结构功能理论视域下的民主集中制再审视*

张书林

结构功能理论认为：“结构指的是系统内那些履行特定功能的组列。它是行为借以发生的方式，是角色之间的相互关系。功能指的是与行为方式的目的和过程有关的影响，简单地说就是产生特定影响的行为结果。……结构与功能是密切联系在一切的，它们不可分离。任何结构总会产生这样那样的功能，而任何功能总是来自于这种那种的结构。”[1](P40)结构决定功能，功能反映结构。功能如果出了问题，不能仅就功能本身去找原因，而应源头性地溯及结构，从结构源头上找原因；解决功能性问题，终极路向就是优化结构、健全完善结构。

民主集中制是党的根本组织制度、组织原则，其在党内有两个维度的呈现：一是在党的静态组织结构上的呈现；二是在党的动态运行功能上的呈现。基于结构功能理论视域审视研究民主集中制，就要围绕其在党的静态结构框架、动态运行功能上的双重呈现，紧扣民主集中制的结构状态、民主集中制的功能状态、民主集中制的完善路向这三个基本面，顺沿“结构有序—功能失调—优化结构促功能提升”的逻辑理路展开。

一、民主集中制的结构状态

透视民主集中制的演进脉络、基本原则、制度属性，能从中理出民主集中制定型化的结构建塑、结构体系、结构规制，整合型展现民主集中制的结构状态。

(一)结构建塑：民主集中制的演进脉络

民主集中制由列宁提出，经过共产国际(第三国际)这一桥梁进入中国共产党党内，成为我们党的根本组织制度、组织原则。

1.列宁提出民主集中制概念。根据俄文原义，列宁提出的民主集中制应该翻译为“民主的集中制”。民主的集中制，按汉语词组结构是一个偏正结构的词组，“民主的”是用来修饰集中制的。可见，民主的集中制，从它的俄文原义、原始含义上就是集中制的一种形态。

列宁提出民主集中制不是突然之举，而是经历了一个探索过程的。第一，列宁早期强调的是党内集中制。1898年俄国社会民主工党(1)1898年3月俄国社会民主工党“一大”在明斯克召开，标志着党的成立。参加“一大”的有9名代表。在讨论党的名称时，鉴于代表中只有1名是工人成分，多数代表反对党的名称中出现“工人”的表述，所以“一大”最初确定的党名是“俄国社会民主党”。但是，后来在发表党的成立宣言时，经过综合权衡、征得2名代表同意后，在党的名称中加入了“工人”，最终将党名确定为“俄国社会民主工党”。不过，由于表述习惯的不同，有时也出现将这两个党名混用的情况。(苏共前身)成立。1899年列宁在谈及党的组织原则时明确指出：“社会民主党地方性活动必须完全自由，同时又必须成立统一的因而也是集中制的党。”[2](P167)列宁在1903年俄国社会民主工党第二次代表大会上正式确立“集中制”的概念。第二，罗莎·卢森堡批评列宁集中制思想。列宁在俄国社会民主工党的早期运行中强调“集中制”，这就与马克思恩格斯重视和强调党内民主的要求不合拍了。早在1845年恩格斯指出：“当各民族的无产阶级政党彼此联合起来的时候，它们完全有权把‘民主’一词写在自己的旗帜上。”[3](P664)所以，列宁反复强调无产阶级政党的“集中制”，就偏离了马克思恩格斯的党内民主思想。这引起第二国际左派领袖罗莎·卢森堡的不满，她对列宁的“集中制”展开了猛烈的批评。罗莎·卢森堡在其1904年7月撰写的《俄国社会民主党的组织问题》中，指责列宁在组织问题上陷入“极端集中主义”[4](P501)的迷途，认为列宁在党内搞的集中制就是“专制集中制”[4](P513)“官僚集中制”[4](P514)，是“极端的、无情的集中主义”[4](P501)。在卢森堡看来，“列宁所主张的极端集中主义的全部实质是，它没有积极的创造精神，而是一种毫无生气的看守精神”[4](P508)。第三，列宁回应卢森堡改提民主集中制。受到卢森堡猛烈批评后，列宁经过反思也认识到单纯提党的集中制是不恰当不妥当的。在此情势下，列宁开始改提民主集中制。1905年11月，孟什维克率先提出“民主集中制”，以区别于列宁为代表的布尔什维克的“集中制”。1905年12月，列宁主持召开的俄国社会民主工党第一次代表会议通过《党的改组》的决议，其中指出：“代表会议确认民主集中制原则是不容争论的。”[5](P119)1906年4月，俄国社会民主工党“四大”通过的党章第2条明确规定：“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”[5](P165)由此，民主集中制原则被首次正式写入苏共党章，也是其被首次正式写入无产阶级政党党章。

