融资项目储备严重不足，特别是城市道路、广场绿化、路灯照明等公共非经营性项目，同时还可能出现四项关键审批材料（可行性计划书、土地证、规划图、环评报告）不充分，手续及相关的法律法规文件不健全等状况，这将导致融资项目只能通过其他方式寻找项目进行筹措资金。

4.资产负债率居高不下

甲城投公司截至2017年至2020年，公司资产负债率分别为81.3%、79.4%、83.1%和82.6%，资产负债率明显偏高且居高不下。负债总额分别为309.05亿元、449.65亿元、625.52亿元和652.96亿元。其中 2020年末有息债务为 359.09亿元。公司较高的资产负债率及负债规模，是一般城投企业比较普遍的现象，若城投企业未来不能将负债水平保持在合理范围内，会对其后续融资能力和偿债能力产生较大的负面影响。

5.投资支出大且回收不及时

城投公司区域开发投资支出非常大，报表列示往往反映在存货、在建工程、其他非流动资产等，其资金需要通过土地出让后，纳入地方政府基金性财政收入统筹拨付，作为主要来源平衡。甲城投公司2017年至 2020年存货分别为159.69亿元、361.81亿元、529.11亿元和591.35亿元，主要为属地区域开发建设“三村、四项目”累计投资支出，且预计后期投资支出持续增加。而城投公司的基础设施项目投资规模大、建设期较长，且政府支付期限长，并与实际支出时间错配严重，资金回收很难及时，一旦出现政策变化，尤其是土地政策变化，城投公司融资负债将面临较大风险。

四、融资风险管理的应对策略

（一）优化融资策略，提升融资能力

1.盘活存量资源，整合优质资产

甲城投公司应发挥区域开发优势，统筹属地资产与资源，采取针对性措施，逐渐提高投融资能力。首先，盘活存量资源，对于没有权证、权证不全以及划拨用地存量房产，符合条件的，可以争取属地政府支持，通过办理权证转为商业房产，提升资产价值。其次，争取政策补贴收入，尽量集聚现金流，城市区域开发涉及民生项目或行业政策支持产业，经常性有财政专项资金补助，可以增加资本也可增加收益，根据报表需要灵活策划，同时增加资金净流入量，提升融资能力。再次，注入优质资产，同国资财政部门协商，整合梳理行政事业国有资产，选择一些权属清晰、具有稳定现金流的经营性资产注入,以增强盈利能力。由此，同时增加融资资源与能力。

2.开拓融资渠道，推进多元融资

甲城投公司在面临新形势时，要加快融资方式创新，扩大融资渠道，通过多种形式进行融资。首先，要巩固与各合作银行传统间接融资模式，储备流贷、项目贷等授信额度。其次，积极开展资本市场直接融资，发改委审批的项目企业债，银行间交易商协会审批的各类信用债，交易所审批的公司债，以及保险资金、外债等，都可以积极尝试。再次，针对城投公司公益性资产比重高的特点，争取政府债券额度，利用部分有一定现金流的项目，积极开展申请项目专项债。最后，可适当引入外部资本，通过股权合作，共同开发，互利共赢。城投公司应分析各种融资渠道优劣势，针对不同的融资结构、资金用途要求、期限、利率成本特点，结合实际情况，合理选择，丰富融资渠道，提高融资效率，降低融资风险。

3.加强资金管理，降低负债压力

目前甲城投公司承担了不少本该由政府投资的建设任务，并随着企业负债越来越高，公司每年的还本付息压力也越来越大，陷入借新债还旧债的恶性循环之中。对于政府而言，要加大对城投公司的政策扶持力度，将能盈利的政府购买服务项目转给企业经营，建立风险与收益一体化的投融资主体，增强企业盈利能力，保证企业拥有还本付息和持续经营的能力。对于甲城投公司而言，应积极与财政沟通，督促其有序安排资金回购城投公司自筹资金建设的公益性项目。只有及时、有序地安排资金一次性或分期付款方式回购这些项目，回补城投公司经营资金，才能盘活存量资产，实现项目收益，保证永续经营。

同时，甲城投公司应完善负债管理措施。首先，要强化与各类金融机构沟通，根据企业往年资金需求和当年财务预决算计划，提早做好融资规划。其次，在加强存量贷款管理基础上，应加强后续新增贷款管理，严格贷款准入条件、预测自身还本付息的实力，合理确立还款方式和贷款期限，保证资金链安全。

4.促进企业发展，推动企业转型

一要坚持政企分离，清晰界定政府与企业的关系，坚持“市场的归市场，政府的归政府”。促进甲城投公司转型，按照市场化原则实施运作。二要坚持科学治理，推动企业建构现代企业制度，独立核算、自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展。制定甲城投公司发展规划，包括治理结构的形成、主营业务的确定、融资方式的选择等，要有针对性地优化完善国有资本考核制度和指标，引导企业主动参与市场竞争，提高国有资本运行效率和经营活力。三要进一步拓展企业未来发展空间，时机成熟的时候积极参与混合所有制改革，通过股权多元化途径引入民营战略资本，提升公共服务效能，通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，与民营企业进行股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济，甚至实现上市融资。

