预算管理一体化背景下内蒙气象预算编制改革的探究

李效强 张辉 张学佼 张潇 苏若昕 内蒙古自治区气象局财务核算中心

引言

随着财政部预算改革的推进，一体化系统的推广已成为气象部门进一步深化财务管理体制改革的一项重要工作，按照改革要求，预算编制、政府采购、资产管理、会计核算、财务报表的应用均因一体化系统的上线发生了较大变化，其中预算编制应用的好坏不仅影响单位的正常收支，还关系到一体化系统在内蒙古气象部门的落地。

一、预算管理一体化系统发展现状

2019年6月，一体化系统建设实施方案在财政部审议通过，随之一体化系统的建设工作开始在全国部署。2021年3月，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确了一体化建设的时间表和路线图。2021年一体化系统在地方大部分省份已开始上线运行，中国气象局成为中央预算单位一体化建设首批试点部门之一。2022年2月9日，财政部国库司司长、预算管理一体化建设业务组组长王小龙，农业农村司司长吴奇修一行前往中国气象局，就中央预算管理一体化建设进行调研交流，并介绍了一体化系统的工作安排。2022年7月内蒙气象局作为气象部门第一批试点单位之一开始试运行一体化系统，2023年预算的编制启用新系统进行，原有的预算编制流程、编制方法都发生了很大的改变，预算编制不合理将会直接影响以后年度的预算执行。内蒙气象部门129个预算单位，80%以上预算单位以旗县气象局及以下台站为主，业务量繁多且复杂，加之旗县气象局财务人员大部分以兼职为主，预算编制水平参差不齐，这就给一体化系统的推广造成一定困难。如若预算编制不合理将会直接影响下一年度预算执行，甚至影响内蒙气象事业的高质量发展。

二、预算管理一体化系统背景下新旧预算编制对比

（一）预算编制主体变更

原先由各单位相关业务人员把基本支出和项目支出做简单分解以后交给核算中心财务人员，再由核算中心财务人员填报进预算管理系统，提交上级部门审核。变更后核算中心财务无人员无预算编制权限，责任主体变成单位的预算编制岗、政府采购岗、资产管理岗、预算编制审核岗等相关岗位，先进行项目入库，项目细化，再由单位领导审核后提交上级部门，最后交由财政部审核。

（二）预算编制环境更加安全便捷

旧预算编制系统仅使用内网进行登录，安全性相对较差，且无法匹配国产化系统。一体化系统新增对国产系统环境的适配，增加aTrust软件和UK的使用，物理防护增强，增强系统使用的安全性。特殊情况下还可以使用VPN进行远程登录办公，增加便捷性。

（三）预算编制细化，编报难度加大

将预算编制信息重新划分为人员类、运转类、特定项目类三大项；预算编报增加了项目储备和项目细化的工作环节，项目细化中对项目的信息要求更加精细，预算编制难度加大；合并了新增资产、政府采购、购买服务和住房改革预算表等部分内容，更加全面。预算编制从基层开始就设有编制、审核两岗，层级较多，且上级无法修改下级数据，出现错误只能退回末级单位进行修改，逐级上报逐级退回，流程繁琐，操作难度大。

（四）预算编报要求更加严格

旧系统无论预算编制是否合理，都可进行相应支付。一体化系统预算执行模块采用经济分类进行指标细化控制，如经济分类细化不合理与下年度实际支出不符将无法完成支付，需进行指标调整方能支付。支付业务达到政府采购要求，未编制政府采购预算或者编制金额过小，采购流程无法顺利进行也将影响资金支付效率；资产管理系统未做资产新增报废预算，将会直接影响下年度的资产配置。

（五）双重财务体制，预算编报口径不完善

因单位性质属于中央直属单位，执行双重财务体制。单位正常收支涉及中央资金、地方资金、上级补助资金、创收资金、横向课题资金、自有资金、其他资金等多种资金。地方资金、创收资金、横向课题资金受政策和市场环境影响较大，口径难以准确估算。人员、公用、基建项目经费受疫情等大环境影响，资金口径难以把握。

