基层政府生态环境治理能力思考

□文/周 舟 陈 茜

（1.中共黔西南州委党校 贵州·兴义；2.中共毕节市委党校 贵州·毕节）

［提要］本文基于乡村振兴背景，聚焦基层政府环境治理能力，将问题作为研究导向，将能力提升路径作为研究重点，在阐述基层政府环境治理主要问题基础上，提出推进基层政府环境治理的有效路径。

一、问题的提出

党的十九届五中全会指出要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。“全面”强调了在经济、社会、文化、生态等方面都要实现乡村振兴。“十四五”时期，基层政府不仅要推动经济的发展，也要注重乡村生态环境的保护，这是贯彻新发展理念、推动经济社会高质量发展的必然要求，也是人民群众追求高品质生活的共识和呼声。然而，这一目标的实现极大考验着基层政府生态环境治理的能力和水平。基层政府是落实党和国家各项政策的具体推动者和直接行动者，生态环境治理是政府有效发挥服务、调控、管理等职能，通过行政权力、政策法规、治理机制依法保护生态环境，从而实现经济社会与生态环境可持续发展的理性行为。但要真正实现经济发展与生态保护的“双赢”，也极大考验着基层政府的能力与智慧。

二、影响基层政府生态环境治理能力的主要因素

（一）理念意识。理念意识是植根于内心的一种思想，在环境治理中，理念意识的重要作用既体现在地方政府上，又体现在市场主体、社会组织、人民群众等治理主体上。地方政府是经济发展和环境治理的直接参与者，一些地方政府在一定程度上存在对环保相关政策掌握不透、运用不准、相关规章制度执行不力等情况。同时，基层政府如何处理经济和环境的协调发展，如何处理好“金山银山”与“绿水青山”之间的关系都是现实考题。因此，强化基层政府的环保理念和责任意识对于政府生态环境治理行为有着直接影响。

（二）政策工具。政策工具是达成政策目标的手段，科学合理地运用政策工具能促进和提升政府环境治理的成效。在环境治理中，中央政府统筹全局，提出一般性的环境治理政策和工作方针，地方政府则根据中央提出的要求，执行各项政策、落实各项要求。基层政府要落实落准各项环境治理的政策，就必须熟悉掌握相关政策，在此基础上，提高政策执行的有效性和精准性。

（三）多元行动。多元合作是推进基层政府环境治理的现实需要和客观要求。基于不同治理主体的角度而言，第一，政府是生态环境治理的关键行动者，但随着各类环境治理问题越加纷繁复杂，问题的跨界性、联动性不断增强，解决问题的过程也往往伴随利益冲突、责任推诿、难以统一等困难，仅仅依靠政府来解决问题难以适应治理的客观需求；第二，企业在生态环境污染的防治及资源节约、回收利用中发挥着重要作用，企业的生产经营活动与生态环境直接相关；第三，社会组织和公民参与生态环境治理的积极性、主动性、能动性不断提高，能为基层生态环境治理提供支持和帮助。因此，促成政府、市场、社会、公众等多元主体的环境治理集体行动至关重要。

（四）社会资本。生态环境治理中的社会资本是影响地方政府提高环境治理能力的重要因素，它体现的是社会结构中各因素之间的相互信任与合作。社会资本强调信任理解和协调合作，在此基础上实现社会参与者之间的团结互助，互相促进。一方面生态环境的防治需要政府、社会组织、企业和公民等相互配合，共同的责任感和目标期望可以增加社会信任资本，从而在政府、企业、公民及社会组织之间培养共同的意识和责任，使其对环境治理产生共识；另一方面政府与社会各界在环境治理上的合作与监督需要社会资本来保障，比如网络平台为公民参与环境治理提供了更广阔的打破等级、限制的空间，这极大地推动了生态环境治理工作。

（五）技术支撑。现代信息技术是提升基层政府生态环境治理能力的重要手段，是提高基层治理效能的有力支撑。然而，在治理实践中，基层政府如何把现代信息技术融入到生态环境治理的具体行动中，如何提高各个治理主体运用现代信息技术推进环境治理的能力和水平，这些都关系着基层政府生态环境治理的实际效能。

三、基层政府生态环境治理中存在的主要问题

（一）生态文明理念缺失。理念是行动的先导，基层政府、基层群众以及基层的公司、工厂、车间等市场主体，都是基层环境治理集体行动的多元构成主体。在实践中，一些主体由于生态文明理念缺失，注重追求经济利益的最大化，导致基层环境污染事件时有发生，经济发展与生态保护处于失衡状态。生态文明理念意识的弱化，是部分基层干部发现问题滞后、政策执行不力的影响因素，也是部分市场主体不按规定排污、破坏生态环境、打政策擦边球的原因所在，还是部分基层群众漠视环境问题、忍受环境污染的行为诱因。

（二）经济导向错位考核。部分基层政府在力求发展的过程中，仍然以经济目标为考核导向，忽视人的需求导向，忽视“绿色”考核导向，这种错位的考核导向直接影响着一些政府官员趋于地方经济利益及其政治收益大的事务。良好生态环境带来的可持续发展效益耗时长、见效慢，与在短时间内搞工程建设、加快当地经济发展相比，显得相对次要，而这种短视行为构成了基层政府与基层市场主体在利益上的“趋同”，从而带来经济增长与环境保护的失衡。加之，在压力型体制下，在经济发展增比进位的竞争中，在基层政府官员晋升锦标赛的比拼中，地方政府和基层官员为显示“政绩”，往往较少考虑经济增长的质量和当地环境状况，经济指标被逐层放大，这就造成了地方政府生态环保职能的弱化，导致经济增长与环境保护失衡。

