我国发展养老保险第三支柱的国内外经验及政策建议

董捷 郭浩 东北京工商大学经济学院

本文得到北京市教育委员会科研计划项目“京津冀金融协同对产业布局的影响研究”（项目批准号SM202110011013）和北京市属高校人才培养质量建设项目“2021年北京高校‘优质本科课程’《保险学》”资助。

一、引言

现阶段，我国老龄人口规模和老龄化速度持续攀升，老龄化呈现出城乡分布不均（孙祁祥、朱南军，2015）和“高原”态势（董克用、张栋，2017），未来社会养老压力不断加大。加快我国养老保险体系的建设与完善刻不容缓，也是大势所趋。我国现行养老保险体系采用的是国际通行的“三支柱”体系，与发达国家相比，我国养老保险体系发展不平衡不充分。近年来，尤其是疫情发生以来，随着我国持续减税降费，财政收入不断紧缩，第一支柱的发展陷入瓶颈。同时，第二支柱的企职业年金准入门槛较高，覆盖范围十分有限。所以，在这种情况下，发展养老保险第三支柱就显得尤为重要。为刺激养老保险第三支柱的发展，我国政府陆续出台相关政策，但效果不好，第三支柱的覆盖率和资金规模并没有明显改善。

基于以上情况，本文围绕如何发展养老保险第三支柱这一主题，对我国发展养老保险第三支柱的内部动力和客观条件进行分析，探讨发展养老保险第三支柱的必要性、迫切性和发展空间，并依据国内外养老保险第三支柱发展的经验教训，对我国如何发展养老保险第三支柱提出有关税收政策、个人账户、投资渠道和养老属性等四个维度的政策建议。

二、我国人口老龄化与养老保险三支柱体系现状

我国人口老龄化现状整体呈现三个特点：一是老龄化速度不断加快；二是老龄人口城乡分布不均，未富先老形势严峻；三是我国未来人口老龄化呈现“高原”态势。我国人口老龄化现状对我国养老保险体系的建设提出了更高的要求。

（一）我国人口老龄化现状

1.总人口增速持续放缓，老龄化速度不断加快

我国从1999年成为老龄化国家到2022年步入深度老龄化国家的行列仅用了20多年时间，老龄化速度远快于美国、加拿大和日本等发达国家。同时，2000—2020年，我国出生率从14.03%波动下降至8.52%，死亡率却维持在6%～8%。人口自然增长率与出生率几乎是同方向变动，总体呈现下降的趋势，由2000年的7.58%降至2020年的1.45%（见图1）。根据图1显示的趋势，可以预见，我国出生率和死亡率在未来一段时期会出现交叉——“死亡交叉”，此后，出生率会小于死亡率，新出生人口无法填补死亡缺口，人口峰值与老龄化峰值便会出现。

▶图1 2000—2020年我国人口出生率、死亡率及自然增长率

▶图2 2020年我国城市、镇、乡村人口年龄分布

2.老龄人口城乡分布不均，“未富先老”形势严峻

2020年，我国乡村65岁及以上老龄人口占比约17.72%，显著高于城镇的11.82%和10.78%，并且15—64岁劳动人口在城市、镇、乡村呈现明显递减趋势（见图2）。这意味着乡村的老年抚养比（劳动人口与老龄人口之比）显著高于城镇，每个劳动人口所承担的老龄人口养老压力更大。乡村地区劳动人口收入普遍处在较低的水平，老龄人口占比却已接近1/5，乡村地区“未富先老”的问题十分严重。然而，美国在1940年进入老龄化社会时人均GDP为8832美元，英国和日本分别为22429美元和15162美元，均高于我国进入老龄化社会时的人均GDP1000多美元。

3.劳动人口数量持续下降，人口老龄化呈现“高原”态势

分析联合国在2019年对我国人口老龄化情况的展望报告（见表1），可以清楚地发现我国未来人口年龄结构变化的趋势——劳动人口（15—59岁）整体数量持续下降，老龄人口规模不断扩大。在2030—2050年间，60—79岁老龄人口增速放缓，而80岁以上的失能老龄人口规模迅速扩大。联合国预测我国老龄人口数量在2060年将达到最大值，此后会逐渐下降，但下降速度缓慢，直到21世纪末都会保持在30%的规模之上，呈现出显著的“高原”而非“高峰”态势（董克用、施文凯，2020）。

