粤港澳大湾区海洋污染治理立法协同机制探讨

■ 张淑萍

（广东外语外贸大学法学院，广州 510555）

立法协同是推进粤港澳大湾区法治建设的题中之义，是实现大湾区协同发展的保障。粤港澳大湾区海洋污染协同治理离不开立法的引领和保障，必须在法治框架下推进。“一国两制”原则是粤港澳联合协同发展的政治基石，维护国家统一与主权完整是最为核心的国家利益[1]。粤港澳大湾区包括珠三角九市和香港特别行政区、澳门特别行政区，由于各地区的支柱产业不同，经济发展水平差异明显，产业发展程度差距较大，向海洋倾倒垃圾、废物的种类不同，造成的海洋污染情况不一。由于立法体制与管理模式的差异，粤港澳大湾区海洋污染治理协调难度较大。粤港澳大湾区自身的特点决定了制度建设的重要性与困难性[2]。基于海洋污染普遍具备全局性、特殊性和持续性等特点，囿于海洋污染成因叠加效应及治理手段的软弱，应加强沿岸区域地方政府协同。海洋污染协同治理的要旨在于破除行政区划壁垒，降低文化、经济等差异影响，建立多方合作机制，形成水域和陆域之间统筹兼顾、组织和部门之间齐心协力治理的海洋污染体系。海洋污染治理是贯彻新发展理念、落实生态文明建设方略的重要举措。探索粤港澳大湾区海洋污染治理立法协同机制，有助于促进大湾区高质量发展，提高大湾区竞争力。

1 粤港澳大湾区海洋污染现状

近年来，大湾区经济社会高速发展，大量人口涌入，各类产业集聚，而陆上发展空间有限，人们不得不将目光转向海洋，不可避免地会对海洋环境造成影响。在深化粤港澳合作、推进大湾区建设背景下，粤港澳经济圈城市化进程加快，大湾区的海洋生态环境保护面临巨大挑战[3]。除此之外，粤港澳三方在管理制度、立法背景等方面存在差异，海洋治理方式亦有所不同，由于缺乏协同，大湾区海洋污染治理效果不佳，甚至污染状况愈演愈烈。大湾区需要加强海洋污染治理，而且还要在治理过程中探寻出新的合作模式。近年来大湾区申报了一批和海洋相关的保护区，其中珠三角已经建成1个海洋特别保护区和4个海洋生态和海岸类型自然保护区；香港特别行政区目前建有5个海岸公园和1个海岸保护区，目的是维护海洋生物多样性，保障海洋生物种类处于动态平衡状态；澳门特别行政区开发建设保护珍稀鸟类的路氹城生态保护区。相关保护区的建设对大湾区海洋环境的改善起到一定的作用，但仍未能解决整体海洋污染问题。

粤港澳大湾区海洋污染主要有陆源污染、海上污染、海洋垃圾等方面。

第一，陆源污染。根据《2020年广东省生态环境状况公报》[4]，广东省近岸海域水质年均优良（一、二类）面积比例为89.5%，劣四类水质主要分布在珠江口、汕头港、湛江港等河口海岸区域，近岸海域主要超标因子是无机氮、活性磷酸盐。根据香港环境保护署公告，截至2021年7月9日，一级海滩有18个，二级海滩有19个，三级海滩有3个。香港海滩的分级标准是以大肠杆菌计数的几何平均值计算的[5]。根据澳门环境保护局公报，澳门海域水质监测部门在2020年共设有16个沿岸监测站和8个离岸监测站，其中有9个监测站非金属评估指数超出标准值，主要集中在沿岸北面和西面，最严重的为内港和筷子基，离岸监测站没有超出标准值。在富营养化指数方面，澳门的24个监测站均有不同程度富营养化问题，主要是由氮、磷等污染负荷增加造成。澳门海上捞获的固体废物及水浮莲数量约为326吨，较2019年的384.6吨有所减少[6]。靠近陆地的海域污染严重主要是因为河流入海处的垃圾堆放和工厂、生活排污等聚集。总体来说，陆源污染的污染源类型复杂多样，危害性极大。经济建设需要大量的人力和工业消耗品，而人口增加和工业排污将会导致海洋污染日趋严重。