（三）监督问责机制不全。一些基层政府尚未建立健全环境治理的监督和问责机制，一方面内部监督机制不完善，外部监督也存在欠缺，新闻媒体的监督力度不大，群众监督的渠道也较为狭窄；另一方面基层政府对环境质量问责不健全、环境保护行政主管部门监督管理问责不全面以及违法排污企业行政问责力度不大等问题的存在，也反映了基层政府环境治理的制度机制尚不健全。制度机制的缺失以及制度执行的偏差极易导致政府、市场、社会等治理主体行为的偏离，从而使得环境问题集中突出、环境治理困难重重、集体行动缺乏合力。

（四）多元治理动力不足。生态环境问题涉及政府、企业、群众等不同利益者之间的博弈，且环境污染带来的不良影响可能涉及多个地区。基于问题复杂性、联动性以及跨界性的增强，基层生态环境治理也呈现出政府、市场、社会、公众等多元主体协作共治的格局。第一，政府作为主导，负责整个过程的协调统筹，并且环境治理需要政府具有高超的治理能力。第二，市场主体基于以政府长远合作共赢的目标，虽然承诺会遵守环保政策及其他相关规定，但实际操作中也会出现环境污染、环境破坏等不良行为。第三，社会组织中涉及的公益环保组织、志愿者组织作为新生力量，可通过公益活动宣传环保政策，提高群众的环保意识和生态理念，并可以通过组织活动，如清理垃圾、打捞污染物等，以行动增强群众意识。第四，基层群众作为环境治理的关键主体，保障基层群众的知情权、参与权以及监督权，激发基层群众的广泛参与，能够传达正确的治理目标和行为导向，从而形成保护生态环境的内在自觉。但由于政府、市场、社会、公众等各个治理主体参与环境治理的动机与目的不同，所占资源、所处位势、自身利益等均不尽相同，多元合作仍然存在动力不足的现实困境，还需通过面对面对话、目标认同、信任构建、共享成果等方式来实现多元主体的有效治理，充分发挥多个治理主体的积极作用。（表1）

表1 生态环境治理主要参与者情况一览表

四、提升基层政府生态环境治理能力路径选择

（一）树牢生态文明理念。生态文明理念的牢固树立以及“绿色”发展观的正确指导，对于解决环境问题大有裨益，能从思想观念上筑牢生态环境保护的防线，从而减少破坏生态环境的行为。可以通过线上与线下的多种学习渠道，以及加大宣传教育和提高宣传实效，树牢基层政府、基层群众等治理主体的生态文明理念，转变一些治理主体注重追求经济效益、忽视生态环境效率的观念。

（二）健全绿色考核制度。基于经济目标为主导的压力型考核，一些基层政府着力在完成经济指标方面下工夫，从而忽视其他非经济指标，这并不利于地方的长远健康发展，也难以满足基层群众的多元需求，并会导致问题的积压和情绪的爆发，引发更多的社会问题和基层矛盾。因此，应该结合地方实践，建立健全绿色考核制度，将干部日常监督、评先选优、职位晋升的考核标准与环境保护、经济增长、社会发展等综合要素结合起来，制定科学合理、客观公正的考核指标和考核制度，这既是有效考核基层干部能力水平的重要体现，也是提升基层政府生态环境治理能力的重要保证。

（三）完善监督问责机制。完善基层政府生态环境治理的监督机制能够规范政府的治理行为，推进治理活动的有效开展，保障权力的合法使用，让治理在阳光下运行。一方面加大行政监督、审计监督、司法监督，严格要求政府各部门按照有关的法律法规办事，在整个治理的过程做到有法可依，并根据民意对基层政府环境治理进行常态化质询，形成长效监督机制。另一方面加强新闻媒体对政府环境治理行为的监督，对不作为、违法行为等进行曝光；允许和正确引导公民组织、社会团体和群众对政府治理行为进行社会监督，鼓励群众通过报纸、互联网、电视新闻等舆论工具对政府行为进行有效的监督。除此之外，针对基层政府环境治理出现的问责对象边界不清、问责力度不够、问责效果不佳等问题，应进一步细分政府职责、内部分工，并通过问责机制的完善、法律制度的健全，规范生态环境违法违规的责任追究行为。

（四）推进多元主体治理。基于现实的治理需要，政府、市场、社会、公众等多元主体的集体治理行动为生态环境治理提供了一条有效的路径。但在具体实践中，由于各个治理主体的参与动机与目标有所差异，多元主体参与环境治理的集体行动缺乏合力。因此，基层政府作为治理中的重要主体，要正确处理与其他治理主体之间的关系，为市场、社会等主体参与环境治理提供平台，扩展多元参与的空间，并且通过整合优化治理资源，凝聚多元治理力量，推进多元主体治理。

（五）借力现代信息技术。随着社会的进步和科技的发展，信息技术的作用越发明显，在生态环境治理中，信息技术能提供重要的信息保障和技术支撑，能为各个组织之间的信息共享、协作和非等级沟通提供有效的手段。信息技术的发展催生了生态环境治理平台的建立，为提升基层政府生态环境治理能力提供了智治的支撑。然而，要充分运用现代信息技术提升基层政府的生态环境治理能力，仍需在以下方面着力：一方面基层政府应充分运用现代信息技术提高治理的有效性和科学性，通过信息平台和服务载体提高环境治理工作的透明性，提高治理工作的有效性；另一方面基层政府应充分借助现代信息技术和平台，加强环境治理中政府、企业、社会组织、公众等治理主体的交流沟通，减少面对面谈判、协商、合作的治理成本，更好地保障各个治理主体的环境治理知情权、监督权和参与权。