双重韧性何以化解易地扶贫搬迁社区的结构性风险？*——基于桂南A县的案例研究

黄六招 文姿淇

一、问题提出与文献回顾

“十三五”时期，党和国家通过具有中国特色的减贫政策将960余万群众进行易地搬迁安置。2020年12月，中央农村工作会议指出“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推动乡村振兴，强化易地搬迁后续扶持，搞好社会管理”。2022年中央一号文件要求“完善易地搬迁集中安置区配套设施和公共服务；提升安置社区治理水平”。相较于分散安置，易地搬迁城镇集中安置的大型社区建成投入使用后，“搬得出”问题已得到解决，却普遍面临“搬后怎么办”的治理困境。质言之，这类社区在政府统筹下循着用城市生活取代传统乡土生活的逻辑，利用行政力量对贫困地区进行跨越式城镇化，基于政府主导的搬迁过程本质上呈现一种典型的建设逻辑优先于治理逻辑，在治理过程中不仅容易忽视搬迁群众空间变迁所引致的生活方式转变、社会融入困境、文化系统重组及人口异质性等问题带来的不良后果，而且使这类过渡型社区容易成为基层社会治理中较为薄弱和易受到风险冲击的基础单元。鉴于易地扶贫搬迁社区(以下简称“易扶社区”)是实现乡村振兴和巩固脱贫攻坚成果有效衔接的重要场域，亦是基层治理的重要组成部分，在当下探讨易扶社区能否有效应对各类风险的挑战及化解治理困境的途径手段与应因之策具有重要的现实意义。

当前学术界对易扶社区治理的相关研究主要从两点展开。

第一，对易扶社区治理困境及缘由的相关研究。从微观个体视角而言，搬迁群众呈现“搬城”却未“进城”的脱嵌特征[1]。一方面，“身体离场”导致其原有生产生活变型、社会网络断裂、文化良俗消解脱嵌于乡村社会；另一方面，“身份缺场”使其面临融入和生计困境脱嵌于城镇社区[2]。从中观社区组织层面来看，常规化治理并不适用于特殊政策规划下的非常态化的易地扶贫搬迁社区[3]，在空间重构和社会变迁过程中，它不仅需要类似城镇社区的常规化治理为搬迁群体提供良好的居住环境和公共服务，而且承担着搬迁移民可持续脱贫的重要职能，在这种情境下当前的社区管理机构、治理模式常规化使得职能设置与人员配备不相符合，甚至出现了搬出地“管不了”、搬入地“无法管”的真空区[4]。从宏观政策执行视角而言，当前政策逻辑下强调经济集约效应的城镇化集中安置与后续发展实践限度存在出入[5]，换言之，易地扶贫搬迁政策在具体实践过程中未充分考虑本地的现实发展条件和搬迁群众实际需求，无土安置之下不少搬迁群众无法适应“上楼生活”，易引发不满情绪而进行非正式抗争，引致社区紧张与冲突[6]。

第二，关于化解易扶社区治理困境的路径探索。当前易扶社区所面临的日常生活与制度之间紧张，归根结底是搬迁群众在集中安置模式下空间剧变所致，这既是物质空间变更的过程，也是生计模式、文化信仰、社会系统全方位的调适[7][8]。在后续治理中关键是要实现搬迁群众“从农村到城区、从农业到非农产业、从农民到市民”较为稳定的地域、职业和身份“三维转换”。基于此，不少研究从“分类施策”视角提出化解易扶社区的治理困境。譬如，政府要重视扶持政策的渐进过渡，避免政策断档出现大规模返贫，并基于多元发展需求实现向“个体—社区—县域”融合发展转型[9]；同步配给安置社区的“硬件”与“软件”，提升基础设施和公共服务的便利性与通达度[10]；营造具有紧密利益关联的社会关系，促进居民参与激发社区发展内生动力[11][12]；谋求同当前城镇化进程相结合的长远规划和发展[13]，通过“内生”和“外引”提高发展水平，保障可持续性生计[14]。对社区治理主体而言，需加强外生型他治与内生型自治的协同治理，通过“党群共治”“权能归位”的正向赋能以培育社会组织的社区参与能力[15]，提高搬迁居民治理主体意识。让“有为政府”“有效市场”与“自治社区”协同配合，实现公平、效率、社会团结的共生[16]，避免易地扶贫搬迁成为简单的“贫困平移”。

学界对易扶社区治理的相关研究是较为细致的，不仅从微观主体、中观组织及宏观制度设计三重视角分析了易扶社区在治理转型进程中所面临的“生计脱嵌”“移民返迁”“社区解体”等困境，还从多元治理主体协同参与、移民社会融入、生计发展等现实治理需求出发，总结分类施策和分层推进的治理策略。这对本研究具有重要的参考作用，同时存在三个可拓展的空间。其一，针对易扶社区所面临复杂性、多样性的治理困境，如何进一步厘清易扶社区结构性风险的表现类型？其二，长效性的社区治理机制的理论探索尚未能满足现实需要，韧性治理作为城市风险治理的防范机制，是否同样适用于易扶社区治理场域？其三，韧性治理在易扶社区有着怎样的治理逻辑，韧性何以可能？何以可为？借助于何种机制化解易扶社区的结构性风险？

