基于市场机制探索生态保护多元化补偿——关于闽琼苏自然资源领域生态保护补偿的调查与思考

■ 毛志红

（中国自然资源报社，北京 100860）

0 引言

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》强调发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿，按照受益者付费的原则，通过市场化、多元化方式，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性。从实践来看，随着生态保护补偿范围逐渐向山水林田湖草等自然资源要素拓展，福建、海南、江苏三省多地自然资源部门生态保护补偿制度建设取得一定成效，但在市场化改革进程中仍然存在一些共性问题，亟待通过深化市场机制改革来解决。

1 基本现状：生态保护补偿有所开拓与创新

闽琼苏三省自然资源禀赋差异较大，生态保护补偿对于不同类型的自然资源要素各有侧重，补偿范围、类别和标准也有差异，但总体来看，三省多地在生态保护补偿的推进方式、政策体系、工作机制、市场化多元化补偿等领域均有所开拓与创新。

1.1 生态保护补偿范围和力度“双增”

整体来看，闽琼苏三省多地生态保护补偿范围逐步向山水林田湖草等多元要素拓展,随着补偿标准逐步提高，补偿力度也逐年加大。三省生态补偿范围虽然各有侧重，但已从较为单一的自然生态要素逐渐拓展，既包含自然保护地、重点生态功能区、水源保护和涵养区等重点区域，又涵盖森林、海洋、湿地、耕地、流域（水流）等要素。江苏省建立生态补偿财政转移支付制度，将生态红线区域保护规划中所列的自然保护区、森林公园、地质遗迹保护区、重要湿地、饮用水水源地保护区、海洋特别保护区等15类区域全部纳入生态补偿范围[1]。苏州市、无锡市等地建立了覆盖山水林田湖草湿等各类自然生态要素的生态保护补偿机制，特别是将水稻田、永久基本农田等10大类资源纳入生态保护补偿范围值得肯定。福建省通过林地占补平衡试点、综合生态补偿、武夷山国家公园生态补偿等拓展生态保护补偿范围，先后9次提高生态公益林补偿标准，2019－2020年省级以上财政累计安排森林生态效益补偿资金19.48亿元[2]。海南省全域纳入重点生态功能区生态转移支付，逐步推动生态公益林、森林、湿地、海洋、流域等生态补偿，2020年中央财政下达海南省重点生态功能区转移支付资金19.09亿元[3]。

1.2 相关政策体系框架已初步构建

在国家生态保护补偿政策框架下，闽琼苏三省立足当地自然资源禀赋特征出台相应的政策文件或法规条例，初步建立起符合当地实际的生态保护补偿政策体系。三省探索构建包括补偿内容、标准、方式和资金使用等方面的工作机制，并通过有关地方条例、试行办法、规划纲要、实施意见、试点方案、管理办法等加以规范和保障。海南省将全域纳入重点生态功能区生态转移支付政策范围，以流域、森林等领域生态补偿政策为重点，建立了完善的生态补偿政策体系。福建省对《福建省生态保护财力转移支付办法》进行修订完善，明确对转移支付对象实施分类分档补助，向禁止开发区域、国家重点生态功能区等重点地区倾斜。江苏省早在2005年就建立了省级森林生态效益补偿制度，2013年印发《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》，2016年印发《江苏省水环境区域补偿工作方案》，在全国率先建立覆盖全省的“双向补偿”制度。从地方立法来看，除了针对自然保护区、生态公益林、湿地保护、国家公园管理等各级地方条例之外，海南省在2020年12月率先推出全国首个省级生态保护补偿条例，江苏省的苏州、无锡等地市级生态补偿条例也成为地方立法典型。

1.3 生态保护补偿市场化改革蹒跚起步

调研发现，基于资源禀赋与地方财政实力的双重差异，闽琼苏三省生态保护补偿市场化探索各有侧重，但都在改革的路上迈出了探索性步伐。福建省作为我国森林覆盖率最高的省份，林业生态补偿机制不断完善，在林业碳汇交易、商品林赎买、生态银行等领域有所创新。海南省作为我国唯一的热带岛屿省份，其生态功能及受益范围和对象具有特殊性，更加重视整合全域生态资源实现行业转型，引入社会资金推动区域发展全面转型。江苏省作为经济较为发达的地区，在保护好生态的前提下，重心放在了推动自然资源的生态产品价值实现和提升方面，探索多元化的价值实现路径和市场化机制。

