党内法规监督规定的结构性分析及其提升路径*

庄德水

加强党内法规建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。党内法规制定出台后，要保证制度执行到位，重要的是发挥党内法规监督，推动形成完善的党内法规监督规定体系和党内法规执行的倒逼机制。我们党历来重视党内法规建设，加强对党内法规执行的监督检查，重点解决“不执行怎么办”问题。当前，党内法规监督规定达到什么立规水平、如何提升这些立规水平等问题值得关注。

一、党内法规监督的价值定位

(一)作为一种内控机制的党内法规监督

在广义上，党内法规监督属于党内监督范畴，是一种具体的党内监督类型。党内法规监督侧重于制度监督，是党内法规制度体系的重要内容，也是保证党内法规得到有效执行的制度基础。比如，《中国共产党党内监督条例》(2016)规定党内监督的任务是“确保党章党规党纪在全党有效执行”，党内监督的主要内容是“遵守党章党规，坚定理想信念，践行党的宗旨，模范遵守宪法法律情况”等。据此，党内监督包括对党章党规的执行情况进行监督。在狭义上，党内法规监督是党内法规有效运行的重要组成部分。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》规定，“健全监督检查机制，明确监督执行的责任部门，完善监督检查方式，加大监督检查力度”[1]，从提高党内法规制定质量和执行力层面提出党内法规监督要求。在传统意义上，制度决策、制度执行、制度监督是相互承接、相对独立的关系，对于党内法规整体运行而言，不能简单地把党内法规的执行与监督截然分开。党内法规运行过程处在一个复杂动态的环境中，受到诸多因素影响，很容易产生偏差。作为一种积极力量，党内法规监督能够对党内法规的执行过程和守规过程实施有效的自我管理。因此，党内法规监督内嵌于党内法规执行体系，是党内法规有效运行的内部控制机制。简言之，党内法规监督规定是党内法规制度体系的特有条款，规定监督的具体对象、范围、内容和方式等，这既对党内法规如何得到执行提出工作要求，也对如何开展党内法规监督指明工作方向。党内法规监督既是对党内法规是否得到执行的检视过程，也是对党内法规文本进行审视和完善的过程。

(二)作为一项制度规定的党内法规监督

党中央历来重视党内法规监督的政治作用，一方面，制定具体的监督检查相关制度，提出具体的监督要求；另一方面，在一定时期选取特定的党内法规开展监督检查实践。在制度建设方面，中央办公厅《关于进一步加强督促检查工作的意见》(1999)明确了督促检查的部门职责、重点工作、工作方式、领导机制等内容，提出“决策的制定和实施方案的部署，事情还只是进行了一半，还有更重要的一半就是要确保决策和部署的贯彻落实”，“在决策贯彻落实中，党委办公厅(室)要及时掌握动态，进行跟踪督查。要把督促检查，贯穿于决策实施的全过程，渗透到决策实施的方方面面”[2]。中央办公厅《关于加强和改进党委督促检查工作的意见》(2012)明确了督促检查的主要职责、工作制度、领导机制等内容，提出要“坚持围绕中心、服务大局，把推动中央和地方各级党委重大决策部署贯彻落实作为督促检查工作的重点。切实抓好党的重要会议和重要文件精神贯彻执行情况的督促检查，认真做好党委常委会会议决定事项落实情况的督促检查，并及时准确向中央和地方各级党委反馈情况”[3](P425)。中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全中央重大决策部署贯彻执行情况监督机制的意见》(2012)明确了监督的及时跟进机制、组织领导机制、科学运作机制、惩戒激励机制、常态运作机制等内容，要求“及时跟进中央重大决策部署，同步启动监督检查工作，把监督检查贯穿于中央重大决策部署贯彻实施全过程和各环节”[4]。中共中央《关于加强新形势下党的督促检查工作的意见》(2017)进一步明确了指导思想、主要任务、工作制度、组织领导等内容，指出“党的督促检查工作的主要任务是推动党的理论路线方针政策贯彻执行和党中央决策部署贯彻落实”，“要强化各级党委的督促检查工作主体责任，建立健全党委领导、党委办公厅(室)牵头抓总、部门分工负责、各方面参与的督促检查工作格局，形成抓落实合力”[5]。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》要求“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”[6]。由此可见，在重大决策部署期间，党中央都有针对性地提出党内法规监督，安排各方面督促检查工作,着力保障重大决策部署贯彻落实。党内法规监督成为重大决策部署落实和党内法规执行的重要保障。