第二，海上污染。海上养殖区和港口排污区对附近海域的影响较大，主要影响因子为无机氮和石油类污染物，局部海域受含磷化合物的影响。港口区仍是主要纳污区，污染物入海量处于较高水平，且船舶航行排放将形成更多的赤潮种类。海湾是港口集中区，海水交换条件较弱，污染物聚集导致生态环境受影响程度较大。受热辐射污染或者港口建设的影响，部分区域珊瑚覆盖率持续下降甚至消失。在广东海水养殖聚居区，饲料等导致的水体富营养化随着海水养殖业的发展持续走高，水产养殖污染愈发严重。海上污染事故具有蔓延速度快、整体性强、危害性大等特点，加上海域范围较广且远离大陆，处置困难，对海洋破坏和污染损害的程度高，易造成重大经济损失和社会影响。

第三，海洋垃圾。广东省在沿海12个地级市开展海滩垃圾监测，在珠江口和大亚湾海域开展了海漂垃圾监测。海滩垃圾主要为塑料袋、塑料瓶、一次性泡沫碎片和纸类等，其中塑料类垃圾最多，占比71.1%；纸制品类次之，占比9.0%。海漂垃圾主要为泡沫和塑料瓶，塑料类垃圾数量最多，占比77.3%，木制品类垃圾占比19.5%，其他类垃圾占比3.2%。海洋垃圾不仅会是船舶出行的安全隐患，还会危及海洋生物的生命，甚至通过食物链传播危及人类健康，且海洋塑料垃圾难以降解或不可回收利用，影响海洋生态系统平衡性。加之洋流、季风等携带海洋漂浮物等轻型垃圾跨境甚至跨界的情况时有发生，因此粤港澳大湾区环境保护需要从整体上进行战略统筹。

区域环境协同治理需要以区域立法协同为前提条件，换言之，区域立法协同的方向正确是区域环境治理协同的基础，从而保障环境执法取得良好成效。形成以政府为中心，以企事业单位、社会组织等共同参与的治理结构，通过动态的政策法规控制手段，实现区域环境治理系统的良好互动的合作行为，即区域环境协同治理。粤港澳大湾区是陆海紧密联系的区域，海洋污染防治是环境治理领域的重要一环，由于海洋污染的扩散性、整体性等特点，区域协同治理模式是海洋污染防治的不二之选。

2 粤港澳大湾区海洋污染协同治理立法现状及问题分析

2.1 粤港澳大湾区海洋污染协同治理立法现状

法律是治理的有效工具。治理国家需要行之有效的法律，同理，治理海洋污染也需要法律保障。而在海洋污染治理中，区域协同极为重要。海洋污染有效治理的前提是以立法为保障，完善区域立法协同，有效推进协同治理。粤港澳大湾区海洋污染协同治理需要面对因立法体制和管理模式的差异而形成的障碍。

2.1.1 全局性：以法律为主的上位法

地方海洋污染治理的规范性文件需要以全局性的海洋污染治理法律法规为蓝本，下位法服从上位法原则会影响区域海洋污染治理立法协同的内容、形式及合作方式。《海洋环境保护法》对治理海洋污染、维护海洋生态系统平衡发挥了重要作用。该法自颁布后已历经两次修改以适应社会发展，完善了溢油污染防治和海岸工程建设污染防治相关规定。除此之外，我国在海洋环境保护方面的法律法规还有《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《中华人民共和国海洋倾废管理条例》等。通过系列行政法规细化海洋工程建设、石油勘探开发、海洋固体废物等污染防治问题，亦是对海洋环境保护法的详细解读和贴近现实的运用。解决同一海域陆源污染物问题的规定见于《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》。其他对海洋环境区域协同保护的法规还有《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》《防治船舶污染海域管理条例》《防治拆船污染环境管理条例》。目前，我国海洋基本法体系尚未建成，海洋法律体系还存在诸多的问题，比如缺乏完整性，国家海洋管理的指导思想、发展战略、政策、管理体制等未在相应的法律规范中予以表述；涉海法律法规的位阶不高，海洋没有入宪，缺乏一部统领性的海洋法，不利于提升全民海洋意识；海洋法律缺乏协调性，立法层次和部门繁多且多是行业性的专项立法。

