关于土地收储开发工作的思考——以广西为例

张金霞，李柏强

（第一作者系广西土地储备中心副主任）

中国共产党广西壮族自治区第十二次代表大会上，自治区党委书记、自治区人大常委会主任刘宁强调，广西生态优势金不换。广西要坚决贯彻习近平生态文明思想，筑牢南方生态安全屏障，大力推进绿色低碳发展，建设文化旅游强区，构建生态环境治理体系，深入打好污染防治攻坚战，推动经济社会发展全面绿色转型，加快建设美丽广西和生态文明强区，走出具有广西特色的绿色发展之路。当前，土地收储开发工作需要顺应时代转型发展，贯彻习近平生态文明思想，提高土地收储开发中的生态效益，促进生态文明目标的实现。

一、深刻领会习近平生态文明思想的内涵和重大意义

中国共产党第十八次全国代表大会把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，明确提出要大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这标志着我们对中国特色社会主义规律认识的进一步深化，也表明了我们加强生态文明建设的坚定意志和坚强决心。

（一）践行“人与自然和谐共生”是习近平生态文明思想的本质要求

我国迈入新时代后，生态环境成为关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。2017年，习近平总书记在广西考察时强调，要把人与自然和谐相处作为基本目标，使八桂大地青山常在、清水长流、空气常新，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点、成为展现美丽形象的发力点。广西及时制订了相应的落实措施，组织开展桂林漓江流域山水林田湖草生态修复工程、推进北部湾“蓝色海湾”整治行动等。这些工程不仅让生态环境焕然一新，也给当地群众带来了新的经济增长点与就业机会。由此可见，推进生态文明建设既是为了发展经济，更是为了改善民生。

（二）践行“山水林田湖草是生命共同体”是习近平生态文明思想的系统思想

习近平总书记指出，山水林田湖草是一个生命共同体。人类生存和发展的自然系统，是社会、经济和自然的复合系统，是普遍联系的有机整体。人类只有遵循自然规律，生态系统才能始终保持在稳定、和谐、前进的状态，才能持续焕发生机活力。广西自然资源厅作为生态文明建设主责部门，要以深化自然资源管理体制改革为契机，以“广西生态优势金不换”的理论觉悟和行动自觉，积极探索自然资源整体保护、系统修复、综合治理的实现模式，推动习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想在八桂大地落地、见效。

（三）践行“多规合一，构建国土空间规划体系”是习近平生态文明思想的基本要求

2020年，自然资源部部长陆昊在广西调研时强调：“要在大自然地理格局，在大生态系统条件下，从自然地理格局和整个生态系统的角度重新思考空间规划。”要充分利用广西在全国率先完成省级国土规划和“两区一带”区域性国土规划编制的经验优势，赋予全新的自然资源统一治理理念，加快构建国土空间规划体系并监督实施，着力打造国土空间规划的“广西样本”，为全面小康提供技术支持和规划保障。

二、土地收储开发在生态文明建设方面的薄弱环节

实践证明，土地收储开发在保障“净地”供应、调控土地市场、落实国土空间规划、落实国家重大战略、保障民生用地、促进节约集约用地、助推生态文明建设等方面发挥了积极的重要作用，为经济社会发展和城镇化建设提供了有力支撑。但是，随着经济社会的发展，土地收储开发过程中也暴露了一些对生态环境保护考虑不到位的薄弱环节。

（一）土地收储开发的生态系统思维不足

土地收储开发是对土地资源及其利用方式的再组织和再优化，也是对人地关系的再调节过程。一些地方将土地收储开发认为是项目、工程或任务，并未认识到土地除了生产功能，还应具有生态、调节等功能，从而忽视了土地收储开发的人文理念和精神需求。这些因素影响了土地收储开发的系统定位、本质内涵、核心目标等要素。

（二）土地收储开发规划布局不合理

近年来，广西各地的土地收储开发项目大多具有选择性。一些地方倾向于收储开发经济效益明显的经营性用地，生态性收储开发项目比较少。林、草、荒山、河滩等生态性收储开发项目具有固沙固土、保护生态等一系列功能，这些类型的土地如果开发不当，不仅会影响当地的自然和水文环境，甚至会引发连锁反应，造成大面积环境恶化影响土地质量，使得土地开发结果适得其反。