▶表1 联合国预测我国各年龄段人口数量（亿）

（二）我国养老保险三支柱体系现状

1.三支柱体系极不平衡

我国现行的养老保险体系是基于世界银行的养老金三支柱理论，并结合我国基本国情建立起来的养老保险三支柱体系。第一支柱是指国家根据社会经济发展水平，由政府、企业、个人三方承担的基本养老保险制度，其目标是“广覆盖，保基本，可持续”。第二支柱是指用人单位根据自身情况自愿建立、由用人单位和职工双方共同承担、国家给予税收优惠的企业年金，其定位是对基本养老保险制度进行补充。第三支柱是个人根据自身需求和意愿，选择相应的商业养老保险产品以积累养老基金的个人养老金制度。

我国三支柱养老保险体系总体呈现发展和分布极不平衡的特点。截至2021年底，第一支柱基本养老保险大约覆盖10.3亿人，基金规模约6万亿元；第二支柱企业年金覆盖人数约7000多万人，资金规模约4.5万亿元；第三支柱根据统计口径的不同，资金规模从6亿元到1000多亿元不等（朱小玉、施文凯，2022）。由此可以看出，我国第一支柱的保障范围大，保险深度却不够理想；第二支柱保障范围小，但保障水平较高；第三支柱发展规模相较于前两者相差巨大，甚至可以忽略不计。

2.第三支柱发展之路崎岖坎坷

我国养老保险第三支柱的发展起步较晚，发展规模和覆盖范围较小，发展过程也较坎坷。2018年5月，我国首次开展了个人税延型养老保险试点，为期一年。这一试点表明我国正式在国家层面上开始建设养老保险第三支柱。此次试点在进行初期，参保人数和资金规模有较快增长，但此后便基本处于停滞不前的状态。2019年6月，该试点参保人数为4.52万人，资金规模4亿多元。然而在2021年底，经过两年多的时间，参保人数仅升至5万多人，资金规模6亿多元，试点效果明显低于预期。

2021年5月，六家保险公司在浙江省（含宁波市）和重庆市开展为期一年的专属养老保险试点工作。相较于个人税延型商业养老保险，专属商业养老保险覆盖范围更大，更贴合广大人民的保险需求，并且投保、缴费、退保手续简便灵活、收益稳定多样、信息披露更加严格透明（陈璐、时晓爽、杨寅斌，2021），是对养老保险第三支柱的全新尝试。

▶图3 2000—2020年我国一般公共预算收入、支出增速

三、我国发展养老保险第三支柱的内生动力与客观条件

虽然现阶段我国老龄化形势严峻，养老保险体系发展不平衡不充分，但这并不代表我国没有发展养老保险第三支柱的土壤和养分。恰恰相反，我国在发展养老保险第三支柱方面拥有得天独厚的优势，下面从内生动力和客观条件两方面来阐述。

（一）我国发展养老保险第三支柱的内生动力

1.我国发展养老保险第三支柱的必要性

首先，从前文所述我国老龄化以及养老保险三支柱现状来看，发展养老保险第三支柱是十分必要的。从我国老龄化速度加快、老龄人口城乡分布不均和老龄化“高原”态势的特点来看，第一支柱与第二支柱都在不同程度存在一定局限性：第一支柱的保障水平不够，第二支柱的保障范围不够。因此，我国发展第三支柱可以成为整个养老体系的突破点。通过发展养老保险第三支柱，在个人养老金账户积累资金，加上第一、第二支柱的保障，未来的老龄人口将能够获得较高的养老金覆盖率和替代率。

其次，从近年来我国灵活就业人员规模不断扩大、增速不断提升的趋势来看，发展养老保险第三支柱是十分必要的。2005年，我国灵活就业规模是1亿人，而现在这个规模已经翻了数倍。尤其是在新冠肺炎疫情发生以来，很多新业态发展迅速，诸如快递、外卖、网约车和直播等的从业人员数量和从业收入显著增长。但这些群体很难通过养老保险第二支柱的企业年金获得养老保障，加之基本养老保险替代率水平低，要解决这部分群体未来的养老问题，发展和完善第三支柱是重要的选项。