本研究拟在回顾现有文献基础上，聚焦易扶社区实现可持续性治理有效议题，探索兼具有效性和普适性的治理手段与方法。广西南宁A县下辖6个镇4个乡131个村，系“十三五”期间国定贫困县，也是国家新一轮扶贫开发工作重点县、滇黔桂石漠化片区治理县。在易地扶贫搬迁规划下，县城集中安置来自辖区9个乡镇119个村的建档立卡贫困户5847户24423人(计划搬迁共24678人，另74户255人就近安置)。从2015年至2021年，A县易扶社区入选全国“十三五”易地扶贫搬迁典型案例、“第三批全国农村公共服务典型案例”，并成为省级“易地搬迁集中安置社区乡村振兴治理有效”示范点。其不仅在脱贫攻坚时期的班子搭建、社工入驻、移民安抚等方面具有典型性，在乡村振兴的后续进程的实践中也表现出抗击内外扰动的可持续发展韧性。本研究拟从韧性理论出发，通过田野调查呈现多元治理主体互动的运行样态和实践逻辑，总结出一种长效治理机制以便为中国其他地区的易地搬迁大型安置社区实现后续治理有效提供借鉴。

二、双重韧性：一个分析框架

“韧性”亦称“弹性”“抗逆力”，大体强调各类主体面对外界风险、扰动时所具备的抗压、稳定和恢复并持续发展的能力[17]。理论界对“韧性”的认知经历了工程韧性—生态韧性—演进韧性三大阶段[18]。20世纪90年代被引入社会研究领域，并逐渐形成了“韧性城市”等概念。韧性社区是韧性理论在社区尺度上更精确的演绎，指以多元治理主体协同行动为基础，链接内外资源并有效防范应对风险和灾害，具有抗逆力、恢复力和自治力的能动型社区[19]，其基本构成要素包括多元主体及其相互关系、风险因素、社区地域。具体而言，社区韧性是形塑韧性社区的重要属性，强调非常态下社区治理体系仍可以有效组织、动员和协调，主要体现在能力、过程、目标三方面。首先，社区韧性是系列能力的集合，包括“稳定力”“恢复力”“适应力”[20][21]；其次，是应对灾害风险及外部不确定因素时的一种过程机制，贯穿于风险分析、处置、复原及提升能力各方面[22]；最后，提升社区适应能力应对各种风险是社区韧性的目的[23]。

结构功能主义是社会学研究的重要流派，其提供了一种社会系统各部分之间相互关系的一般性描述图景[24]。帕森斯认为社会系统由多个子系统构成，并按照一定的形式构成一个相对稳定的结构并发挥着“适应、目标达成、整合、维持”四项基本功能[25](P17)。社区作为社会系统的微观语境，以结构—功能视角分析社区治理中的机制性结构和功能性作用同样适用。将结构功能主义理论应用于社区韧性场域，至少有两个契合点。其一，外生刺激与内部均衡状态一致。结构功能主义强调社会系统对外部环境变化进行结构与功能的动态发展、自我调节的均衡，这与韧性社区应对外在扰动时抗逆、恢复并适应的状态相适应，此时社区作为社会子系统在面对外部压力时需要改变治理结构以调整功能发挥，恢复系统原有平衡状态并最终实现新的动态均衡。其二，两者均注重行动与目的。一方面，结构功能主义以行动者的“位置—角色”为基本分析单元，通过角色预设与行为期待参与行动发挥作用；另一方面，社区在面对外部恶劣因素影响时能否有效行动很大程度上取决于社群成员的能动性分工合作。就此而言，在社区韧性和结构—功能相互融合的视角基础上，提出一个由“结构韧性”和“功能韧性”构成的双重韧性分析框架，以解释易扶社区的后续治理逻辑。

全球化时代营造的激烈竞争环境下，为了吸引更多的全球资本，越来越多的地方政府将城市营销作为城市竞争战略的重要手段，城市营销已经成为全球化时代城市竞争战略的重要组成部分，而与此同时，越来越多的城市开始将城市营销的中心聚焦于文化，赋予文化以振兴世界文明、提升地区形象的重任。

(一)结构韧性：何以可能？

从结构功能理论视野出发，社区内各个子系统构成一个稳定而持久的结构，发挥着特定功能[26]，其中结构涉及系统内各要素间相互联系及作用的方式和顺序[27]。本研究所指涉的结构在于社区治理中的机制性结构，也就是说社区的正常运转和维系需借助治理机制来发挥作用，主要包括主体、制度及目标三个维度，分别回答了社区应由谁来治理、如何治理及怎样才算治理好三个基本问题。