(三)作为一种检查机制的党内法规监督

在实践方面，各级党组织不定期对党内法规开展专项监督。比如，2003年7月，中央组织部下发《关于开展〈党政领导干部选拔任用工作条例〉贯彻执行情况检查的通知》(以下简称《通知》)，要求各级党组织认真学习贯彻《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》，切实做好检查工作[7](P638)。根据《通知》要求，中央组织部检查组到各省、自治区、直辖市检查时，有重点地抽查部分市(地)、县(市)贯彻执行干部任用条例的情况。又如，2010年11月至2011年3月，中央纪委在全国范围组织开展《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》落实情况工作监督检查。“据统计，31个省(区、市)和新疆生产建设兵团共成立355个检查组，检查了1432个地(市、盟)、省(区、市)直单位、高校和企业。35个中央和国家机关惩治和预防腐败体系建设牵头单位共组成112个检查组检查了305个单位，119家中央企业集团对所属企业开展惩治和预防腐败体系建设检查1030次”[8]。再如，2020年11月，河北秦皇岛山海关区印发《关于开展党内法规贯彻落实情况专项检查的通知》，采取查档案资料、看账目台账、随机问询、与“一把手”面对面谈话等方式，对《党委(党组)意识形态工作责任制实施办法》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》，以及中共河北省委《关于进一步贯彻落实党内谈话制度实施办法(试行)》等党内法规贯彻落实情况开展监督检查。这些实践既有单一性党内法规监督，只对某一项党内法规执行情况开展监督，也有总体性党内法规监督，针对多项党内法规执行情况开展监督。

(四)作为一种保障机制的党内法规监督

“当前党内法规制度建设的主要任务正从加快立规，解决无规可依，转向加强执规守规，确保有规必依、执规必严、违规必究，党内法规制度建设已进入既重视制定更重视实施的新阶段，解决党内法规实施问题已经成为党内法规制度建设的当务之急和重中之重”[9](P323-324)。完善党内法规监督规定是确保制度执行的现实要求。党内法规执行程度和效力如何，很大程度上取决于党内法规监督和评估后果。习近平指出，“有了好的制度如果不抓落实，只是写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，制度就会成为稻草人、纸老虎。要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个”[10](P82)。“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督察和专项检查。要用监督传递压力，用压力推动落实”[10](P90)。作为一种政治性监督，党内法规监督所针对的是党内法规执行的政治过程，在这一过程中，既可以严明执规的政治纪律和规矩，也可以从思想上督促党组织和党员领导干部依规行事。在政治生活中，党内法规若得不到贯彻落实甚至沦为一纸空文，那么，党内法规所针对的党内问题将无法得到解决。当前，党内法规执行遇到的阻碍因素是多方面的，既有党员干部思想观念方面的主观因素，也有执行体制方面的客观因素，还有党内法规本身的文本规范和制定质量等因素。党内法规监督能够及时发现党内法规执行偏差、目标偏离、效果反差等问题，防止党内法规执行的形式化、空虚化。党内法规监督犹如一把利剑，对党内法规执行主体和责任主体形成制约机制，让党内法规执行形成闭合链条。比如，中央八项规定所要求的内容在党的十八大之前就有，但由于缺乏具体的监督和执行机制，好的规定并不能被落实到底。党的十八大以来，中央八项规定之所以能够“刹住了一些过去被认为不可能刹住的歪风邪气，解决了一些长期想解决而没能解决的顽瘴痼疾”[11]，其关键在于监督保障执行发挥了作用。党内法规监督权与一般意义上的监督权力不同，其本身不具有对抗性，不与决策权、执行权相对立，而是对党内法规执行情况的检视和反馈。中央一直强调“决不允许上有政策、下有对策，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通”[12](P153)。要实现这些禁止性要求，离不开党内法规监督对违规执行行为进行纠偏。有效破解党内法规执行困境和难题，离不开监督机制创新。党内法规监督是一个有效纠偏机制，是执行党内法规必不可少的环节。

二、党内法规监督规定的制度设计

(一)党内法规监督规定的整体布局

党内法规监督规定的“出场”具有两种方式：一是出现在党内法规正式文本中，称之为正文式布局；二是出现在党内法规的发布通知中，称之为附属式布局。

本文以《公开发布的中央党内法规汇编》收录的102部中央党内法规作为分析对象。从该书所列的中央党内法规可以看出，党内法规监督规定散见于“监督检查”“领导和保障”“监督和责任”“监督和纪律”“保障与监督”“整改和保障”“执行和监督”“实施与监督”“督查考核”“监督和追责”或其他规定等章节中，名称不一而足。专门设立的监督检查或督查考核章节，对党内法规监督内容和方式进行细化，提出比较完整的监督体系，把监督作为责任追究、整改落实的协同性手段，党内法规监督由此获得责任、纪律、整改的多重支持。需注意，党内法规监督要发挥作用，其自身应当具有相对独立性，自成工作体系。唯此才能体现党内法规监督的独特性。从目前整体布局来看，党内法规监督规定的作用并不突出，在文本设计的比重方面处于相对劣势。