2.我国发展养老保险第三支柱的迫切性

我国发展养老保险第三支柱的迫切程度是不断加深的，尤其是近年来随着减费降税政策和疫情期间减免税政策的进一步推出，我国一般公共预算收入和支出增速持续减缓，2020年预算收入首次出现负增长，并且从2012年以来一般公共预算收入增速均低于支出增速（见图3）。而在我国基本养老保险基金的收入结构中，个人征缴部分所占比例越来越小，财政补贴比例越来越大，基本养老保险对财政补贴的依赖程度达到近50%。此外，基本养老保险收入端缴费人数和收入持续减少，支出端的养老金领取人数却越来越多。上述情况都会导致基本养老保险的可持续性面临严重问题，所以发展养老保险第三支柱迫在眉睫。

（二）我国发展养老保险第三支柱的客观条件

1.我国发展养老保险第三支柱的空间广阔

第一，第三支柱替代率和覆盖率水平发展空间广阔。按照世界发达国家养老保险体系的发展经验来看，第一支柱养老金替代率40%、第二、第三支柱养老金替代率合计30%、总替代率70%为较为理想的养老金替代率水平（马振涛，2022）。而我国现在的养老金总体替代率水平仅有约40%，并且第三支柱的替代率水平远未达到理想水平。此外，在覆盖率方面，我国第三支柱的覆盖率相较于第一、第二支柱基本可以忽略不计，而很多发达国家这一比例都大于50%。我国养老保险第三支柱在替代率和覆盖率方面都与发达国家差距明显，存在很大的提升空间。

第二，养老金规模可提升空间很大。2021年末，我国总体养老基金规模为9.32亿元，占GDP不到10%。同期，美国总体养老基金约39.4万亿美元，占当年GDP的171%，其中第二、第三支柱分别有20多万亿美元和10多万亿美元；加拿大和澳大利亚总养老金规模占GDP比例与美国接近，均远远高于我国。而我国目前GDP已超过100万亿美元，若养老金总规模占GDP比例达到50%，保守估计第三支柱资金规模应达到十万亿美元的数量级。而我国目前的第三支柱资金规模远未达到这个数量级，可提升空间很大。

2.国家政策的指引与激励

在我国提出发展“多层次、多支柱”的养老保险体系之后，发展养老保险第三支柱便屡屡出现在各种政府文件当中。除了前文提到的两个试点的政府文件，2018年6月，银保监会发布了《个人税收递延型商业养老保险资金运用管理暂行办法》，要求规范个人税收递延型商业养老保险的资金运用与试点健康发展。2020年1月，银保监会等13个部门联合发布了《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，强调了发挥商业养老保险的保障功能。2021年3月，国务院发布“十四五”规划，提出要发展“多层次、多支柱”的养老保险体系，并且要规范发展养老保险第三支柱。2021年12月，中央全面深化改革委员会第二十三次会议通过了《关于推动个人养老金发展的意见》，并在2022年4月由国务院办公厅发布。该文件提出的“个人养老金”概念不仅是对我国养老保险第三支柱的命名，也给我国养老保险第三支柱的发展指明了方向。这一连串高频推出的发展养老保险第三支柱的政策，表明我国发展养老保险第三支柱的决心，也为养老保险第三支柱的发展创造了适宜的环境。

四、发达国家养老保险第三支柱的发展经验

发达国家由于其经济水平较高，养老保险体系建设起步较早，相较于我国的养老保险体系而言，其养老保险覆盖率和养老金替代率都处于较高的水平。分析这些国家发展养老保险第三支柱的举措和特点，有利于我们借鉴相关经验，进一步完善我国养老保险第三支柱的发展。

（一）美国——个人退休储蓄账户（IRA）

美国第二、第三支柱养老保险无论在覆盖范围还是资金规模上都位于世界前列。其第二支柱以401K计划为主，第三支柱以个人退休储蓄账户（IRA）为主。1974年，美国颁布的《雇员退休收入保障法》标志了IRA的诞生。经过近50年的发展，截至2021年末，美国已有约60%的家庭参与IRA计划，资金规模合计约16.55万亿美元，占当期GDP的72%。美国IRA的特点包括：一是税收优惠政策力度较大，还会根据物价水平浮动调整税前抵扣限额，对50岁及以上人员还有额外1000美元的税前抵扣额度；二是IRA计划的缴费限额会根据经济社会因素动态调整，从2001年的2000美元/年经过多次调整到现在的6000美元/年；三是投资、缴费灵活，不仅可以根据个人风险需求进行个性化投资组合，其缴费方式也比较灵活，企业和个人都可以缴费；四是允许第二、第三支柱的资金互通。