2.1.2 区域性：以地方法规为主的下位法

在制定规范海洋污染区域协同治理地方性法规过程中，主要参考《海洋环境保护法》和《环境保护法》。例如，深圳市人大常委会于2018年12月27日修订的《深圳经济特区海域污染防治条例》，着重强调船舶污染防治、陆源污染物和海岸工程污染防治、污染监视及监测、污染事故的应急处理等方面。当前，大湾区粤港澳三地在大气污染防治方面逐步建立区域治理机制，如《广东省大气污染防治条例》第六十六条提出，省政府牵头与毗连区建立大气污染防治协调合作机制，定期协商区域内大气污染防治重大事项。粤港澳大湾区大气污染防治区域合作机制可为构建海洋污染区域合作机制提供参考。香港《燃油污染（法律责任及补偿）条例》《商船（安全）（危险货物及海洋污染物）规例》分别对因船舶排放或者逸漏燃油造成的污染而引致的损害，或就该类损害的威胁做出补偿规定。这些规定适用于运输固体散装危险货物或有包装的危险货物的船舶，或运输有包装的海洋污染物的船舶，还适用于在任何地方的香港船舶，以及在香港或香港水域之内的其他船舶。澳门相关的海洋污染地方法规主要有《1973年国际防止船舶造成污染公约的1978年议定书》《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》等，对有害海洋环境物质和垃圾进行规定，但没有涉及具体的海洋污染类型管理和治理办法。港澳两地有关海洋污染的地方立法均是参考或借鉴国际条约，未将《海洋环境保护法》《环境保护法》作为上位法。粤港澳三地应结合区域实际制定符合区域协同发展的地方性法规，各地立法可以先行试点，以推动海洋污染治理的协同，进而达到目标立法协同。

2.2 问题分析

粤港澳大湾区尚未形成海洋污染治理立法协同机制。由于法律制度和立法模式的不同，粤港澳三地间缺乏明确的立法协同依据，所以尚未形成完善的立法协同体系。源于当前粤港澳大湾区立法协同经验的缺乏和意识的不足，且在海洋污染治理立法协同过程中没有可供参考的成功范本，因此，构建海洋污染治理立法协同机制难度较大。

2.2.1 顶层设计规则缺失

海洋污染立法协同是保障海洋污染协同治理的基础，而立法协同的前提和基础是顶层设计的引领。地方立法协同机制的不足导致粤港澳大湾区在地方协同立法方面衔接松散，国家层面海洋污染治理协同规定缺失导致区域立法协同进度受阻。

多元化是我国地方立法的主要特色之一，中国内地的地方性法规立法主体是地方人民代表大会及其常务委员会，而香港特别行政区、澳门特别行政区立法体系采用英美法系的不成文法模式。我国环境保护领域的上位法是《环境保护法》，在海洋环境保护领域的立法为《海洋环境保护法》，对区域立法协同和海洋污染治理协同有统领作用。当前，上位法关于协同治理的规定缺乏，无法为区域协同立法提供指引，完善上位法有关协同治理的规定有助于推进区域协同治理地方立法。当前，粤港澳大湾区通过地区之间签署行政协议促进区域融合发展，如《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《粤港环保合作协议》《港澳环境保护合作协议》等。这些协议涉及环境治理中的多方面合作，包括跨界河流的综合治理、资源的循环利用、环保产业的合作等[7]。但行政协议的效力位阶远低于地方性法规、规章的效力位阶，难以达到区域协同治理海洋污染的目标。

2.2.2 排污标准不统一

各地海洋污染物的种类大致相同，但因经济发展水平、产业结构及生产生活等差异，主要污染物并不完全相同，限制排污级别也不同。建立粤港澳大湾区统一的排污标准，有利于规范、引领并以统一的尺度推动区域内海洋污染协同治理执法。区域排污标准的统一，将会推动上位法制定相关条款，有助于区域立法协同的内容进一步完善。粤港澳大湾区由于地方立法协同方面的不足，海洋污染排放标准和适用标准尚存在较大差异。

2.2.3 协同立法形式单一

协同立法形式是指区域间在某一领域内的协同立法的方式方法。从现有的法律法规和规范性文件来看，粤港澳大湾区海洋污染治理协同和立法协同尚未形成统一的意见，缺乏对立法协同形式的新探讨，针对海洋污染协同立法的内容较少，基本局限于规范性文件和规章中，仅有少部分为地方性法规。立法协同的主体单一导致立法的形式单一，将对立法协同方式方法进一步发展及海洋污染治理协同制度的全局统筹和可持续性形成较大阻力。

3 完善粤港澳大湾区海洋污染治理立法协同机制

粤港澳大湾区海洋污染协同治理要以立法为前提，探索合作、协同、共建海洋污染治理机制，机制运转中企业要有社会担当，社会组织、自然人等要各司其职相互联结，立法机关要上下一体相互协同。我国区域立法需要以国家层面的立法为基本参照，制订符合地方实际的区域法规。