2.民主集中制的共产国际化。1919年3月共产国际由列宁主持创立，它是全世界共产党、共产主义组织的一个国际性组织，相当于是世界共产党的一个小的“联合国”。1920年7月由列宁主持起草《加入共产国际的条件》，其中规定：“加入共产国际的党，应该是按照民主集中制的原则建立起来的。”[6](P311-312)遵循这一条件的规制，加入共产国际的各国共产党都将民主集中制原则引入党内。

3.中国共产党对民主集中制的继承与发展。1922年7月党的二大决定中国共产党加入共产国际，成为共产国际中国支部。随之，将共产国际的民主集中制原则引入党内。1927年6月党的五大党章首次写入民主集中制，即“党部的指导原则为民主集中制” 。1937年10月25日毛泽东在同贝特兰谈话时指出：“民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”[7](P383)由此，初步阐明民主集中制的内涵要义。1945年6月七大党章首次在党章中表述为：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主。”其中，强调“集中领导下的民主”，用“领导”来表述既使集中“刚性化”，也使民主很容易变成了走过场、走形式甚至是“遮羞布”。此表述产生一定争议。据此，1956年9月八大党章经过修改，表述为：“民主集中制，就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主。”在此，用“指导”替代之前的“领导”，更加突出了集中的“柔性化”、人情味。此表述沿用至今。

(二)结构体系：民主集中制的基本原则

根据现行党章设定，民主集中制有六个基本原则，并以此构建起民主集中制的结构体系。

1.“四个服从”原则。“四个服从”原则，最早在1938年10月六届六中全会上由张闻天首次提出，毛泽东紧接着予以重申。毛泽东指出：“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，必须重申党的纪律：(一)个人服从组织；(二)少数服从多数；(三)下级服从上级；(四)全党服从中央。”[7](P528)这其中，两个关系范畴须厘清。其一，少数服从多数与另外“三个服从”的关系。另外“三个服从”，归根结底都是少数服从多数。因为组织代表的不是哪一个党员个体，而是一定范围内的所有党员个体，所以，“个人服从组织”说到底是少数服从多数；因为上级代表的不是哪一个特定下级而是有组织隶属关系内的所有下级，所以，“下级服从上级”本质上是少数服从多数；因为党中央代表的是当下全党9671.2万党员、493.6万个基层党组织、3198个党的各级地方委员会(2)参见《中国共产党党内统计公报》，《人民日报》2022年6月30日。，不是仅仅代表哪一个特定党员群体、哪一个领域的基层党组织、哪一个地方的党的委员会，所以，“全党服从中央”的实质依然是少数服从多数。当然，少数服从多数不仅是程序问题，更是一个党性问题、立场问题。其二，服从多数与服从真理的关系。检验真理的标准是实践，不是多数人意见。基于“真理有时掌握在少数人”手里的特殊情况，少数服从多数有时是正确服从错误。基于约翰·罗尔斯在《正义论》中阐明的基本原理，民主集中制是程序正义，它并不必然意味着实质正义、并非一定能导向实体正义。

2.党内选举原则。即“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生”[8](P84)。何谓党的派出机构？中央和国家机关工委、省直机关工委、市直机关工委、县直机关工委、教育工委、街道党工委、党的地区委员会等，都属于党的派出机构。何谓党组？党组的前身是党团。1927年6月的五大党章首次专设第10章“党团”。1945年6月通过的七大党章，将党团改为党组。党组是在国家机关、人民团体等非党组织的领导机关中设立的党的一种组织形态，其目的就是为了在非党组织的领导机关中强化党的领导、确保党的领导权落地。除党的派出机构、党组之外，党的中央组织、地方组织、基层组织的产生方式均是党内选举。党内选举原则在落地时，根据党的组织层级、组织幅度、组织规模等因素，有直接选举、间接选举(代议制选举)两种实现方式。