监督规定是党内法规执行保障机制的重要组成部分，与责任要求、纪律要求、考核要求等内容一同设计。监督规定与责任条款一同设计的优势在于既可以对党内法规监督失职失责行为进行追责，也可以对监督中发现的执行问题进行追责；其劣势在于无法凸显党内法规监督规定的相对独立性，无法有效传导党内法规监督的责任压力。除在党内法规文本中明确监督内容外，中央下发的党内法规通知也会提出监督要求。比如，2010年11月，中共中央、国务院印发的《〈关于实行党风廉政建设责任制的规定〉的通知》提出“要加强对《规定》贯彻执行情况的监督检查，及时纠正并严肃处理违反《规定》的行为”[13]。2017年4月，中央印发《中国共产党工作机关条例(试行)》并发出通知，要求“中央有关部门要抓好督促落实，适时对《条例》实施情况进行专项检查，确保各项规定要求落到实处”[14]。2021年1月，中央印发新修订的《中国共产党党员权利保障条例》(2021)并发出通知，要求“加强对《条例》贯彻执行情况的监督检查，作为巡视巡察内容，推动《条例》各项规定落到实处”[15]。“通知”等规范性文件是对党内法规执行工作的具体部署，在“通知”中提出监督规定要求是一种特别的设置方式。严格地说，“通知”本身并不属于党内法规，而是党内法规的“导语”，对党内法规的解释和执行具有引导意义。“通知”明确提出党内法规监督要求，规定了党组织的监督任务，唤起党员领导干部的受监督意识。

除以上两种“出场”类型外，还有一些党内法规虽然不是专门的监督类法规，但与党内法规监督工作高度相关，如《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(2019)、《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(2019)。备案审查本身是对党内法规的有效监督方式，旨在审查党内法规的政治性、合法合规性、合理性、规范性；责任制是党内法规监督的重要保证，旨在增强党员干部的执规意识，提高执规能力，严格执规标准，规范执规程序，提升执规效果。这些党内法规对监督要求的规定具有统合性，与其他党内法规执行要求相融合，构成其他党内法规执行的实践依据，具备实践操作的可能性。

(二)党内法规监督主体的制度设计

从条款表述来看，党内法规监督主体的设计主要采取三种模式。

第一，执行主体与监督主体同一模式。开展监督是一种特别的党内法规执行方式，推动党内法规执行实现逻辑自洽和内部控制。一方面，执行主体强化主体责任，负责贯彻落实党内法规；另一方面，执行主体对下一级组织的执行情况进行监督，层层传导执行压力。这种监督模式与当前党内权力运行格局相契合，开展监督是党内法规对执行主体提出的职责要求。例如，中央办公厅、国务院办公厅《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》(2016)第八条规定：“各地区各部门各单位应当建立完善社会治安综合治理目标管理责任制，把社会治安综合治理各项任务分解为若干具体目标，制定易于执行检查的措施，建立严格的督促检查制度、定量考核制度、评价奖惩制度，自上而下层层签订社会治安综合治理责任书。”第十一条规定：“各级党委和政府应当将社会治安综合治理纳入工作督促检查范围，适时组织开展专项督促检查。”在这些规定中，“各地区各部门各单位”既是执行主体也是监督主体，要在职责范围内制定监督制度，开展监督工作。如何对执行主体自身的落实情况进行监督呢？一般由上一级党组织或政府开展“再监督”，即“各级党委和政府”对“各地区各部门各单位”的监督情况进行“再监督”。执行主体相对于下一级党组织和职能部门是监督主体，相对于上一级党组织或职能部门则是监督对象。

第二，执行主体与监督主体分离模式。由党内法规监督主体专门负责监督工作，对执行主体落实情况进行监督，保证党内法规执行到位。《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(1990)第三十条规定：“本条例由上级党的委员会和纪律检查委员会负责监督实施。”《党政领导干部选拔任用工作条例》(2019)第六十二条第二款规定：“纪检监察机关、巡视巡察机构按照有关规定，加强对干部选拔任用工作的监督检查。”这些条款明确规定了纪委的监督责任。纪委是党内监督的专责机关，承担履行监督执纪问责职责，对党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况进行专责监督。监督主体与执行主体之间形成权力制约关系，强化了党内法规监督的独立性，解决了执行主体与监督主体同一性、监督权受制于执行权等问题。