3.1 加强顶层设计

3.1.1 建立海洋污染协同立法领导机制

粤港澳大湾区海洋污染治理立法协同不足，地方领导未能充分发挥作用是重要原因之一。在“一国两制”条件下，粤港澳三地地方领导当前尚难以形成统一领导、统一指挥合力，因而不可避免会出现立法协同效率较低，法规之间相互衔接难等问题。由于缺少上位法支撑，难以对跨行政区域环境治理的体制机制进行明确的法律规定[8]。建议：首先，设立粤港澳大湾区环境治理协同立法委员会；其次，创立粤港澳三地立法机构法制办公室；再次，建立政府法律工作委员会。另外，聘请海洋领域和环保领域等专家学者参与协同立法。

3.1.2 完善环境保护领域基础性法律

我国的立法体制是“一元、两级、多层次”，中央在立法权上实行统一领导。中央立法是上位法，地方立法应当依据上位法因地制宜细化上位法相关规定，不能违背上位法。目前，我国环境保护领域的基础性法律中有关海洋污染治理协同规定不足，所以粤港澳大湾区的海洋污染协同立法依据不足。《环境保护法》和《海洋环境保护法》应进一步完善区域协同治理的规定，着重强调区域协同的重要性。针对上述两部法律的解释也应同步完善，通过上位立法引导地方立法协同，细化区域治理协同目标。

3.2 建设粤港澳地方立法协同工作平台

粤港澳大湾区立法协同能够推动区域协同机制建设进程，立法统一对区域协同治理起到关键作用。针对粤港澳大湾区海洋污染治理，应当建立粤港澳大湾区立法协同工作平台。

依托粤港澳联合工作组织，建立立法交流平台。运用大数据和信息共享技术等，建立统一的区域立法协同交流互动平台。及时交流立法规划、立法动态和立法经验等，助力推动立法协同工作。改革立法程序。区域立法协同是同层级间的互洽，与现行自上而下的立法体系模式有所不同，创新同层级协商立法模式，将突破现有立法体系。清理地方立法相互冲突政策。香港、澳门两个特别行政区与广东省因政治制度不同，在立法上难免会出现冲突，因此需要清理相关冲突政策，建立协同治理统一规范文件，让协同治理更方便、更快捷。

3.3 逐步统一排污标准

统一粤港澳大湾区海洋污染物排放标准可使协同治理执法有据可循。粤港澳三地标准各异，将会给排污者可趁之机，造成新的海洋污染。同时，粤港澳大湾区在产业结构、经济发展水平和人口聚集程度等方面存在差距，一刀切的海洋污染物排放标准也将适得其反，应逐步调整排放标准并综合评估沿岸排污水平，针对不同区域实行分级排污标准。

3.4 拓展区域立法协同途径

3.4.1 区域行政法则

区域行政法则又称区域契约规则，是指在某一区域双方或多方政府就相关事项达成一致性规范。海洋环境的整体性和沿岸区域行政分割形成矛盾，增加了海洋污染治理的难度。粤港澳大湾区如实现协同治理的法治目标则需要完善协同立法规则。区域行政法则是区域内各成员遵循区域多元平等原则和区域利益均衡原则制定的。区域行政法则的出现是对区域内协同治理现实需求的积极回应，其在大湾区的实践也将引发海洋污染治理模式的变革。

3.4.2 公众参与立法

公众是环境变化的直接感受者和环境利益直接享有者，其对周边环境的变化感知更强。如若忽视公众的声音,必将导致立法缺陷。环境利益是人类最直接的利益，公众行使立法参与权，为立法献策进言，能够提高地方立法的合理性和科学性。

4 结语

粤港澳大湾区海洋污染状况要求三地必须积极推进协同立法，实现协同治理。现阶段，粤港澳大湾区海洋污染协同治理处于探索阶段，由于制度背景和经济发展状况等差异，协同治理经验欠缺，上位法的缺失和地方立法的空白是导致协同立法进展较慢的重要原因。粤港澳大湾区实现可持续发展,进而成为全球跨区域湾区建设的典范，关键在于实现区域协同发展。粤港澳大湾区海洋污染治理协同立法因其特殊性和迫切性，恰可作为大湾区实现区域协同发展制度创新的先行示范。因此，探索构建稳固的粤港澳大湾区海洋污染治理立法协同机制，不仅有利推进粤港澳大湾区海洋污染协同治理进程，也是对探索多元区域协同立法的重要尝试，具有重要的理论价值和现实意义。