（三）土地开发粗放使用，造成资源浪费

一些地方新上项目在选址、用地等方面选择上偏好向新区扩展，这一现状造成了原有存量闲置建设用地使用率较低，荒山、荒坡等闲置未利用地的使用率更低。项目用地“喜新厌旧”、规模过大和重复建设，在一定程度上也造成了土地开发粗放使用和资源浪费。

三、践行习近平生态文明思想，高质量推进土地收储开发工作

土地是生态资源的重要空间载体，土地收储开发是推进生态文明建设的重要途径。新形势下，要以习近平生态文明思想为指导，把握好土地收储开发工作发展方向和定位，努力构建土地收储开发的高质量格局。

（一）发挥土地收储开发的系统性作用，统筹实施生态保护

土地收储开发涉及空间规划、产权保护、节约利用和治理修复等工作，要牢记习近平总书记“统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设”的殷切嘱托，坚持用系统性、整体性的理念进行规划、统筹实施，以高度的责任担当守护好广西的山山水水，促进土地资源资产的保值增值。以桂林市兴安县为例。该县土地资源匮乏，缺少整治资金，第一、第二和第三产业发展发展不平衡，土地遗留问题成了制约当地经济社会发展的问题之一。2019年，广西土地储备中心与兴安县人民政府在当地发展了绿色矿山产业园、碳酸钙精深加工新型材料产业园等一批生态环境项目，区县合作收储土地投入资金达1.8 亿元。目前，兴安县碳酸钙精深加工新型材料产业园已引进入园企业10 家，已形成产业集群规模，吸引社会投资约15.5 亿元。

（二）提前介入国土空间规划编制，为生态保护预留空间

土地收储开发要以国土空间规划为基本依据，优先储备规划确定的城市重点发展区域以及城市更新、旧城改造所涉及的区域土地。土地储备要为国土空间规划落地实施提供支撑和保障。在具体工作中，土地储备要重点解决规划中的产权问题，解决规划用途转换、区域资金平衡和项目可行性的问题。当前，各地正在抓紧编制当地的国土空间规划，划定3 条红线，土地储备机构要提前介入，积极融入到空间规划编制工作中，组织编制好土地储备3年滚动计划，对未来一个时期需收储盘活的土地通盘考虑，提前在规划上做好预留安排。一是要通过分析规划期内可收储资源总量、分布，合理确定未来3年拟收储的总量、结构、布局和时序；二是要优先储备空闲、低效利用等存量建设用地以及城市更新、旧城改造所涉及的区域土地。

（三）聚焦存量低效用地，着力提高节约集约用地水平

节约优先是国家战略，节约集约用地是土地利用工作的主业主线，更是落实中央提出的转变经济增长方式的重要抓手。土地储备是土地开发利用循环周期中的重要环节，在低效用地更新规划、成片开发等方面独具优势。纳入储备的土地能够做到资金收益统筹平衡，是最简便易行、最有效率的盘活方式。因此，要充分利用好土地储备这个政策工具，让土地储备真正成为盘活低效用地的主渠道。以南宁市三塘西片区收储开发项目为例。该项目位于南宁那考河湿地公园上游，面积1 133.33 公顷。收储开发前，该片区主要为猪栏、牛舍、羊场等粗放型养殖栏舍，土地粗放低效利用现象严重，同时，养殖栏舍排污严重影响了那考河上游生态环境。2012年开始，该项目共收储土地866.67 公顷，并对整个片区进行重新规划。规划将项目内低效污染严重的粗放养殖栏舍往外搬迁安置，划定预留发展区域，并利用收储补偿资金支持被征收单位转型升级，助力科学精细化管理发展。另一方面，南宁市通过河道治理、两岸截污、污水处理、水生态修复、景观建设等方式对那考河进行生态环境治理，那考河从臭水沟变身为风景优美的湿地公园。2017年4 月20 日，习近平总书记莅临那考河湿地公园现场，对那考河整治恢复生态、改善周边环境的成效给予充分肯定。2019—2022年，该片区通过收储盘活组织出让了土地117.8 公顷，取得土地出让收入70 亿元，为自治区重大基础设施建设筹措了建设资金，促进了广西经济高质量发展。

土地收储开发进入了新时期，迎来了新的发展，把生态文明建设理念贯穿到整个土地收储开发利用过程中是发展必然的选择。广西必须顺应时代潮流、紧跟改革发展，准确把握好新时期土地收储开发工作在生态文明建设中的新定位，坚持规划先行、系统保护、集约节约，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一，为促进广西经济社会高质量发展做出更大的贡献。