从表中数据看出，“阐明绿色植物的光合作用”（理解）为高频考点，其次是“概述开花和结果的过程”（理解）及“描述绿色植物的呼吸作用”（了解）。“描述绿色植物在生物圈水循环中的作用”“说明绿色植物有助于维持生物圈中的碳氧平衡”“概述绿色植物为许多生物提供食物和能量”“举例说明绿色植物光合作用原理在生产上的应用”几个考点考查频率不高，从2013年到2018年，仅仅考查了一、两次。从2013年到2018年都没有考查的有“体验一种常见植物的栽培过程”“参加绿化家园的活动”。

第三，执行主体与监督主体协作模式。执行主体与监督主体各有职责分工，分别针对不同领域不同事项开展监督工作，但具体任务又存在一定交叠性，从不同方面对同一监督对象提出要求。协作模式重在整合不同监督力量，整体发挥不同监督力量作用，对党内法规实施过程实行多元监督，形成一个有机的监督网络。例如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》(2013)第四十九条规定：“各级党委和政府应当建立厉行节约反对浪费监督机制，明确监督检查的主体、职责、内容、方法、 程序等，加强经常性督促检查，针对突出问题开展重点检查、暗访等专项活动”，这条规定明确了上级执行主体对下级执行主体具有监督职责；第五十一条规定：“党委办公厅(室)、政府办公厅(室)负责统筹协调相关部门开展对厉行节约反对浪费工作的督促检查”；第五十二条规定：“纪检监察机关应当加强对厉行节约反对浪费工作的监督检查”；第五十三条规定：“财政部门应当加强对党政机关预算编制、执行等财政、财务、政府采购和会计事项的监督检查”。厉行节约反对浪费工作是贯彻落实中央八项规定精神的具体化，需要所有党政机关和党员领导干部参与执行。这些条款整合了党委办公机构、政府办公机构、纪检监察机关、财政部门、审计部门的监督力量，把专责监督、财务监督、审计监督及日常监督融为一体，共同推动厉行节约反对浪费工作、贯彻落实中央八项规定精神。又如，《中国共产党机构编制工作条例》(2019)第二十五条规定：“机构编制工作情况和纪律要求执行情况应当纳入巡视巡察、党委督促检查、选人用人专项检查、党政主要领导干部经济责任审计等监督范围，发挥监督合力。各级机构编制委员会办公室应当加强与纪检监察机关、巡视巡察机构和组织人事、财政、审计等部门的协作配合，建立健全情况通报、信息共享、线索移送、整改反馈等工作机制，必要时组成工作组，开展联合督查。”这条规定明确了编制委员会办公室、纪检监察机关、巡视巡察机构、组织人事部门、财政部门、审计部门之间协作监督关系。可以看出，监督内嵌于党内法规实施过程中，遵循“谁主管、谁负责、谁监督”原则及“统分结合、各司其职，一级抓一级、层层抓落实”的要求。党内法规监督是执规责任制的组成部分，若要自上而下地传导监督压力，有必要将监督要求整合进领导、协调、配合等环节之中。

根据《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(2019)，当前实行执规责任制，具体来说，各级党委负责监督本地区党组织和党员领导干部履行执规责任；党委办公机构负责统筹协调本地区党内法规监督工作；党委职能部门、办事机构、派出机关、直属事业单位等牵头负责督促指导有关党组织和党员领导干部执行有关党内法规，其他相关单位协助配合牵头部门共同监督执行党内法规；党的纪律检查机关负责对其他党组织和党员领导干部履行执规责任进行监督检查。因不同的党内法规出台时间和具体调整事项存在差异，有关党内法规监督主体的条款制定并没有完全达到以上执行责任制规定的要求。

从规范性要求来说，对监督检查、责任追究等条款的规定，应使用统一规范的名称。党内法规监督主体是多元的，不同层级的党内法规监督应由不同主体承担，当前不同党内法规对监督规定的条款设计各自为政，这在一定程度上影响了监督工作的规范性，让监督工作陷入自我证明的困境。另外，党内法规监督规定仍呈现碎片化的特征，各类规定之间缺乏协调性，党内法规监督规定的章节名称仍不统一。这从一个角度反映出党内法规监督规定虽然是党内法规的必要内容，但在具体内容设计方面难免陷入程序化、点缀化困境。说到底，其根源在于党内法规监督的重要性尚未完全凸显。

三、党内法规监督的运行方式设计

中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》(2017)明确规定：“强化监督检查。将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查。”[16]该意见明确提出了巡视巡察、定期督查、专项督查等监督方式。从现行党内法规条款制定情况来看，党内法规监督方式比这些传统监督方式的范围更为广泛。