三、预算管理一体化系统背景下预算编制过渡策略

（一）设置合理的预算管理组织机构，明确职责划分

成立预算领导小组、预算编制组、预算主体责任组，明确预算业务各环节的工作流程、审批权限。预算领导小组负责审定本单位预算业务内部管理制度；审定本单位预算编制的总体目标和总体要求；研究审定本单位的重大项目立项以及经费分配使用计划；向上级单位协调解决预算编制和执行中存在的重大问题；向上级单位申请预算追加调整；审定本单位其他预算编制相关决策事项。预算编制组在预算领导小组的组织下负责本单位具体预算的编制工作；拟定年度预算编制程序、方法和要求，报预算编制领导小组审定；汇总本单位所有预算建议数，形成“一上”“二上”预算数据经领导小组审核后报上级主管部门审核；协同财务人员对下达的预算控制数进行指标分解、细化调整；协调解决预算编制其他相关工作。预算主体责任组，对自己所负责的相关具体业务向预算编制组提供预算数据和需求；配合预算编制组成员对于预算进行细化分解；并按照预算编制批复和相关规定合理合规执行预算。

（二）掌握预算编制要求，确保预算编制合理合规

要求单位相关编制者应该切实理解和掌握预算编制要求，确保预算编制符合国家法律法规，做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确；应按照单位年度目标和工作计划编制本单位预算，确保预算编制依据充分，方案符合实际，避免预算指标过高或过低；确保预算编制过程中相关成员直接可以充分协调沟通，实现预算与单位实际相结合，预算与资产配置相结合，预算与政府采购相结合，预算与单位具体工作相结合，预算与来年资金支付相结合。确保单位预算编制的合理性、准确性、完整性和可行性。

（三）夯实预算测算基础工作，推进内蒙气象业务支出标准测算体系建设

一体化系统上线后，项目经济分类细化变更为预算编制细化标准*次数为测算依据。人员、公用经费继续按定额标准，遵循“增量调整、保持稳定、小幅增长”的原则测算编报预算，但是业务类项目截至目前暂无确定的支出标准，在国家局未出台支出标准以前先以相关项目三年实际支出水平为重要参考进行测算安排，保证预算编制的合理性。

四、预算管理一体化系统背景下预算编制口径标准

（一）基本支出在职人员经费预算编制口径

统筹考虑单位下年度在职人数及可能存在的人数变化，并按人员级别进行分类，区分管理岗和专业技术岗。在职人员工资统一按照劳资统计分类先单独进行测算，再汇总。原则上劳资统计分类分为：基本工资、国家统一的津贴补贴、规范性津贴补贴、改革性补贴、奖励性工资及其他、年终一次性奖、在职人员不计入工资总额七大项组成，再由人事部门确定七大项里面的明细项目，如基本工资可按人员身份细化为岗位工资、薪级工资、职务工资、级别工资等。人事部门确定各个级别的劳资统计分类发放标准，劳资统计分类发放标准*人数*发放月数=单项劳资统计分类全年所需金额，七大类劳资统计分类汇总合计即可测算出下年度在职人员工资需求额。社保及其他统一划分为医疗保险、失业保险、工伤保险、养老保险、职业年金、住房公积金六大类，由人事部门按照相关部门要求确定工资测算标准，比例如表1所示。工资测算标准*单位缴纳比例*缴纳月份=实际需要缴纳金额。社保及其他六大类需要缴纳金额合计后即可测算出社保及其他所需人员经费总额。

表1 社保及其他缴纳比例

（二）基本支出离退休人员经费预算编制口径

确定预算编制前单位离休、退休人数。离休人员工资由本单位全额承担，测算口径为月工资总额*发放月份+取暖补贴+奖励性工资等，离休医药费按往年支出先做预算。退休人员工资因已转入社保发放，目前为止单位仅承担93工改保留、物业补贴、取暖补贴、基础绩效、奖励性工资等工资项目。93工改和物业补贴基数保持不变，按原有月份发放标准*发放月份即可确定金额；取暖补贴、基础绩效、奖励性工资等一次性发放津补贴按人事部门测算标准算出即可。其他丧葬费、抚恤金等临时性发放项目暂不做预算，待有实际需要后按上级部门要求补报预算。