3.党的领导机关原则。即“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作”[8](P84)。这就告诉我们党的最高领导机关有两个。“两个”都是“最高”，那就意味着是“并列最高”。党章之所以要作出这样的规定，原因在于现行党代会是非常任制，即党代会是会议性组织，只是五年一次的开会期间存在，闭会期间因其失去组织载体而不再存在。在党代会非常任制模式下，如果将党的最高的领导机关仅仅确定为党的全国代表大会，在有限几天的开会期间它是党的最高领导机关是确定的，那么，长达五年的闭会期间呢？党的全国代表大会因缺乏常设性的组织载体，无法担负起作为党的最高领导机关的责任。因此，将党的最高领导机关设定为两个，明确中央委员会是党的全国代表大会闭会期间党的最高领导机关。如此就能确保党的最高领导机关的存在覆盖党代会开会期间和闭会期间，确保最高领导机关始终“在场”，持续“在线”。

4.上下级党组织关系原则。即“党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题”[8](P84)。这一原则主要关涉纵向的、有隶属关系的上下级组织关系，通过自下而上、自上而下两个维度的行动路向来展示，总体贯穿“下级服从上级”方针。

5.党内议行合一原则。即“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”[8](P84)。这是针对各级党委班子内部贯彻落实民主集中制提出的专属原则要求，是党委制度的结构框架。毛泽东指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”[9](P1340)党内议行合一原则有两个支撑点：一是无论决策的程序民主还是实体民主，党的委员会班子对重大问题的决策必须是集体决策，体现班子集体意志；二是对于班子集体作出的决策决定，班子成员要按照既定的分工职责抓好贯彻落地。

6.禁搞个人崇拜原则。即“党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信”[8](P84)。领袖的工作就是为党和人民工作。毛泽东在1945年党的七大上指出,党中央在延安的工作，“是整个人民工作的一部分，是全党工作的一部分，我们都有份，人民都有份。为什么我现在当首长？就是恰好要我当首长，没有别的道理，本来张三、李四都可以当，但是点将点到了我的身上，要我当。至于这一份家业是哪个的？是张三、李四的？不是，是全党的，是全国人民的”[10](P351)。既然领袖的工作是为党和人民在工作，那么我们维护核心、爱护领袖其实质又是什么呢？对此，邓小平一语道破：“对于领袖的爱护——本质上是表现对于党的利益、阶级的利益、人民的利益的爱护，而不是对于个人的神化。”[11](P235)

(三)结构规制：民主集中制的制度属性

习近平指出：“民主集中制，是领导班子的根本工作制度，是党的根本组织制度和领导制度，也是中国特色社会主义民主政治的鲜明特点。”[12](P24-25)从制度属性看，民主集中制是党和国家的根本组织制度。党和国家在结构上能够组织起来、在功能上能够运转起来，归根到底得益于民主集中制。

1.民主集中制是党的根本组织制度。一是从纵向看。中国共产党是涵盖中央组织、地方组织、基层组织在内的三级组织体系。三级组织体系是通过民主集中制特别是其中的“四个服从”之一的下级服从上级原则得以建构形成的。二是从横向看。以中央组织为例，中央组织是按照民主集中制的党内选举原则组织起来的，基本架构模式是：通过党员选党代表、党代表再逐级选党代表组成全国党代会，全国党代会五年一次选举产生中央委员会，中央委员会再选举产生中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会总书记。

2.民主集中制是国家的根本组织制度。可从四个维度来审视定位。第一，国家设计中的民主集中制。1940年1月毛泽东的《新民主主义论》所设计的新民主主义国家是“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制”[7](P677)。这表明在中国共产党的建国构想中，是将民主集中制作为政体纳入国家设计之中的。第二，国家宪法中的民主集中制。我国实行人民代表大会制度，属于“议行合一”政体，国家机构组成是按照民主集中制原则确立的。1954年9月，第一届人大一次会议通过的宪法将“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制”，写入宪法第一章总纲第2条。现行宪法第一章总纲第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”[13]第三，国家体系架构中的民主集中制。从静态结构看，民主集中制将整个国家机构组织起来。习近平指出：“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。”[14]国家体系架构得以确立的基本模式是：由人民选举产生人大代表，由人大代表组成各级人代会，人代会作为国家权力机关再选举产生国家行政机关、司法机关、监察机关。这个过程正是借助民主集中制的选举原则完成了国家体系架构的创设。当然，民主选举的过程同时是实现层层民主授权的过程。简言之，就是人民将权力授予人大代表，人大代表将权力授予人代会，人代会进一步将权力授予政府、法院、检察院、监察委员会。第四，国家机构运行体系中的民主集中制。从纵向层面看，国家自上而下的方针政策落实、自下而上的民意汇聚传导，都要仰赖民主集中制；从横向层面看，国家治理体系中各个机构、各方力量的分工协作，各个治理主体的协调运转，也都离不开民主集中制。习近平指出：“坚持民主集中制有利于促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，避免出现互相掣肘、内耗严重的现象。”[15](P63)