(一)报告式监督

请示报告制度是我们党的一项重要政治纪律、组织纪律和工作纪律，是执行民主集中制的有效工作机制[17](P809)。《中国共产党重大事项请示报告条例》(2019)规定：“所称报告，是指下级党组织向上级党组织，党员、领导干部向党组织呈报重要事情和重要情况。”党组织应当向上级党组织报告“党中央以及上级党组织重要会议、重要文件、重大决策部署贯彻落实情况”。执行党内法规属于党内重要情况，报告执行情况是对执行主体的工作要求。例如，《中国共产党重大事项请示报告条例》(2019)规定：“党组织应当将重大事项请示报告工作开展情况纳入向上一级党组织报告工作的重要内容”；《中国共产党党务公开条例》(2017)第二十条规定：“党的组织应当将党务公开工作情况纳入向上一级组织报告工作或者抓党建工作专题报告的重要内容”。报告式监督的基础在于上级权威，是一种上对下的监督方式。报告式监督可以对党内法规执行实行过程式管理，确保党内法规运行每一个环节都得到有效监督，确保请示报告与履职尽责相统一。

(二)评议式监督

评议式监督把执行党内法规纳入领导班子和领导干部述职考核和民主生活会，既可以针对领导班子，也可以针对领导干部个人。一是述职评议。例如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》(2013)第五十条规定：“领导干部厉行节约反对浪费工作情况，应当列为领导班子民主生活会和领导干部述职述廉的重要内容并接受评议。”二是民主生活会对照检查。《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》(2020)第十五条规定：“党委(党组)及其领导班子成员应当将落实全面从严治党责任情况作为年度民主生活会对照检查内容，深入查摆存在的问题，开展严肃认真的批评和自我批评，提出务实管用的整改措施。”民主生活会上的对照检查，既是领导班子和领导干部对党内法规执行的自我监督，也是接受党组织、党员和职工多方面监督的有效方式，有利于对党内法规执行问题进行剖析和整改。三是考核评议。根据监督对象不同，考核评议可以分成集体式和综合式。集体式考核评议把党内法规执行责任落到领导班子，防止执行责任虚化。例如，《干部教育培训工作条例》(2015)第八条规定：“干部所在单位按照干部管理权限，负责组织实施本单位的干部教育培训工作。开展干部教育培训工作情况应当作为领导班子考核的重要内容。”这些条款针对领导班子提出考核要求。综合式考核评议同时对领导集体和领导干部个人提出考核要求。例如，《中国共产党政法工作条例》(2019)第三十三条规定：“党委应当加强对党委政法委员会、政法单位党组(党委)和下一级党委常委会履职情况的考评考核，其结果作为对有关领导班子、领导干部综合考核评价的重要内容和依据。”考核评议背后的逻辑是激励与惩处并重，这种监督方式能够运用公开或半公开方式对领导班子和领导干部执行党内法规情况进行全面考核。评议式监督还能够发挥党内法规宣传教育作用，让每一个评议对象和参与者在党内法规监督中深入理解党内法规的宗旨。

(三)督导式监督

督导式监督的特点是目标明确、任务明确和时限明确，一般有明确的监督时间安排和工作方案。一是定期监督。例如，如《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》(2011)第十一条规定：“县(市、区、旗)党委和政府每年应当对乡镇领导班子成员执行本规定的情况进行一次检查考核。县(市、区、旗)有关主管部门每年应当按照干部管理权限对基层站所负责人执行本规定的情况进行一次检查考核。检查考核时应当充分听取基层站所所在地的乡镇党委和政府的意见，并将考核结果通报乡镇党委和政府。乡镇党委和政府每年应当对村党组织领导班子成员和村民委员会成员执行本规定的情况进行一次检查考核。”这些内容不仅明确专项监督的工作要求，要求与其他监督方式结合，而且明确专项监督工作频度，要求每年开展一次。这些规定为监督确立了工作标准，赋予其党内法规依据。二是专项监督。专项监督集中于法治政府建设、环境保护、社会治安综合治理等领域，相关党内法规往往由党中央和国务院联合制定。例如，《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》(2016)第十一条规定：“各级党委和政府应当将社会治安综合治理纳入工作督促检查范围，适时组织开展专项督促检查。”三是创新性做法。政治督察是政法系统特有的党内法规监督方式，“作为党委政法委职能监督的组成部分，是加强对政法单位工作监督的重要有效手段，是党内法规及规范性文件在政法系统政治建设领域落地落实的重要体现”[18]。再如，《中国共产党政法工作条例》对政治督导的规定具有典型性和全面性，第三十二条第二款规定：“加强对政法工作全面情况和重大决策部署执行情况的督促检查：党委政法委员会应当推动完善和落实政治督察、执法监督、纪律作风督查巡查等工作制度机制，全面推进政法工作特别是党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等贯彻落实。”其中的政治督察具有创新性，突出政治建设，从政治角度推动党内法规落实。简言之，督导式监督是一种专项性监督，对党内法规执行过程实行追踪式监督，不管是定期还是不定期，都能够对监督对象施加执行压力，倒逼形成党内法规执行的有效机制。