其一，主体韧性，特指个体及社群处理突发状况的能力。个体是基层治理的主要力量和坚强支柱，社区韧性能力的实现离不开治理主体的角色定位和集体行动。每个行动者在社区治理的具体行动中都将被赋予一定的角色，并明确采取相应的行动。以不同角色的行动者在社区治理中的定位和相互关系为基础，政府部门、社区“两委”、社工组织及居民个体等将形成有组织的行动综合体。在这个维度上，可通过增加个体韧性调动各方主体的参与力度和互动频率，形成具有共同利益、价值共识和持续互动的关系网络，从而构建韧性社区能动性的主体合力。其二，制度韧性。其作用在于面对复杂社区治理系统时提供一个合法合理的操作指南和衡量标准[28](P4)，最大程度保障社群利益的同时，也能够维持社区的总体稳定。制度的本质是一种规范，社区韧性治理中蕴含着刚性正式制度和柔性非正式制度两种制度供给，共同构成社区关系行为的范畴。质言之，维系国家治理而制定的兼具权威性和强制性的成文法规和源自社区共同体普遍认同的民俗伦理、道德价值等不成文规范并轨运行，共同构成了社区权威性和补充性的行为规则体系以保障社区行动的秩序性，从而强化抵御内外扰动冗余性的韧性能力。其三，目标韧性。治理目标多元化能提高治理体系的敏捷性，使其在高度不确定性情况下也能迅速回应进而发挥抗逆缓冲的作用。治理的缘起与归宿在于目标的达成，社区治理的最终指向是维护公共利益的最大公约数。社区不仅作为最基础的治理单元需要承接国家治理任务，保障社会稳定和维系可持续发展，而且要求回应社区居民日益差异化、多样化和复杂化的内生性需求。

(二)功能韧性：何以可为？

功能韧性是结构内部各自成分与外部情境相互作用所表现出的特性和能力。韧性是系统、群体、个人应对复杂危机的综合能力[29]，也就是复杂治理中社区结构所表现出的功能。功能韧性在易扶社区治理进程中将依次表现为前驱抗逆、稳定恢复、适应自治的韧性功能进阶，并与易扶社区旨在实现“搬得出、稳得住、能致富”治理有效的目标相契合。

其一，前驱抗逆。这是韧性社区面对外在扰动的第一反应和直接表现，要求社区能够抵抗来自外部对社区基础设施的冲击，并防止其进一步螺旋上升，突出表现为对外来压力的抗逆功能。其二，稳定恢复。社区应对风险灾害等危机的能力，对社区具有基础性意义。即面对外来压力时，社区作为直面阻逆的整体，通过努力协调和通力合作进行高效的恢复。同时，强调社区多元构成要素间的共生性和互赖性，主张通过发掘社区的稳定、恢复能力，处理复杂的各级组织关系，从而使社区获得修复和发展。其三，适应自治。其旨在于强调社区能够建立和增强学习能力和适应能力，并从实践中吸取经验以增加抵御风险的能力。一方面，侧重于危机学习，将一系列适应能力和集体行动连接起来，实现公众参与和社区自治；另一方面，社群有能力塑造“改变的轨迹”，以其掌握的文化知识、传统习俗、自身经历及对社区的理解为基础，参与社区治理，发挥标杆作用，维持社区良性运转，同时，探索社区未来发展新路径，进而推动社区更新。

总的说来，结构韧性与功能韧性共同作用于易扶社区后续治理，当易扶社区面临外在扰动，也就是相对特殊的结构性风险冲击易扶社区时，社区治理的机制性结构将会进行行动响应，与此同时一种具备能动性、冗余性的韧性结构在互动调适过程中催生功能韧性的作用发挥，进而实现易扶社区的治理有效。一方面，社区治理体系的结构韧性影响着功能的输出，结构的稳定运转反过来产生一定的功能韧性；另一方面，功能是一定机制性结构下治理体系内在要素的存在目的和理由，也是社区治理体系内在要素及其结构的最终体现，通过结构所产生的功能反过来体现和调适结构(见图1)。

图1 易地扶贫搬迁社区的“双重韧性”治理逻辑

三、易地扶贫搬迁社区结构性风险的类型表征

易扶社区遵循一种跨越式城镇化的建设逻辑，不同于传统意义上移民社区，这类新社区具备政府主导性、中间过渡性、文化异质性、民族互嵌性等特征[30]。作为脱贫搬迁群体的聚集空间，除了要完成一般意义上社区的常规治理任务之外，承担着实现脱贫群体的可持续稳定脱贫的特殊治理使命，尤其是在国家改善规划下制度设计者多注重其安置、融入与发展功能而非“社区治理质量”因素，易引致强制性制度变迁与社区自主性之间的内在冲突。换言之，由于居民构成、治理目标等特殊性与复杂性及风险社会环境的不确定性，经运动式搬迁落成的易扶社区很难迅速进入常规化治理过程，以至于社区可能面临“贫困再生陷阱”的结构性风险，亟须解决社区内部的社会、经济等多层次问题。