二、民主集中制的功能状态

民主集中制运行的“应然”功能目标、理想状态，是造成“六有”政治局面，即“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面”[8](P77-78)。但是，当下民主集中制的实然运行并没有达到这种局面，民主集中制的应然与实然之间存在较大差距甚至在某些方面是鸿沟。究其原因，就在于民主集中制运行中诸多功能性问题的影响掣肘，主要是六个方面的问题，即领导班子“一把手”个人决定重大问题、民主过程无序扩张为“大民主”、个人分工负责脱线班子集体领导、名为集体负责实则无人负责、以集体决策名义集体违规、妄议中央与胆大妄为。

(一)领导班子“一把手”个人决定重大问题

民主集中制在领导班子内落实的过程中，如果作为“班长”的一把手，或过于“强势”，或践踏规则，将个人凌驾于班子集体之上、凌驾于其他班子成员之上，最终成了“一霸手”“一手把”，那么就很可能导致或显性或隐性的“一把手”个人决定重大问题。无论是明目张胆还是穿上“马甲”精心包装，“一把手”个人决定重大问题的实质都是权力集中于个人。改革开放以来，随着《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》落地，党内政治生活、组织生活步入正轨并健康开展，明目张胆搞个人专断的概率大幅降低。但是，那些刻意伪装、精心包装的个人专断呈“变种性”上扬态势，对此应予以高度警惕。邓小平指出，少数党组织负责人在班子决定重大问题时，“或者很少召集必要的正式的会议，或者往往也召集党组织的会议，但是，这些会议只是形式主义的。……这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法，必须坚决加以反对”[11](P231)。

(二)民主过程无序扩张为“大民主”

民主集中制是民主与集中的有机统一，民主和集中是其两个要素，两个要素之间要保持相对平衡，过分偏向哪一边都不行。过分偏向集中一边，很容易搞成个人专断。如果过分偏向民主一边，则容易搞成极端民主化、搞成“大民主”。“大民主”造成的民主生态，表面上很热闹，特定场域中的每个人都可以自由地表达观点，看上去“很民主”；但最后形不成决议决断，沦落为不能解决问题的“伪民主”。恩格斯在巴黎公社失败后极为痛心地指出，“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威”[16](P378)，“如果巴黎公社的权威和集中稍微多一些，那末，它就会战胜资产者”[16](P376)。作为世界上第一个无产阶级政权，仅存续72天的巴黎公社是很民主的，但将民主扩张为“大民主”。巴黎公社采用普选制，直接选举公职人员，公社委员会成员都是经过直接和普遍的选举产生的，并随时可以撤换；公社主席实行轮换制，公社委员会在其有限的生存期内，共开了58次会议，换了28位主席，还出现过一天换两次的极端情况等。但是，巴黎公社很不集中，严重缺乏集中和权威。公社自始至终都没有在政治上、军事上形成事实上的坚强的统一的领导核心，也就无法形成统一的革命意志、采取统一的革命行动。这才是导致其最终灭亡的根本原因。

(三)个人分工负责脱线班子集体领导

领导班子内贯彻落实民主集中制，必须坚持集体领导与个人分工负责相结合的制度。个人分工负责是集体领导之下的分工负责，班子成员尽管分工负责不同的工作，但都是班子的一分子、所负责的工作都是班子的集体工作；每个班子成员与班子集体的关系，都是“分工不分散、分工不分家、分工不分权”。形象地讲：班子集体领导是“太阳”，个人分工负责是“山”，“山再高也遮不住太阳”，个人分工负责永远是在集体领导之下的分工负责。