总体来看，闽琼苏三省生态保护补偿市场化改革的主要动力来源于三方面：第一，无论地区经济发展程度如何，三省普遍面临自然资源与生态环境保护的压力。探索生态保护补偿市场化改革，推广绿水青山转化为金山银山的有效路径，将生态资源转化为生产力作为新的经济增长点是实现生态与发展双赢的新出路。第二，深化生态保护补偿市场化改革，是贯彻落实国家政策和战略方针时代使命的必然选择。“十四五”规划建议明确提出“生态文明建设实现新进步”“建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿”等要求[4]。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》强调发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿，通过市场化、多元化方式促进生态保护者利益得到有效补偿[5]。第三，生态文明建设的大背景下，深入贯彻落实“两山理念”，将生态系统生产总值(GEP)纳入绩效考核评价的呼声越来越高。三省先后实施了GEP核算试点改革，在一定程度上激发了当地推进生态保护补偿市场化改革创新的动力。

2 典型经验：探索引入市场机制成为亮点

从调研来看，闽琼苏三省尝试推动生态保护补偿走向市场，尽管有些做法尚不成熟，但毕竟迈出了市场化改革的第一步，积累了有益经验，呈现出不少亮点。

2.1 采用市场化手段开展多元化筹资

采用市场化手段开展多元化筹资的举措可分为三种。第一种是间接对接市场收益，探索“以资源养资源”的收益型生态补偿。福建省从饮用水、旅游、木材生产、土地出让等市场收益中提取一定比例资金用于生态保护补偿。第二种是直接搭建市场交易平台，推进林业碳汇交易、商品林赎买等改革试点。福建省同步推进上述两项改革试点，采用赎买、租赁、置换、改造提升、合作经营、碳汇交易等市场化手段保护生态资源。第三种是通过产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训、社会资本参与等方式推动当地生态保护补偿走市场化转型发展之路。海南省红树林自然保护地内清退养殖塘等开发性、生产性建设活动后，引导附近居民依托红树林、海底村庄等资源优势，建设集自然风光、民族风情、文化古迹、珍稀动植物为一体的旅游专线。红树林等景区码头所在村成立了农家乐专业合作社，全村农户全部入社，由负责保护区运行的旅游公司每年向合作社支付100万元租金，50年内每三年上浮15万元[6]。

2.2 试点生态银行等市场化运作

福建省试点生态银行，依托生态优势开展资源整合、开发和运营，搭建资源变资产的桥梁。其中，以南平市在全国首创“生态银行”为典型代表[7]，探索森林生态银行、矿产+非遗生态银行、文化生态银行、水生态银行、古厝生态银行等试点，构建自然资源管护、开发和运营平台。森林生态银行前端依托合作入股、托管、租赁、赎买4种流转方式对碎片化林地进行集中收储；末端通过林地整合优化改造、林下经济开发、生态旅游康养、林业碳汇交易等方式对林地进行经营。矿产+非遗生态银行前端通过取得探矿权、采矿权，对地表附着物、林木、农作物、建筑物等以征收或流转等方式进行整合建立原料基地；末端借助行业“共享平台”发挥行业集聚优势，并引入文创企业、科研单位提升产业价值，反哺生态修复领域。文化生态银行依托旅游资源优势，通过组建公司整合零碎分散的生态资源，配合补助资金进行遗址修缮、基础设施、生态修复等建设，形成全域全资源旅游品牌。

表1中，对南平市生态银行涉及的生态产品价值实现程度实行5分制评价：5分为非常好，4分为较好，3分为中等，2分为一般，1分为较差。总体来看，南平市生态银行在实现各类生态产品所有者权益和生态溢价的经济价值方面优势明显，还带动提升了自然资源、生态环境和传统产品的价值。但是，在实现生态无形服务的经济价值、生态环境损害和修复的经济价值，体现代际公平的经济价值及提高市场化程度等方面还有很大提升空间。

2.3 推动生态资源产业化经营

推动生态资源产业化经营的方式可归纳为两种。一种是直接依托优质生态资源进行特许经营或发展衍生产业。2020年7月，福建省政府办公厅推出《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》；2020年12月，《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》审议通过，允许在国家公园内开展文教旅游、生态康养等特许经营项目。另一种是生态产品与产业升级相结合，促进产业融合发展并带动生态产品增值。江苏省2021年结合辖区自然资源禀赋、国土空间规划总体格局、金融改革发展格局等发展战略规划，紧扣生态产品生产、价值核算、交易架构、价值实现等，部署自然资源领域生态产品价值实现机制省级试点[8]。其中，苏州市金庭镇依托自然资源资产和历史文化底蕴，打造“生态农文旅”模式，推动生态产品价值实现甚至增值溢价；江阴市作为全国生态产品价值实现机制试点的唯一县级市，大力推进沿长江地区生态保护修复，初步形成城郊湿地、山体森林、沿河绿道等多种类型生态产品体系，正在探索构建以生态券为核心的生态指标交易机制，推动实现生态空间占补平衡。