(四)巡视式监督

巡视巡察是加强党内法规监督的利器，相对于其他监督方式，巡视巡察最大的优势在于可以全面追踪某一党内法规执行情况，深挖执行背景的因素。实践中，巡视巡察监督针对重要党内法规提出观测点和操作手册，从“两个维护”层面对重要党内法规执行情况进行专门监督，如意识形态、思想政治、管党治党、责任落实方面的党内法规。一是主体式，党内法规要求巡视巡察机构开展监督工作。例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》(2019)第四十条第二款规定：“纪检监察机关、巡视巡察机构按照有关规定，加强对干部选拔任用工作的监督检查。”二是内容式，党内法规要求将执行情况作为巡视巡察的监督内容。例如，《中国共产党党组工作条例》(2019)第四十条第五款规定：“党组(党委)及其成员执行本条例情况，应当自觉接受纪检监察机关、本单位基层党组织和党员群众的监督，纳入巡视巡察范围和党员民主评议内容。”三是任务式，党内法规明确提出巡视巡察工作安排。例如，《地方党政领导干部食品安全责任制规定》(2019)第十三条规定：“地方各级党委应当结合巡视巡察工作安排，对地方党政领导干部履行食品安全工作职责情况进行检查。”总体来看，党内法规对巡视式监督内容的规定仍属于概要提纲，没有规定巡视巡察的具体监督内容，实践操作需要执行专门的巡视工作制度。

报告式监督、评议式监督、督导式监督、巡视式监督都彰显党内权力运行特点，与党内权力运行机制直接相关，其中报告式监督反映党内民主集中制，体现党内监督的政治性；评议式监督代表党员民主权利和民主监督的力量，体现党内法规监督的广泛性；督导式监督、巡视式监督是上级党组织对下级党组织和党员领导干部的直接监督，体现党内法规监督的权威性。监督规定需要融入党内法规执行的动态运行和规范模式，与党内法规的决策、执行、反馈形成一体，从相关决策的起点就开始关注党内法规的运行情况，为党内法规的执行落实提供保证。

对标这一全过程性要求，现行党内法规监督规定的运行方式显得相对滞后，基本上是事后的纠偏，而乏于事前的监控。实践中，对于如何开展定期督查、专项督查，目前在中央党内法规层面没有统一的意见或规范，“定期”的时限是多少、“专项”要针对哪些条款，这些内容仍不够清晰。一些重要党内法规监督还没有形成常态化，往往是党内法规出台下发之初，各级党组织会组织相关学习宣传和监督检查工作，但时间一久，党内法规监督工作可能会被忽视或责任下沉，达不到“定期”的节奏或“专项”的精准要求。党内法规监督规定的宣示性色彩仍比较浓，操作性不够突出，没有规定具体的党内法规监督实施程序，部分党内法规只强调对实施行为进行监督检查，并没有明确监督的具体内容、结果运用及相应责任。虽然有的党内法规在监督规定中提出责任条款，如《中国共产党农村基层组织工作条例》(2018)在提出监督的同时，要求“对党的农村基层组织建设重视不够、落实不力的，应当及时提醒、约谈；出现严重问题的，应当严肃问责追责。督促抓好问题的整改落实”。但这样的规定无法体现监督结果运用，仍属于宽泛的问责范围或纪律处分范围，党内法规监督是否要区分合格或不合格、达标或不达标等，仍不明确。当前强调把“党内法规制度实施情况”作为监督内容，但并没有把“党内法规制定情况”纳入监督内容，这从一个侧面反映了现行党内法规监督的实际状况，即监督职责单一、缺乏反馈机制。

四、党内法规监督规定的立法提升路径

(一)融入党内监督的体系化

从现行党内监督体系来看，党内法规监督工作尚未完全独立出来，其具体运行需要融入其他监督方式中，比如，通过政治监督和日常监督对中央重要决定决议的执行情况开展监督，进而考察党组织和党员对“两个维护”的落实情况。再如，通过纪律监督、监察监督、巡视监督、派驻监督对党内法规执行情况开展监督，并针对违规行为进行纠正。监督规定如果过于笼统，将无法体现党内法规监督的威慑性。党内法规监督在实践中固然与其他监督形式存在一定重合性，但不能把党内法规监督与其他监督混为一体，党内法规监督有其运行规律，不能简单地用其他监督代替党内法规监督。