通常在“弱集体、强个体”的班子结构生态中，如果班子成员个体自恃是本领高强的“超级业务员”、对班子忠诚度又断崖式下跌，如果班子内部分工但分散了、分工但分家了、分工但分权了，那么，个人分工负责很可能脱线集体领导甚至凌驾其上，“山高一时就会遮住太阳”，从而将个人分管的工作、领域、地区搞成私家领地、独立王国。系统性审视，个人分工负责脱线班子集体领导，具有多重危害性。其一，弱化班子集体领导的权威性。不同程度消减集体领导在把方向、作决策、管大局、保落实中的组织权威、领导权威。其二，助长领导班子内部的所谓“个人英雄主义”。最终演化为“个人台前、班子幕后，个人实心化、班子空心化”的权力运行生态，甚至将班子集体领导沦为“个人英雄主义”的牺牲品。其三，引发跟风效仿复制。当某一个领导班子内部出现个人分工负责脱线集体领导的情形后，如果处置不及时、根治不得力，很可能刺激跟风炮制出更多的类似情况，如此，就有发展蔓延之势。其四，催生拉帮结派搞小圈子。班子中的个人分工负责脱线集体领导后，为了长期维系延续此种局面就需要“招兵买马”壮大力量，以期与班子集体领导、组织化力量“相抗衡”，由此，可能会顺势催生拉帮结派、小圈子现象甚至发展成为比较严重的宗派主义。

(四)名为集体负责实则无人负责

集体负责是领导班子“人人负责”，不是“无人负责”。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出：要“支持班子成员在职责范围内独立负责开展工作，防止和克服名为集体领导、实际上个人或少数人说了算，防止和克服名为集体负责、实际上无人负责”[17]。通常来说，导致名为集体负责实则无人负责有两个方面的原因：一是班子内没有明确分工，班子成员对其职责不清楚；二是班子内虽有分工，但或是由于抓落实责任不明确、督导不力，或基于责任压得实、追责力度大，导致班子成员不敢负责、不愿担当。

(五)以集体决策名义集体违规

民主集中制是程序正义，并不必然导向实体正义。以集体决策名义集体违规是指党委班子在决策时，虽然符合集体议事规则和决策的“程序正义”、穿上集体决策的“马甲”，但是，集体决策程序成为掩盖集体违规违纪违法的外衣。例如，基于法不责众、抱团牟利、利益均沾等考虑，有的单位以班子集体决策的名义谋福利、发加班费、购置通信工具等，虽然经过了集体决策，却是明显违反中央八项规定精神的决策行为。以集体决策名义集体违规，实质是集体失职渎职，集体不作为、胡作为、乱作为。集体违规就要集体问责，集体违纪就应集体受到纪律处分。

(六)妄议中央、胆大妄为

民主集中制的“四个服从”原则最重要的是全党服从中央。全党服从中央，要求各级党组织、党员、干部都要做到言论上不能“妄议中央”，行为上不能“胆大妄为”。但是，在贯彻落实民主集中制的过程中挑战中央权威而妄议妄为的情况还是很难完全杜绝的。其一，妄议中央。就是对党中央决策部署、对党的大政方针以所谓“质疑”“揶揄”“猜忌”“诋毁”等语气语调进行言论表达、妄加评论。2015年1月13日习近平在十八届中纪委五次全会上指出：“在一些干部中，乱评乱议、口无遮拦的现象比较突出。……东家长西家短乱发议论，热衷于转发网上不良信息，甚至一些所谓‘铁杆朋友’聚在一起妄议中央大政方针。”[18](P26)这是对妄议中央的揭露。其二，胆大妄为。党的十八大以来查处的高级领导干部中极少数人，在冲破党性原则的争权夺利欲望驱使之下，不惜铤而走险在政治上搞小团体、拉山头、造政治圈子并有实质性行动，导致不同程度负面影响。对此，习近平严厉指出：“对那些在党内搞政治团伙、小圈子、利益集团的人，要毫不手软、坚决查处！”[19]

归结审视：如果民主集中制运行中上述六个功能性问题不能得到有效治理，长期累积下来可能会产生“五个变质”的严重后果。“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质”[11](P303)。1990年7月苏共28大通过的党章，事实上取消了关于民主集中制作为组织制度、组织原则的地位，仅提出“民主集中制原则将保证党内生活自我管理、党的利益同每个共产党员的利益相结合，保证普通党员的权利和自觉遵守纪律”[20](P148)。一年后，苏共变质变色变性，走向亡党亡国。这警示我们：民主集中制执行得不好，党是会变质的甚至是会灭亡的。