（三）基本支出公用经费预算编制口径

公用经费原则上按照计划上级部门分配的中央经费预算控制数进行预算编制，三公经费原则上维持不变，只减不增，工会经费按照工资薪金总额的2%计提，福利费按照工资薪金总额不超2.5%比例计提，其他费用结合近三年经济分类支出数据变化趋势和下一年度单位工作计划安排进行测算，其中会议费和培训费需提前确定好培训和会议计划，再进行预算编报，以免影响明年的支出。

（四）中央预算项目预算编制口径

中央预算项目包含行政事业类项目和基本建设类项目，中央预算控制数下达到职能部门后，由相关职能部门进行项目分解，将具体工作任务和项目资金分解到各个单位，各单位按照上级部门任务分解进行预算编制。先由各单位进行项目入库，财政部审核通过后各单位对立项依据和实施方案参照中国局总体项目书根据本单位具体工作任务进行文本编写细化，经济分类细化按照已分解具体工作任务和财务人员充分沟通后确定经济分类明细。

（五）非财资金项目预算编制口径

非财资金特别是地方财政安排项目，主要通过地方财政在下一年度具体安排。规模需结合当年国家政策、地方债务风险及年度政府投资需求和项目轻重缓急等情况统筹确定。即使到“二上”阶段也难以准确预计下一年度政府投资规模。但在预算编制时，为不影响下一年度项目建设，建议采取“占坑法”，即按照下一年度事业发展需求申报非财项目资金规模。尽可能考虑所有变量情况，留出选择余地。但由于跨年度其实际落实规模与申报规模可能会有较大差异，由此也会衍生出预算预决算差异大、预算信息失真等问题。

五、预算管理一体化系统背景下预算编制关键点注意事项

（一）项目预算编制经济分类细化建议

人员经费在预算编制时经济分类细化按照劳资统计分类七大项和社保及其他六项明细金额进行细化；离退休经费按照预算发放的明细工资项目进行细化；公用经费按照单位发展需求及三公经费、会议费、培训费的测算进行细化；项目资金按照项目安排和下一年度工作任务进行细化。对于以上无法确定用途的资金，单位一定与上级部门积极沟通，再进行预算编制，否则经济分类细化不合理，第二年再进行资金支付时，可能会导致出现一体化系统因经济分类指标控制无法支出的情况，就会出现经济分类调整的需求，但经济分类调整需要一定审批流程，层层上报，最后报财政部门审批，流程时间较长影响，可能会影响重要支出节点的支出进度，影响国家局年度目标考核任务。

（二）政府采购、资产管理预算编报建议

2023年开始气象部门一体化系统政府采购和资产管理模块将会上线使用，后续涉及政府采购和资产管理相关的预算执行，都必须与一体化系统政府采购和资产管理的数据相联系，政府采购、资产管理预算编制是否准确、流程是否完整履行，都直接决定了后期资金支付业务能否顺利实现。对于单位办公设备的采购，提前向各科室征求意见，汇总进行编报，否则下一度不予采购。对于项目中涉及气象仪器等专用设备的采购、基建项目中涉及工程建设的，达到政府采购标准限额的，必须根据项目计划编制政府采购预算，而且应符合项目实际状况。政府采购符合条件达到面向中小企业预留标准的，根据《财政部关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》（财库〔2022〕19号）规定编报面向中小企业预留份额。

结语

预算管理一体系统改革反映了政府近段时间的财政状况与方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。内蒙气象预算改革应重点围绕党组决策部署，坚持“强规划、稳保障、促协调、重管理”的四大基本原则，落实深化预算管理制度改革意见和财政部预算编制要求，统筹各类资源，规范编制口径，优化支出结构，加快支出标准体系建设，全面运用一体化系统，加强预算监管，促使部门预算管理标准科学、规范透明、约束有力。