“双减”背景下校外培训的政府限价研究

◆郑锐楠 张志群 顾 新

一、引言

随着社会对学历愈加重视，教育竞争不断加剧，校外培训价格猛增且秩序堪忧。同时，越来越多的家庭将教育重心聚焦于校外培训。为了治理教育行业的秩序，2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》。同时，为了更好地规范校外培训行业的价格，《关于加强义务教育阶段学科类校外培训收费监管的通知》也随之发布。“双减”政策和限价令对校外培训的市场准入、业务范畴、融资形式和营销模式等方面都做了相关规定。

社会普遍认为，校外培训限价是深化“双减”的必然举动，有利于遏制该行业的无序发展。但是政策实施也放大和引发了诸多社会矛盾：教育需求的巨大与师资力量的有限之间的矛盾、多元化培养的需要与学校课程单一之间的矛盾等。针对上述社会难点和可能的问题，本文从经济学角度出发，分析“双减”政策和限价举动对校外培训行业的作用机理，并提出解决现有社会矛盾的相应建议和方法。因此，本文将在校外培训性质、校外培训高价原因、政府限价措施、其他国家校外培训政策经验、相关政策建议几个方面，阐述“双减”前后校外培训市场的变化。

二、对校外培训限价的经济学分析

（一）校外培训的“商品”性质

1.校外培训——逐渐成为必需品。经济发展，时代进步，人们生活水平也逐渐提高，教育问题越来越成为家长重视的焦点，不少家庭愿意出高价对教育进行投资。这一做法加剧了教育的竞争，校外培训遍地开花，几乎成为每个学生或多或少经历过的“必修课”。望子成龙、望女成凤的家庭对培训价格的敏感性较弱，价格并非对其需求的主要决定因素。这种教育竞争使得校外培训的需求弹性减小，需求曲线斜率变大，校外培训的价格对需求的影响减少，“必修课”成为社会共识（如图1）。

图1 校外培训市场原供需关系

2.政策颁布增加资源稀缺性。“双减”政策颁布，许多线下义务教育学科培训关停，市场上的校外培训供给大幅度缩减。据经济日报，截至2021年7月27日收盘，多家在美上市中概股年内跌幅超90%，跌幅约80%的达11家，教育股占绝大多数[1]。校外培训业的衰退，让许多学生对课程的需求得不到满足。但是人们对教育的重视和对教育培训的需求却不因此止步。这一情况加剧了教育培训行业的供需矛盾。

3.信息不对称性。相较于有形的商品，校外培训的一个突出特征就是商品的“无形性”，这就给商品的质量评价留下了较大的主观空间。教师的真正教育质量和学生掌握的课程质量信息不对等，难以透明化、公开化。加上学生的判断力有限，家长对学校课程的判断能力也不高，课程品质通常难以被科学评估。

4.公益性。从根本上说，教育是一种塑造人的社会活动，教育的含义不能用市场上的“投入与产出”简单归纳，也不能用“成本与收益”完全解释。培训机构作为教育的辅助性手段，其商业化、盈利化的性质客观存在，公益化属性又使得不能完全按照商品属性对校外培训进行评价。

（二）“双减”背景下校外培训涨价原因——市场供需矛盾

校外培训受到多因素影响：运营成本、政策出台、货币发行数量、投机保利、社会心理等，这些都可能成为校外培训价格上涨的原因。最终，这些因素都反映到供需曲线的变化上。

1.需求增加。一方面，观念改变不是一时的。“双减”政策颁布之后，各家庭对学生教育的观念不会在短时间内发生巨大转变。目前中国家庭教育已经与课外培训密不可分，教育的商业化已经成为时代特征。有数据显示，2016年全国1.37亿学生参加校外培训机构，整个市场规模8000亿以上。按照每年15%的增速，现在校外培训市场规模已经达1.4万亿[2]。另一方面，多元化需求遍地开花。相较K12，素质教育行业不是大多数家庭的刚需，细分品种多。中国素质教育行业近几年增长速度仍然能够维持在13%左右，估计未来规模仍将扩大。“双减”政策在打压学科课程的同时，鼓励素质教育和多元发展。21世纪初，随着各阶段升学考试的加分政策和报考志愿政策落地，学生们对校外培训的市场需求只增不减。奥数、体育、艺术等超出义务教育的素质学习成为新的焦点。

2.供给不足。首先，师资减少。随着禁止在校教师课外补习的监管越发严格，校外培训的师资来源受到限制。在没有足够多经验丰富的老师授课的情况下，校外培训机构面临“巧妇难为无米之炊”的难题。其次，企业大幅减少。“双减”改革中受到冲击最大的当属校外培训机构，实施以来，它们的生存遭受了前所未有的威胁。通过2021年4月13日和7月16日的上市公司市值的比较，部分校外培训机构股价下跌达50%。7月23日“双减”政策正式颁布后，部分降幅也达50%，不难看出“双减”政策对校外培训机构的影响极大[3]。