三、民主集中制的完善路向

基于结构功能理论，破解民主集中制在运行中出现的功能性问题，终极解决之道是优化结构，通过结构优化促功能提升。“因为功能只是结构的属性，没有结构就无所谓功能”[1](P53)。为此，必须致力于从结构体系上健全完善民主集中制。1927年党的“八七会议”在总结大革命失败教训时指出：“以后我们党的指导要集体化，不要族长化……我们对此应用党的纪律去与之实行坚决的斗争。”[21](P391)为从结构源头上避免民主集中制变成“族长化”、个人专断，“八七会议”决定自上而下进行组织结构上的革新，“不仅是讨论过去的错误，还应实行改组指导机关”，从改组中央政治局开始对改造各级党的机关作出安排。可见，我们党早期解决民主集中制运行中的功能性问题，其思路就是从结构上找原因，路径就是优化结构。当下，从优化结构入手健全完善民主集中制，应围绕抓根本、强根基、勇根除、溯根源这四个结构性路向展开。

(一)抓根本：践行维护党中央权威和集中统一领导

“四个服从”第一位是全党服从中央，坚决维护党中央权威和集中统一领导，这是贯彻落实民主集中制的根本所在。这一根本是务实的、具体的、实践的，必须实打实内嵌到党的工作体系。

1.强化“一核多元”国家治理体制。所谓“一核多元”国家治理体制就是党中央为领导核心，全国人大、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会等在党中央坚强领导下各司其职、有序运转的治理体系框架。在行动措施上，“一核多元”要在党中央“总揽全局、协调各方”的领导格局之下，通过“一个核心、五个党组”的运行机制来落地，即在坚持党中央的核心领导之下，充分发挥全国人大、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组这“五个党组”的作用。

2.党中央听取“工作报告”。通过党中央听取工作报告的形式强化集中统一领导和政治权威，是党的十八大以来探索形成的新型制度化模式。2015年至2022年,中央政治局常务委员会每年召开会议，听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报，听取中央书记处工作报告。党中央听取“工作报告”，在党内是有法规依据、法理支撑的。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就专门对此作出规定。

3.落实党内请示报告制度。维护党中央权威、落地全党服从中央，必须做到“眼里有中央、心里装着中央、时刻想着中央”，自觉同党中央对标对表，该请示的请示、该汇报的汇报，不允许不打招呼自行其是、不作汇报我行我素，不容忍事前不请示、事后不报告。不请示报告的干部，党组织要格外注意，可能就是要出问题的前兆。因此，维护党中央权威和集中统一领导，就必须建立健全、坚定落实党内请示报告制度。2019年1月出台《中国共产党重大事项请示报告条例》对请示报告的原则，党组织请示报告的主体、事项、程序、方式，党员、领导干部请示报告，监督和追责等作出明确规定，是规范请示报告的专门党内法规。

(二)强根基：探索集体领导与个人分工负责机制化

贯彻落实民主集中制，深度践行落地集体领导与个人分工负责相结合的原则和制度，应致力于探索集体领导与个人分工负责的机制化。这是民主集中制在党内落地的根基所在。

1.集体领导：重心在决策。1920年11月，列宁在答复斯大林的请示时讲了一句名言：不召开政治局会议，我不能作任何答复。这是列宁对必须经过集体领导才能作出决策的政治坚守。在领导班子内，对于重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金的使用等“三重一大”问题，必须由班子集体研究讨论、形成会议决定。第一，集体领导的实质就是要形成集体决策。形成集体决策，在班子内部必须充分发扬党内民主，兼听“多种声音”集思广益，避免“鸦雀无声”。第二，集体决策的方式有票决制、议决制两种。票决制就是班子成员一人一票表决。票决制是对议决制的超越。议决制就是在领导班子“班长”的主导下，在讨论的基础上举手表决重大事项。相较于票决制，议决制有更多可能的“人为操作”空间，不利于班子成员意志的民主表达。

2.分工负责：重心在执行。集体决定的问题，由班子成员按分工抓落实。对集体的决定，班子成员无权改变，即使有意见也要无条件执行；班子成员既要按分工抓好所负责的事务，同时要有大局意识，善于站在班子集体角度关注全局。 换言之，“党的委员会成员既要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责，又要关心全局工作，积极参与集体领导”[22](P964)。