党内法规监督是一种“再监督方式”，对执行主体是否切实履行党内法规情况进行监督。执行主体履行党内法规，除开展领导、管理、协调等工作之外，还要对下级执规情况开展督促检查。党内法规监督则对执行主体是否开展督促检查等相关工作进行再监督，提出相应的反馈和整改意见，纠正不正确履责行为。比如，《中国共产党政法工作条例》(2019)第三十二条第一款规定：“党委应当加强对党委政法委员会、政法单位党组(党委)和下一级党委领导和组织开展政法工作情况，特别是贯彻落实党中央以及上级党组织决定、决策部署、指示等情况督促检查，必要时开展巡视巡察，并在一定范围内进行通报。”上一级党委所采取的督促检查作为一种党内法规监督，对下一级党委是否落实本条例及是否开展相应的督促检查工作进行“监督的再监督”。

在立规方面，《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(1990)曾规定党内法规草案一般应包括下列内容：名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、监督措施、对违反规定的处理办法、主管部门或负责解释的部门、生效或施行日期。《中国共产党党内法规制定条例》(2019)规定党内法规草案一般应包括下列内容：名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关、施行日期。原先的监督措施、对违反规定的处理办法及主管部门或负责解释的部门等内容事实上整合到具体规范，没有再单独列出。以上变化说明，监督规定是党内法规制定的必要内容。从执规角度来说，监督规定是党内法规执行的前置性条款，监督规定越直观、越具可操作性，其本身越能得到执行，进而确保整个党内法规得到执行。一旦条件成熟时，有必要出台专门的党内法规监督办法或细则，对党内法规监督对象、监督方法和结果运用等内容作出具体规定。可以参考人大执法检查的做法，拟定年度执规检查计划，明确主题和重点，有计划地对党内法规执行情况进行监督检查。监督规定的设计应注重内在逻辑性和体系性，具体条款应包括四个元素：一是监督主体，保证每一项党内法规都有明确的监督主体；二是监督方式，保证每一项党内法规监督方式得到细化；三是监督结果运用，保证党内法规监督结果与责任机制、清理机制、解释机制相结合；四是监督周期，保证党内法规监督工作具有规律性。

(二)实现党内责任的一致性

在主体方面，党内法规监督规定设计的关键在于实现主体责任与监督责任的统一。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第一次明确提出，在贯彻落实党风廉政建设任务中必须发挥党委的主体责任和纪委的监督责任。《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》(2019)第七条规定：“党组(党委)对本单位(本系统)执行有关党内法规负主体责任，领导、组织、推进本单位(本系统)党内法规执行工作。”执规责任制的具体框架是：党委统一领导、党委办公厅(室)统筹协调、主管部门牵头负责、相关单位协助配合、党的纪律检查机关严格监督。在这一责任体系中，包括领导主体、统筹协调主体、牵头主体、协助配合主体、严格监督主体。《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》(2020)进一步规定，“地方党委应当将党的建设与经济社会发展同谋划、同部署、同推进、同考核，加强对本地区全面从严治党各项工作的领导”，包括“落实制度治党、依规治党要求，加强本地区党内法规制度建设，严格落实党内法规执行责任制，确保党内法规制度落地见效”。主体责任旨在强化党委对党内法规执行和监督的领导地位、领导权力和领导责任。与此同时，各职能部门对党内法规的执行和监督承担主体责任。不同执行主体应当把党内法规监督纳入责任范围。一是要融入党内日常监督，体现政治性，“以制度规范约束执行主体是确保党内法规执行者坚定政治站位的制度保障。监督和问责党内法规执行主体本身的职责及其行使的自由裁量权，能够通过制度的工具性功能筑牢执行者的政治立场”[19](P206)。二是要体现独特性，从党内法规执行层面加以推进，“把贯彻执行党内法规制度的政治责任、主体责任、监督责任和领导责任的压力层层传导到基层党组织，把遵规守纪的信号和压力传导到每一个党员，由此提高党内法规制度的执行力”[20](P377)。在方式方面，党内法规监督应具有整合性和创新性，结合党建考核、责任制考核一同开展，与其他党内监督工作、日常监督工作相整合，减少多头监督和基层负担。与此同时，党内法规监督要更多地引入党员和社会群众的监督制约机制。在结果运用方面，目前监督结果运用主要是援引式的，即监督结果运用要依据其他党内法规加以明确，如《中国共产党纪律处分条例》(2018)、《中国共产党问责条例》(2019)等。因此，党内法规监督要发挥作用，需要依托于专门性党内法规的惩戒力，与这些专门性党内法规之间形成契合。