（三）限价对校外培训的影响

1.成本上升

（1）审批成本。审查批准流程更为严格，手续办理成本增加。培训机构进入市场有了严格限制，不允许义务教育阶段的学科类校外培训进入，实现向非营利性机构的转变才能获得准入资格；线上进行的学科类教育，都要重新审查。

（2）规模成本。市场管控下，班型分档收费，“规模经济”受到打压。如北京市、上海市规定，线下10人以下班级、10至35人班级、35人以上班级分别为每人次80、60、40元/课时；上述三类班型线上统一为每人次20元/课时。某些企业扩大经营规模、开办人数众多的大班课以达到规模效应的现象不复存在。在学生人数不变的情况下，机构必须增加老师，增加排课量，成本大幅上升。

（3）融资成本和人工成本。借壳和境外上市都被明令禁止，上市公司也不允许对学科类校外培训进行投资。由此，培训机构的资金成本上升。除此之外，政策出台对师资力量有了更高的要求，使滥用低质量师资的企业寸步难行。高质量且非在职的教师数量少，招聘难度大，工资高，人工成本大幅增加。

2.收入降低

（1）经营时间受限。政策在业务范畴上做了严格的规定：无论网络授课还是线下开班，在节假日、双休日均不允许上课，线上教育每节课时间也受到了限制。因为经营时间的局限，课时减少，收益也相应减少。

（2）政府限制价格。限价令要求下，2021年底出台了校外培训收费政府指导价管理政策。各地的数据显示，以往动辄上百元的课外培训费，在政策实施后，价格大幅度下降。机构每个课时的收入相应大幅度降低。

3.供给减少。由于成本的升高和收入的下降，校外培训的利润减少。为了维护自身利益，机构只能缩减规模、降低成本。许多企业面临转型、缩减规模甚至破产的风险。市场上校外培训的供给量也进一步减少，供需矛盾进一步激化。

（四）校外培训限价的经济学原理及分析

1.供求关系分析。政府出台限价政策后，校外培训市场的供需关系发生变化（如图2）。S、D为市场原本的供求关系，（Q0，P0）初始均衡点，均衡价格为P0、均衡数量为Q0。由于社会教育等级观念化、教育商品化，需求变动小。限价政策出台，监管力度加大，培训机构成本增加，收入减少，利润减少，供给减少，校外培训供给曲线向左移动，市场达到了新的均衡点（Q1，P1），均衡价格为P1、均衡数量为Q1。政府进一步对校外培训的价格进行管制，校外培训的价格不按着市场调节上升反因限制而下降，那么在新的供求关系下厂商只愿意提供QB的供给量。由于价格受限降低，市场需求量增加到QA，此时市场上出现严重的供不应求，短缺数量为QA-QB。

图2 “双减”政策后校外培训供给发生变化

2.社会福利。从社会福利角度（如图3），限价前，a+b+f的区域为消费者剩余，而生产者剩余则为c+d+e区域。限价至P3之后消费者剩余区域发生变化，变为f+a+d，生产者剩余减少至e，整个市场的社会福利损失了b+c。由此可见，政府对校外培训限价，会对社会福利造成无谓损失。

图3 校外培训限价对社会福利的影响

三、限价现状：限价真的能整顿好教育行业吗

（一）新型补课层出不穷

在义务教育阶段学科类课外补习被限制的背景下，为了在行业内继续谋取高额利润，校外培训行业灰色地带队伍兴起。许多机构打着饭店、托管等旗号，实际上暗地里实行校外培训。同时，一对一私教成为替代方案，往往采用上门授课方式，价格昂贵且质量难以受到相关部门监管。总而言之，限价之后黑市盛行。家庭需要校外补习提升成绩，机构需要提供培训维持利润。政府监管部门限制打压，给双方提供了黑市交易、投机保利的空间。

（二）拓展更宽赛道

不少校外培训机构在“双减”政策发布之后顺势而为，立即转变主营业务。双减、限价的对象主要是义务教育阶段的学科类校外培训，然而同样是义务教育阶段的非学科类校外培训以及高中阶段学科类校外培训却没有受到限制，这无疑是校外机构的最好急救方案。因此，义务教育阶段的非学科类校外培训以及高中阶段学科类校外培训行业迅速发展。

四、其他国家措施——以日本学习塾为例

（一）学习塾与学校教育合作

1999年，日本文部省终身学习审议会指出，固然校外补习存在负面影响，但可提供多样化学习机会。同年将学习塾纳入社会教育体系，受到文部省终身学习局的监管[4]。日本的公办教育和学习塾，形成彼此依存又彼此制约的关系。