3.集体领导与分工负责耦合：议行合一。集体领导与个人分工负责不是“井水不犯河水”,不是“铁路警察各管一段”，而是内在耦合共生的“议行合一”关系。例如，延安时期的“五大书记”就是集体领导与分工负责耦合共生、议行合一的典范。1945年6月19日党的七届一中全会选举毛泽东、朱德、刘少奇、周恩来、任弼时五人担任中央书记处书记，史称“五大书记”。五人分工负责情况是：毛泽东为中央委员会主席、中央政治局主席、中央书记处主席，是核心，负责全面工作；刘少奇负责土地改革与城市工作；朱德负责军事工作；周恩来负责外联、统战，并协管军事；任弼时负责组织、办公厅和群团工作。“五大书记”在集体领导下分工负责，塑造了集体领导与个人分工负责相结合的样板。

4.“一把手”要善于当班长。毛泽东指出：“党委书记要善于当‘班长’。党的委员会有一二十个人，像军队的一个班，书记好比是‘班长’。”[9](P1440)为什么书记必须善于当班长呢？其一，书记是民主的指导者。如果书记缺乏民主意识、民主作风、民主习惯，主持班子工作将集中凌驾于民主之上，那么，班子内很可能会出现一把手搞个人专断。其二，书记是集中的主导者。如果“一把手”不善于集中、不敢于集中，不能及时有效准确地进行集中，班子内部在决定重大问题时可能会出现“滑决式”的议而不断。其三，书记是分工负责落地的组织协调者。书记如果不能在集体领导落地过程中发挥其组织协调功能，班子成员的个人分工负责就很可能偏离集体领导。那么，书记如何当好班长呢？一般来说，清晰划分一把手与班子其他成员的权责，界定一把手的权力边界，制定一把手权力负面清单，明晰一把手行权流程等，这些措施落地都是必需的。

(三)勇根除：杜绝圈子文化滋生蔓延

从原理上讲，民主集中制与圈子文化是此消彼长、此强彼弱的关系，水火不容、势不两立。因为民主集中制讲规则，是明规则；圈子文化破坏规则，是暗规则。所以，圈子文化是践踏民主集中制的政治毒瘤，必须坚决杜绝破除。从逻辑上讲，圈子文化野蛮生长、盛行开来，就会严重挤压挤占民主集中制生存发展的政治空间、制度空间、活动空间。

党的十九大报告指出：要“坚决防止和反对个人主义、分散主义、自由主义、本位主义、好人主义，坚决防止和反对宗派主义、圈子文化、码头文化”[8](P50)。其中，强调了要反对圈子文化。圈子文化是指个别党员干部搞小圈子的文化理念、文化秉持、文化支撑，是以小圈子为载体衍生而成的负向文化，其本质是宗派文化、其性状是糟粕文化。根除损害民主集中制的圈子文化，当下紧要的是采取三项行动。其一，与圈子文化划清界限。筑牢防控圈子文化侵袭的政治防线、思想防线、伦理防线，从思想到行动、从政治到伦理均远离可能形成圈子的环境氛围，对圈子文化保持政治警惕性、敏感性，增强政治鉴别力、政治免疫力。其二，形成圈子文化预警机制。探索建立融合自上而下、自下而上、横向平行在内的多维度圈子文化预警体系、预警机制，全覆盖、全领域、全时段监控各级、各地、各部门、各单位的党内政治生活、公共权力运作，对可能形成圈子的苗头性、倾向性问题作出科学政治判断，提前介入干预。其三，对圈子文化要斗争到底。发扬斗争精神、增强斗争意志，与圈子文化进行不妥协的顽强斗争。尤其要大力破“三小”，严厉打“三门”。习近平指出：“党内决不能搞封建依附那一套，决不能搞小山头、小圈子、小团伙那一套，决不能搞门客、门宦、门附那一套，搞这种东西总有一天会出事！”[18](P19)

(四)溯根源：推进党内民主健康理性发展

从根源上讲，民主集中制推进到什么样的高度，最终取决于党内民主的发展质量；党内民主对民主集中制而言，是起决定性作用的。但是，当下有一种认知是：党内民主就等同于“民主集中制中的民主”，党内民主是民主集中制的一个构成要素。这种认知既有理论性错误也有逻辑性错误，根子在于不能厘清党内民主与民主集中制的关系。正确的认知应是：民主集中制中的民主属于党内民主，但党内民主不等于民主集中制中的民主。透视其中原理，就涉及如何准确理解把握党内民主与民主集中制的关系。