3 问题分析：生态保护补偿市场化条件不足

3.1 国家层面的制度设计和法治保障缺位

尽管三省多地初步构建了生态保护补偿的政策体系，甚至有些地方立法率先推出，但相应政策还有很大的提升空间，特别是生态保护补偿的市场机制，还缺乏顶层设计和国家立法保障。从国际经验来看，生态保护补偿市场机制的主要形式有生态系统服务付费、缓解银行、保护银行、生境交易、碳汇交易、使用者付费、生态旅游、生态标签等[9]。比如，20世纪80—90年代，美国引入基于补偿的市场激励机制并建立缓解银行（也称湿地银行或湿地缓解银行），开发者必须以市场价格购买湿地信用，用来补偿他们对湿地及水流环境所造成的损害。缓解银行的法律基础就是美国《清洁水法》第404条款项和1985年《农业法案》有关条款，规定开发者有责任消除开发活动对湿地生态系统造成的破坏。此后，美国逐渐发展了湿地银行、保育（生境）银行体系，建立完善了基于市场机制的完整的生境、湿地、水质、碳汇信用交易体系[10]。相比之下，我国尽管在部分地区已开始了类似的探索，比如上文所述福建南平的生态银行、江苏江阴的生态券等，但依然缺乏国家层面的法治依据，以及成熟的制度设计和市场环境。

3.2 补偿资金对财政依赖程度依然较高

总体来看，虽然闽琼苏三省多地尝试引入市场手段，持续加大生态保护补偿力度，但依然受制于经费短缺，尤其在一些财政薄弱的地方，补偿资金难以满足生态保护与当地发展所需要的成本增量，不足以激励更多社会力量特别是群众参与到生态保护中来。地方生态保护补偿资金高度依赖财政，补偿主体也较为单一，尽管补偿标准逐年提高，依然难以覆盖生态保护成本，更难以弥补当地损失的发展机会成本，影响群众生态保护的积极性。调研发现，由于经费短缺、实施效果不明显等问题，福建省的基本农田管护补助和厦门市的永久基本农田补贴等政策都只执行了一段时间就停止了。海南省生态补偿除森林、流域等之外，其他要素补偿工作进展缓慢，特别是耕地生态补偿，除省级层面有耕地异地代保的考虑之外，地方层面实践缺失。闽琼苏三省一些生态保护区域的生态产品价值实现与地方的转型发展融合不够，“绿水青山变成金山银山”的路径不够丰富。为了弥补财政资金不足，三省多地开始探索技术援助、实物补贴、产业扶持、就业帮扶、市场建设等辅助补偿。但是，市场化补偿资金渠道拓展力度及其可持续性远远不够，市场竞争还不够充分，难以发挥市场机制应有的作用，地方生态保护的内在驱动力不足。

3.3 社会资本参与力度不够且渠道不多

从调研情况来看，生态保护地区导入产业、引入社会资本比较困难，包括生态银行在内，如何获得持续且可靠的资金支持难以破题。究其原因主要有三个方面：一是鼓励社会资本参与生态保护修复补偿的配套政策体系不完善，社会资本参与的渠道不通畅、积极性也不高。二是引入社会资本参与的手段或办法不够多，存在“地方政府不知道该如何引进，企业资金不知道该如何进入”等现象，无法释放社会资本的潜在能量。三是自然生态资源优势转化尚未形成可持续发展优势，缺乏稳定且有吸引力的产业环境，产业入驻和社会资本参与的市场条件不成熟。

3.4 市场化运作缺乏充足的基础支撑

在生态本底调查的基础上，制定适应地区经济发展水平的补偿标准，对于生态保护补偿工作至关重要，但从闽琼苏三省的实践来看，自然生态资源调查、评价、核算体系尚未建立。海南省作为海洋资源丰富的海岛省份，其多数重要海洋生态系统尚未开展基础调查，重要生态系统、生境和生物多样性基础调查不完善，重要海湾的环境容量尚未开展系统研究。其中，分布广泛的珊瑚礁、海草床、麒麟菜等典型生态系统的基本情况尚未查清，且部分区域已遭到严重破坏。福建省流域生态补偿亟待设置动态调整补偿系数，在水环境质量因素、森林生态因素、用水总量控制因素基础上应增加草地与湿地生态因素；南平市正在探索研究水资源及产品价格形成机制，但缺乏相关的理论和制度支撑，以及更有效的技术支撑。江苏省在探索多重路径实现生态产品价值的试点过程中，生态产品价值核算评估、交易体系、转移支付、考核激励等基础支撑体系尚未建成。