党内法规监督规定应具有可操作性，避免宣示化和形式化，保证监督工作的严肃性和威慑力。党内法规监督对执行主体和监督主体应具有内在压力，要把监督检查结果与领导班子业绩考核、党员领导干部业绩考核挂钩，保证监督结果运用的权威性。在周期方面，要形成常态化的党内法规监督机制，明确规定党内法规监督的年度次数。新修订的《中国共产党地方组织选举工作条例》(2020)第四十三条规定：“本条例由党的中央委员会以及中央纪律检查委员会和地方各级委员会、纪律检查委员会负责监督实施，执行情况纳入巡视巡察监督工作内容。”这样的监督规定的表达结构具有规范化，有利于把主体责任与监督责任融为一体，明确不同监督主体之间的责任协作，进一步提升党内法规制定的规范化水平。

推动党内法规监督文化建设，营造良好的党内法规监督环境。监督文化是在长期党内法规监督实践中形成的价值观念和行为习惯。“监督文化对监督具有潜移默化、润物无声的影响，是推动监督工作更基本、更深沉、更持久的力量。培育监督文化的根本目的是以文化的软实力、软环境，促进监督的硬约束、硬执行，促进党和国家监督体系的不断完善，增强‘四个自我’能力，确保党长期执政”[21]。因此，要强化思想自觉，提高执行主体的监督意识，强化对监督理念的价值认同，使之习惯在受监督和制约的环境中生活和工作，摒弃“过关”“应付”等消极心态。强化行动自觉，提高各方监督主体的监督能力，提升党内法规的制度学习和宣传教育力度。扩大监督的参与度，帮助党员树立监督意识和监督思维，保障党员权利不受侵害，畅通意见反馈渠道。

(三)推动党内法规评估的常态化

党内法规监督评估化代表了党内法规科学化规范化的发展方向。党内法规评估是指党内法规制定机关按照规定的程序、标准和方式，对党内法规的制定质量、执行情况、实施效果等进行跟踪调查和分析评价，并提出有针对性的改进意见建议的活动[22](P272)。党内法规评估的内涵要比监督检查更广，党内法规评估对监督工具和监督技术的要求更高。

党内法规监督离不开科学的调查研究方法、信息收集方法、数据分析方法及系统的评价指标体系，党内法规评估在这些方面具有天然优势。党内法规监督不能仅仅满足于发现问题和提出反馈意见，更重要的是能够提出切实可行的改进策略和推进措施。中央办公厅《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》(2018)指出：“改进督查检查考核办法，必要的记录、台账要看，但主要看工作实绩，不能一味要求基层填表格报材料，不能简单以留痕多少来评判工作好坏，不能工作刚安排就进行督查检查、刚部署就进行考核，不搞花拳绣腿，不要繁文缛节，不做表面文章。”[23]党内法规评估采取科学规范的评估方法，不能单纯依靠机械记录和台账开展工作。如果监督规定能够提出具体的评估要求和评估重点，采用党内法规评估的科学方法和工作思路，不仅可以淡化党内法规监督的命令性色彩，而且可以提升党内法规监督的精准度和权威性。党内法规监督评估化的核心在于评估指标设计和评估方法运用。评估指标设计要坚持政治性与适应性的统一，政治性要体现党内法规的政治属性，适应性要体现党内法规的法治属性。评估方法具有多样性，要采用主观评估与客观评估相结合方式，充分体现政治生活原则和党员权利保障要求。

中央办公厅《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》(2020)指出：“从‘中字头’、‘国字头’督查检查考核做起，持续改进方式方法，注意纠正阵仗声势大、层层听汇报、大范围索要台账资料等做法，从重过程向重结果转变，从以明察为主向明察暗访相结合转变，从一味挑毛病、随意发号施令向既发现问题又帮助解决问题转变，推动相关部门督查检查考核结果互认互用。”[24]其要义在于减少不必要的监督检查。日常监督检查形式主义的症结在于以监督检查本身作为工作目标，没有实质性内容，或者检查内容雷同，不能解决基层实际问题。党内法规监督并不会徒然增加形式主义、官僚主义数量，现在问题是，必要的党内法规监督还开展得不充分，不足以为党内法规执行提供保障力量。党内法规评估本身不是目的，“党内法规评估结果的运用：一是用于对党规质量的改进与完善，二是用于对党规执行与实施的指导。借助评估，有利于把握党内法规实施整体情况，进而确认哪些问题是法规本身的问题，哪些是执行本身的问题”[25]。运用党内法规评估方式，实现“从重过程向重结果转变，从以明察为主向明察暗访相结合转变”，把评估标准纳入其他监督方式，推动监督与评估一体化，从而解决各类监督重合问题可能带来的争议。

总之，完善党内法规监督规定不仅要遵循党内法规建设的技术逻辑，更要遵循党内法规建设的政治逻辑，实现党内法规监督规定的规范化体系化，提升党内法规监督保障力。