（二）运用管理会计工具，提升企业融资风险应对能力

企业的融资管理除了融资政策风险外，企业自身的投资规模扩张及融资能力也关系到企业的平稳运行。管理会计作为一种有机结合会计理论与现代企业管理的新型工具，对推进甲城投公司融资管理精细化、提升企业融资风险应对能力，有着重要意义。

1.助力融资活动决策

第一，提升融资的有效性。在融资活动前，需要对项目的可行性、潜在的获益预期以及项目的风险进行合理评估；对各类资金来源的有效性和安全性进行仔细分析；对融资成本进行精准化计算对比，找到适合企业的融资渠道。过程中，管理会计可以对甲城投公司的融资项目进行深入的专业的分析，对各种影响因素及效果进行较为可靠的评估计量，为企业的融资活动提供有力的数据支撑，使得融资活动更具科学性和准确性。

第二，提高经营决策的能力。能否紧扣融资环境的变化以及企业实际作出科学的决策，需要大量的数据支撑，让决策者对企业的内部问题与优势有着清楚的认知。而管理会计作为财务会计的衍生，以其显著的目的性，将资源受托管理情况及时的汇报给企业管理者，能够帮助甲城投公司管理者更好的理解企业投资经营状况及融资风险情况，从而作出更加科学合理的融资决策。

第三，落实决策前的价值分析。通过价值分析，能够促进企业准确决策，避免失误造成融资风险。开展融资前，甲城投公司需要充分了解项目的具体情况，以科学合理的方式进行全面分析，以此获取相关指标，为企业融资管理提供可靠依据。将管理会计的理念融入到融资行为的价值分析中，能够有效减少风险，降低企业融资成本，提升企业项目投资效益。

2.加强融资管理控制

会计管理在融资中应用，达到克服粗放式融资问题，推动企业精细化管理，通过以下两方面有助于融资活动的战略决策与执行环节有机统一。

第一，完善管理会计组织体系。甲城投公司需要不断完善自身的管理会计组织架构，提供内部支撑融资管理的信息。一是提升企业管理者对管理会计的认识，打破传统观念，实现企业内部财务会计与管理会计融合发展，树立干部员工管理会计理念；二是建立健全企业管理会计体系，明确部门及员工管理会计职责，强化组织结构建设，且要与其他有关部门做好融资信息沟通反馈，实现资源共享。

第二，推进企业信息化建设。先进、完善的信息化体系可以提升甲城投公司的信息获取和处理能力，从而提升融资工作效率。管理层应重视信息化建设的投入，虽然这些付出在短期内难以体现明显的经济利益，甚至存在开发应用失败的风险，但仍是现代企业提升融资管理能力不可缺少的手段。

第三，注重人才队伍的培养。甲城投公司应该培养公司员工管理会计应用能力，提升财务人员管理会计水平，改变传统模式，在财务会计基础上强化管理会计职能，使得投资支出的合理性与融资的科学性及风险防范得到统筹平衡。人力资源管理部门应加强人才储备，促进管理会计思想普及深化，提高工作效率，保障资金链安全。

3.深化融资风险管控

管理会计能够最大限度地降低融资工作中的风险，促进甲城投公司健康发展。

第一，管理会计有助于企业将战略计划、控制执行及决策制定等结合起来，从而形成融资良性的循环系统，有效克服传统融资活动中战略目标与执行脱节的问题。

第二，投资支出以及融资活动过程中的风险因素较多，稍有不慎，可能会导致投资失败或者融资成本过高等问题。因此，应用管理会计加强融资管理时，深化了融资及前端投资的风险管控。

第三，融资服务于投资支出活动涉及的链条较长，从管理会计的角度出发，对投资涉及的各环节进行有效的梳理，改进现金流平衡模式，有利于以精细化的标准对融投风险进行管控。

4.开展融资回顾分析

在可控的融资风险内，借助合理科学的融资方式及渠道获得资金，不断提升资金筹集、投入及流转机制的科学性，能够提高投资收益，降低融资成本。由此，甲城投公司不仅需要做好融资决策工作，也应借助管理会计做好融资案例的回顾分析工作。以企业自身的实际情况为基础，对标同行业重要企业融资工作案例，从会计管理的角度进行回顾性分析。一方面需要应用好会计管理中的有效工具，来评估融资方案的实施内容以及具体效果，另一方面通过对融资案例进行回顾，得出评估效果，总结存在的问题与不足，提炼对策经验，为后续融资活动的开展提供有益帮助。

综上，在企业的融资过程中，运用好管理会计工具，能有效帮助甲城投公司管控好事前、事中和事后三大环节融资工作，提升企业融资风险应对能力，促进企业健康发展。

五、总结

本文针对我国目前城投公司的融资风险问题，以甲城投公司为例，深入分析该公司融资风险的根源和现状，并给出可采取的应对策略，试图帮助该公司优化管理，降低融资风险，建立多元化经营的投资型国有资本运营公司，为我国城投公司的风险管控，提供一定的借鉴。

城投公司融资风险管理是一个长期存在和值得研究的课题。面对瞬息万变的经济环境，城投公司既要紧跟政策，抓住机遇，结合企业自身条件，积极与金融机构、发改、财政衔接，借助金融机构及中介开展融资工作，找到适合城投公司的融资方式和融资渠道，又要控制好融资风险，为公司的稳定、健康发展，以及城市建设的可持续健康发展做出更大的贡献。