4 思考建议：基于市场机制改革创新政策协同机制

国内外实践证明，深化生态保护补偿制度改革要找准市场机制的着力点，立足于市场化政策工具及多元化补偿机制进行改革创新，建立市场化、多元化的生态保护修复补偿机制。综合国内外经验，首先要全面创新思路、更新认识，充分认识到生态修复与生态补偿是一个整体，必须在生态保护补偿市场化改革过程中进行全面统筹实施。站在把山水林田湖草作为生命共同体进行统一保护修复的国土空间治理高度，探索多种市场化途径，健全生态保护补偿市场机制的法律体系，为市场机制运行做好政策配套、市场建设、调查评价、产权保障、资源评价与核算等基础支撑。

4.1 优化顶层设计

从国土空间治理高度深化改革，健全占用生态空间补偿基本制度，并加快推进相关法治建设。一方面，占用生态空间补偿制度在国际上广泛实施，我国也已经有了一定的实践基础，应当逐渐成为生态保护补偿的基本制度。我国最新版《土地管理法》明确落实国土空间开发保护要求，编制国土空间规划应当坚持生态优先，绿色、可持续发展，科学有序统筹安排生态、农业、城镇等功能空间。各地纷纷探索耕地、林地、湿地“先补后占、占补平衡”，甚至推动实现生态空间占补平衡，越来越关注国土空间的生态功能平衡。占用生态空间补偿制度明确，经济建设应当避让重要生态空间；确实无法避让的，要确保负面影响最小化，并对破坏和退化的生态系统进行修复；还有残留影响的，要进行补偿。有条件的地区可与政府管理部门签订协议，将其生态空间进行永久保护并从中受益。另一方面，在今后的国土空间开发保护法律体系建设中，不仅要明确占用生态空间保护补偿的责任条款，还要明确市场化运作机制，为建立可持续的市场化、多元化生态保护补偿制度体系提供法治保障。简单来说，就是优化政策安排与制度设计，从法治层面明确开发者占用或破坏生态空间必须依法付费消除开发活动对自然资源生态系统造成的破坏，采用市场化方式落实“保护者受益、破坏者付费补偿”。

4.2 创新市场机制

直接或间接借助市场力量拓展资金来源，探索多途径、多类别的市场化激励补偿。第一，受益地区与保护生态地区、流域下游与上游可通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式拓展横向补偿关系。第二，可以借鉴国际经验，利用“信用”纽带引入市场化的生态补偿机制，建立生境、湿地、水质、碳汇信用交易体系，采用碳汇交易、水权交易、生态产品服务标志等市场化补偿模式。信用交易作为《生物多样性公约》提出的一种“生态系统服务付费”（PES）实现方式，在国外已逐渐发展成为基于市场机制的生态银行体系和信用交易体系，在国内实践当中也有所探索与尝试。第三，用土地、海域、矿产、水电等资源类收益来反哺生态，研究发展基于水权、排污权、碳排放权等权益类融资工具。第四，帮扶地方做长做强优质生态产品产业链，鼓励将生态系统保护修复工程与生态产业发展有机融合，完善当地居民参与方式，建立持续性惠益分享机制。

4.3 引入社会资本

加快构建鼓励社会资本参与生态保护修复的补偿政策体系，并不断优化配套措施。《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》要求，鼓励和支持社会资本通过自主投资、与政府合作、公益参与等模式参与生态保护修复并从中获得收益[11]。对此，建议加快制定政策以鼓励社会资本等多渠道资金参与，吸引越来越多的央企、上市公司、公益性基金通过政府和社会资本合作（PPP）或其他多种方式涉足生态保护修复及补偿领域。地方政府层面要积极跟进并不断完善配套政策体系，发挥规划管控、政策扶持、监管服务、风险防范等作用，建立公开透明的市场规则和市场秩序，畅通社会资本参与和获益渠道，形成契合本地实际的多元化投资管理模式。同时，推广生态产业链金融模式，鼓励金融机构提供绿色信贷服务，鼓励符合条件的非金融企业和机构发行绿色债券，鼓励保险机构开发创新绿色保险产品参与生态保护补偿。此外，构建持续回报和合理退出机制，确保社会资本“进得去、退得出、有收益”。

4.4 夯实基础保障

加快构建包括自然生态本底调查、确权登记、资源评价、价值核算、市场交易在内的全链条服务体系，为生态产品价值实现夯实基础。针对一些地区缺乏生态系统基础调查的现状，建议加快生态本底调查，着力构建统一的自然资源动态调查监测体系，加快建立自然资源生态调查、评价、核算体系，推动开展全国生态质量监测评估，建立生态保护补偿统计指标体系。与此同时，加快推进自然资源资产产权制度改革、统一确权登记与有偿使用制度改革，确保归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效，能够反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿。在此基础上，探索碳汇生态产品价值交易银行，建立生态产品价值核算、指标交易、转移支付、考核激励等支撑体系。

致谢：自然资源部资源环境承载力评价重点实验室袁国华、自然资源部综合司邱少俊对此文亦有贡献。