1.区别点：党的政治制度与组织制度。其一，党内民主是党的政治制度。民主与专制是相对立的概念。专制是一种政治制度，民主也是一种政治制度。同理，党内民主是党的政治制度安排。在党内制度体系中，党内民主的地位大体相当于国家层面的人民民主专政这一“国体”，它是党的根本政治制度。其二，民主集中制是党的组织制度。民主集中制与专制集中制相对立。专制集中制是一种组织制度，同理，民主集中制也是一种组织制度。民主集中制在党内制度体系中的地位，大体相当于国家层面的人民代表大会制度这一“政体”，因而它是党的根本组织制度。党内民主与民主集中制的区别，就此一目了然。

2.关联点：党的政治制度决定组织制度。其一，党内民主是民主集中制的决定性因素。政治制度决定组织制度，组织制度是政治制度的体现形态；国体决定政体，政体反映和体现国体。从逻辑上讲，一个政党在政治上讲民主、积极发展党内民主，它在组织架构、组织运行中才可能选择民主集中制；否则，就不可能选择民主集中制。因此，党内民主从源头上决定着民主集中制。其二，民主集中制是党内民主在组织上的体现。实践表明，如果不采取民主集中制，党内民主的精髓实质在组织架构、组织运行上的体现，就会因组织载体的缺失而难以维系。当下我们还没有找到能够替代民主集中制的新载体。基于系统整体性视域审视，党内民主的精髓实质，不仅以民主集中制的形式体现于党的组织层面，还体现在党内其他层面，有其他体现形态。党内民主体现在党的思想上，是思想民主、解放思想；体现在党的作风上，是作风民主；体现在党的制度上，是制度民主；体现在党的反腐倡廉上，则是民主反腐。

坚持和完善民主集中制，最终取决于党内民主发展。没有党内民主大发展，民主集中制最终将失去活水源头、逻辑依据，成为无源之水、无本之木。毛泽东在阐明党内民主对民主集中制的决定性作用时指出：“在我们国家，如果不充分发扬人民民主和党内民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。”[23](P294)新时代推进党内民主健康理性发展借以涵养民主集中制，必须紧扣两个基本点。一是在价值定位上，聚焦“生机+生命”，内化“党内民主是党的生命”的价值秉持。二是在路向定位上，聚焦“权利+权力”，外化党内民主制度体系建构，持续生发根植于党内民主制度设计、制度安排、制度创新的全党积极性主动性创造性。

总之，民主集中制是治党管党、治国理政的根本制度遵循，其基于“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”之制度性应用贯通于党的组织体系、党的建设体系、党的领导体系。与此同时，基于不同视域的研究理路能够发散性阐释民主集中制的多维含义、创构意义、行动要义，拓展民主集中制的发展空间、创新空间。基于结构功能理论视域的深度洞察、深层透视，是已被证明的能够科学审视、准确把握、优化提升民主集中制的必然选择。其一，从演进脉络、基本原则、制度属性上建塑民主集中制的结构状态，以阐明民主集中制的应然结构、体系框架，能够完整展现既有设计布局中的民主集中制究竟是什么、应该为何物。其二，从剖析民主集中制运行中已经和正在暴露的六个方面突出问题入手去探究民主集中制的动态实然功能呈现，并与造成“六有”生动活泼政治局面的应然功能设计进行比较，能够厘清民主集中制运行的功能性短板、确立其功能性提升的主攻方向。其三，坚持问题意识、问题导向、问题思维，针对民主集中制运行中的功能性问题、功能性短板，秉持“以结构优化促功能提升”的逻辑理路健全完善民主集中制，从优化民主集中制的结构框架、结构体系入手，通过党中央权威的践行性塑造、党委领导班子决策执行机制的有序畅通、根除党内圈子文化、推进党内民主健康理性发展等一系列结构性路向的革新创新，能够补齐民主集中制运行的功能性短板，为其应然功能释放破除结构性壁垒、拓展结构性空间，日益接近并最终达到民主集中制的静态结构体系与动态功能体系的耦合共生、逻辑自洽。当下民主集中制的结构设计是完整的、功能呈现是有残缺的，修补民主集中制的功能性残缺应该从优化结构入手，以求实现更高质量、更高水平、更高层次上的民主集中制之结构与功能相辅相成、交相辉映。