（二）原因

首先，学力政策转向，学习塾得到增值。日本教育竞争程度过于激烈，由此引发社会呈现病态的教育现象。为了整治学风，20世纪90年代日本实行宽松化的教育改革，但事与愿违，整体学力反而受到此次改革的影响而下降。于是日本各地政府开始协同学习塾提升学力。

其次，通塾政策实施激化教育不平等。宽松主义下经济水平较好的学生通过进入学习塾提升竞争力，家庭条件不够优厚的学生在升学中没有竞争力。由此政府与学习塾合作向经济困难学生提供补助。

第三，政策和社会广泛接受学习塾。经济产业省发布的2020年度“特定服务产业动态统计调查”显示，学习塾的学生总数约为1362万人，从业者总数约18万人，均实现了连续三年的递增。日本越来越多家庭和学生参与学习塾的学习，表明日本社会对学习塾的接受度与日俱增，是二者协同合作的根本。

（三）基本措施

首先，非应试性、纯公益性学习塾诞生。日本学习塾课余具备多重公益性，比如日本“Stepup”塾以对口贫困学生的个性化服务为手段，推动这些学生的心理成长。同时“Kizuku”学习塾则帮助另一类“想要重新学习的人”，抓住这类人群的心理特点，采用价值观塑造、陪伴式教育等方式，进行学力辅助。

其次，学习塾参与教育运转，推进学校教育变革。2015年，日本佐贺县武雄市教委协同学习塾“花丸学习会”，创设了同名学习塾。在此方式下，学习塾成为公办教育的密切协助者，学习塾讲师进入学校辅助授课，学习塾教学方法和学习资料也引入学校课程，实现资源共享。

另外，“公费支援型学习塾”助推区域社会向前进步。为解决部分学生因经济局限放弃高中升学或中途退学等教育难题。日本涌现许多“公费支援型学习塾”。这种新型学习塾由政府办立与主持，配合私立学习塾，教育场所由公立组织提供，同时政府还指派公职教育人员对学习塾的日常运行和教学状况进行监管。家庭选择的自由度提升，并且政府出台相关条例，提供相关家庭经济条件证明或可减免费用。

五、措施建议

（一）兼顾市场调节与政府干预

在校外培训行业整治过程中，既要充分发挥市场机制的调节作用，又要合理运用政府的综合干预能力，两端共同发力使校外培训行业回归正轨。由于校外培训具备和一般商品不同的特征，教育不应该过度商品化。市场失灵的乱象促成了政府干涉的必要性。然而，政府定价不能忽视市场活力，应当重视市场的调节作用。定价过高，与限价最初的目的背道而驰；定价过低，连企业最基本的运作都会受到威胁。校外培训行业的良性发展，需要政府设定一个相对合理的指导价格区间，密切关注学科类培训机构的市场动向和价格变化，总结规律，根据适时需要调整政策。

（二）加强校外培训监管与规范

建立开放投诉建议平台，让高价格无处藏匿，保障各个家庭和学生的合法权益。面对限价、供求关系不平衡的情况下，上述提到的“新型课堂”屡禁不止、课外培训价格虚高实际上并未得到全面限制。普通居民房内的私教、“托管”内课外教学容易隐匿且查处难度大。在高利润的诱惑下，只有严惩打击才能维护校外培训秩序，使“双减”和限价真正落实，让措施真正便利到民生。同时，应该不断完善和健全行业规范和准入门槛，并进行常态化检查。

（三）提升学校教育水平

要从根本上解决学科培训问题，需注重学校教育的全面提升。首先，重视对学生素养的全方位塑造。在标准化课程之外，引入富有特色的校本课，加强对自学能力和情感态度的培养，降低学生对盲目培训的依赖。其次，采取激励制度，改善教职工薪资待遇，提供物质激励，同时将教师的课后辅导时长纳入绩效考核，提升教师工作的积极性。

（四）转变社会观念

在“双减”关键期，政府对课外培训风气的引导和改善极其重要，要以正确的教育观念武装人们的大脑。教育竞争进入恶性循环的今天，有关部门需要号召家庭杜绝盲目补习，焦点回归孩子成长本身，不要让有选择性的培优补差成为时代刚需。有关部门可以通过现代化的传播方式加强宣传与引导，让家长树立正确的教育观念。

（五）建立健全大学生志愿教育服务机制

相关部门可以建立完善的社区服务机制，返乡或空闲的大学生可加入社区的人才储备库，及时弥补社区内家庭对学校教育额外的需求。尤其要充分发挥大学生支教在贫困山区校园教育中的作用，促进教育资源平等化分配。同时，建立严格的志愿者筛选培训机制和必要的激励制度。规范化服务流程，保障志愿者人才储备的高质量，注重德才兼备。