（二）加拿大——RRSP和TFSA

2017年，世界银行在报告中将加拿大的养老模式称为加拿大模式，业界也称其养老金改革为“枫叶革命”（郑秉文、李辰、庞茜，2022）。作为世界公认的“养老天堂”，加拿大的养老保险计划也是三支柱体系，其中，第三支柱由注册退休储蓄计划（RRSP）和免税储蓄账户（TFSA）组成。加拿大的第三支柱同样发展较早，也较为成熟，具有覆盖面广、开户便利、政策优惠力度大和养老金投资管理公司自主化专业化的特点。仅加拿大养老基金投资公司之一的CPP投资公司的资金规模就接近5000亿加元，覆盖了超过三分之二的加拿大人口。其税收优惠政策较之我国（当年收入6%与12000元孰低税前抵扣）来说力度更大，税前抵扣限额是当年收入的18%。

（三）日本——iDeCo和NISA

日本作为世界上老龄化最严重的国家，其养老保险第三支柱对于我国有一定的借鉴意义。日本的养老保险第三支柱由个人缴费确定型计划（iDeCo）和个人储蓄账户计划（NISA）组成。截至2021年3月，iDeCo资金规模约为16.4万亿日元；NISA资金规模约为23.08万亿日元。前者采用EET税收模式，以日本国家养老金基金联合会为主体，鼓励长期性投资。iDeCo几乎覆盖了日本所有在职员工和家庭主妇等人群，是其第二支柱的重要补充。后者采用TEE税收模式，采用了高额税收减免优惠和多样化投资组合，这是专为投资而设立的免税账户，采用一人一账制（陈敏安，2021）。

（四）德国——里斯特养老金和吕鲁普养老金

本世纪初，德国在养老保险第一支柱面临困境之后，积极发展养老保险第三支柱。在2002年实施了里斯特养老金计划，采用了EET税优模式，面向全体国民开放，特点为：一是政府补贴力度较大，每年对每个账户补贴175欧元，对有子女的账户所有者有额外补贴；二是鼓励25岁以下年轻人投保，对其给予一次性200欧元的补贴；三是对领取时间有严格限制，只有达到法定退休年龄才可领取；四是允许账户继承与转让。

2004年，德国面向自由职业者和高收入群体颁布了吕普鲁养老金计划，采用的也是EET模式。其特点：一是税前抵扣比例逐年上升，在2025年预计可达到100%；二是政府不给予补贴；三是账户资金不可继承与转让。与前者相比，其资金规模和覆盖范围都较小，无政府补贴和不可继承转让可能是导致这一结果的主要原因。

五、我国发展养老保险第三支柱的政策建议

根据前文对发达国家第三支柱的发展经验总结，并结合我国具体国情与实践情况，笔者从税收政策、个人账户、投资渠道和养老属性四个维度对我国发展养老保险第三支柱提出政策建议。

（一）完善第三支柱相关税收政策

从国内外发展经验来看，税收政策是刺激养老保险第三支柱的一项重要推动力。如何利用好税收工具，对第三支柱的发展是至关重要的。具体来说，可以从税收优惠力度、个人涉税操作和税优模式等方面来完善相关税收优惠政策。

1.适当加大税收优惠力度，简化个人涉税操作

结合国内外第三支柱发展的经验来看，无论是我国个人税延型商业养老保险试点的不理想，还是美国、加拿大等发达国家的成功经验，都体现了税收优惠力度在第三支柱发展过程中的积极且重要的作用。我国在试点中过低的税优措施，也被很多学者认为是试点失败的关键因素（郑秉文，2018）。适当加大对第三支柱的税优力度，并根据社会经济发展和收入水平进行动态调整，可以很好地发挥税收政策的积极作用，进而促进第三支柱的发展。

此外，在此前的试点过程中，涉税操作繁琐也是限制个人税延型商业养老保险覆盖范围扩大的原因之一。如果在仅涉及个人且金额较小的减免税和退税业务办理时适当简化流程，为个人办理相应业务提供便利，也会相应吸引更多个体购买个人税延型商业养老保险产品。

2.采取可选择的税优模式

虽然EET和TEE税优模式分别具有一定的激励作用，但是如果采用单一的税优模式，势必无法兼顾到每个人的税优偏好。比如，有些人认为其账户资金的投资组合收益率会很高，那么其就更倾向于TEE模式，在缴费阶段缴税，而在投资和领取阶段不缴税。相反，如果有些人对风险较为厌恶，在投资过程中采取较为稳健的投资策略，就会更倾向于EET模式。所以，如果可以将二者结合起来，采取可自由选择的税优模式，会对更多人产生激励作用，也就更有利于我国养老保险第三支柱的发展。

（二）重视“个人账户”的完善与监管

“个人账户”对第三支柱的作用是毋庸置疑的。因为第三支柱本质上就是个人养老金，个人账户要体现账户所有人对账户所有权、账户安全性和个性化管理的需求，所以对个人账户的完善与监管是十分重要的。

首先，要简化个人账户的开户环节。例如，允许在多种金融机构开户，并且将个人征信系统与金融机构的开户系统互联，开户时个人信用等情况一目了然，便于简化开户流程和手续等。其次，在账户投资环节，商业保险公司要充分根据客户风险偏好进行投资组合，并且要以账户所有人的未来老年生活质量提高为目标，着眼于资产的长期性收益，以达到个人账户个性化、专业化的养老投资需求。再次，要努力实现个人账户资金在三支柱间的互通。例如，允许企业职工在辞职时将第二支柱的企业年金账户里的资金转移到第三支柱进行投资和管理等。最后，要严格监管个人账户，杜绝空账与混账管理，实现个人账户经营公开化、透明化（孙洁，2020）。

（三）逐步拓宽养老基金投资渠道

国外成功经验表明，多样化的养老基金投资渠道是第三支柱发展的重要条件，这是站在保险公司盈利和账户资金保值增值角度考虑的。多样化的投资渠道不仅可以充分发挥保险公司所积累的市场风险管理经验，实现更高的投资回报率，激发保险公司的经营热情，也可以吸引更多风险偏好者参与养老保险第三支柱的建设，进一步扩大第三支柱的资金规模和覆盖范围。这一部分群体更倾向于将自己的资金投资到风险较高的渠道来获得更多的收益，如果保险公司的投资渠道过于狭窄，仅限于安全性较高的渠道，则会失去这部分群体。所以，养老基金的投资渠道应该灵活多样，可以根据账户所有者的风险偏好自行选择。

（四）强化个人养老金的养老和继承属性

1.个人养老金账户封闭管理，达到相应年龄才可领取

对个人账户进行封闭管理，达到相应年龄才能领取个人账户中的养老金这一规定体现了个人养老金账户的设立初衷——为个人老年生活提前积累资金。这不仅有利于强化养老金的养老属性，使得人们在老年生活中获得稳定且充足的资金来源，也可以为资本市场提供长期稳定的资金，实现双赢。如果个人账户中的资金可以在很长一段时间内只进不出，通过缴费和投资收益不断积累，外加相应的利息积累，最终账户所有人获得的养老金将是其缴费本金的数倍不止，可以在很大程度上保证和加强个人账户的养老属性。只有从政策制度层面严格把控个人账户的出口端，才能更好地帮助账户所有人合理规划养老资金，切实起到养老作用。

2.个人养老金账户可继承且债权人不得追索

根据我国社会传统的家庭观念来看，相较于为自己积累养老资金，老年人更倾向于在自己去世的时候为子女遗留可以用于教育和生活的资金。如果个人账户可以继承，对有这种想法而去购买信托、基金等其他有继承属性的金融产品的个体也会产生一定的吸引力。除此之外，规定债权人不得对个人养老账户的资金进行追索也是对个人账户的继承属性的保证和加强。如果没有此规定，那么生前有债务的老年人在自己身故后就无法保证个人养老账户的资金可以被子女继承，对偏好养老金继承性且有负债的群体就失去了吸引力。