(一)生计脱嵌风险

进驻易扶社区前后搬迁户生计模式遭遇较大转变，人地分离及摆动生计等制约了移民生计资本转化，迁出地和安置地生计来源获取均不稳定，致使社区家庭收支结构失衡面临生计脱嵌风险。易地扶贫搬迁虽然总体上利于改变“一方水土养不活一方人”的困境，但文化水平不高、生存技能有限的搬迁户在安置地劳动力市场中面临冲击，搬迁后短期内普遍面临就业难、失业、生计不可持续等贫困陷阱。搬迁前，土生土长从事农业生产的农户形成了稳定的生计模式。“靠山吃山，靠水吃水”，通过农耕种养等土地产出获取生活来源。搬迁后，虽然迁出地的耕地使用权依然保留，但城镇化集中安置增加了安置地与原住地的物理距离，往返不便造成人地分离，土地、山林等物质资本和自然资本的利用率大大降低甚至无法兼顾农业生产。同时，“农民上楼”所带来的“强制商品化”使得搬迁户的日常生活成本增加[19]，这要求搬迁户不得不掌握新的生存技能，开辟出新的生计空间。一方面，通过外出务工获取生活来源，但受制于市场供需和新冠疫情等多重因素，劳动力市场缺口存在较大不确定性，无法提供稳定就业岗位；另一方面，搬迁户因教育程度较低和生计能力有限，与城镇产业结构的适配性并不高，无法胜任安置地现有的非农就业机会，入住短期内很难就近找到合适的工作。就安置地A县来说，其产业类型多以电子厂、农业基地等劳动密集型为主，优先向搬迁户倾斜的同时，那些年纪大、技能低、工厂式就业难的部分群体也因条件不符而被排斥在外。

(二)文化断层风险

原住地生活共同体的社会网络断裂、文化信仰断层及从农村贫困户向城镇居民的跨越式身份变迁，在新主体陌生人社区的属性下“离土又离乡”搬迁群体难以形成文化认同，致使社区面临文化断层风险。易地扶贫搬迁不仅是从农村到城镇简单的物理空间“移形换位”，也是社会文化空间上的“移神换位”[31]，这打破了其原有的社会关系和社会结构。与此同时，中国长期以来存在的城乡二元经济体差距使得城乡之间的生活方式、文明礼俗存在较大差异，搬迁群体的身份从农民向城镇居民过快的“社会跃进”过程中，难免面临城乡文化的冲突，也无法在短时期内快速适应城乡文化的转变，进而文化变迁的“堕距效应”生成。城乡文化断层难以形成搬迁群体文化认同，这将极大影响搬迁群体在安置地的社会融入，延缓其市民化进程，从而陷入“身”回不去农村，“心”融不进城市的两难境地。A县易扶社区是城镇集中安置社区，虽毗邻县城但一定意义上还存在居住空间的隔离，以及被贴上“脱贫搬迁群体”的标签，使得来自县辖9个乡镇的搬迁户所自带的乡村文化，与本地居民所表现的城镇文化之间横起一道无形壁垒。特别是村落及姓氏宗族的团结情结随着搬迁群体的转移而来，并在聚居的社区平台和场域滋养，固化了其传统思想观念和行为模式，从而形成社区文化规范治理的顽疾。

(三)社会稳定风险

社区大规模集中且移民存在同质性与异质性，缺乏“熟人社会”中传统力量对越轨行为的有效约束，同时依赖于政府主导而社区自主性不足的管理机制，易引发聚集性群体事件，使社区面临社会稳定风险。一方面，易地扶贫搬迁群体在身份转变、收入水平上具有同质性，易产生相似的治理需求，一旦社区无法满足这些基数庞大的共同诉求，将形成诉求压力从而导致问题升级，甚至演化成群体性社会事件，这将对社区造成极大的发展与维稳压力。由于搬迁户大多从事“低层职业”，家庭收入不高且不太稳定，甚至部分群体在易扶社区处于长期待业状态，一旦生计不可持续，居民小动作不断，社区可能陷入失序状态。2019年底，A县政府计划从D村开始执行独栋自建房拆旧政策，当时绝大部分搬迁户都收拾好物品回了老家，整个Z社区瞬间空城。在群体性压力下，为了保持易地扶贫搬迁的前期成果，不得不“暂缓”拆旧。另一方面，易地扶贫搬迁造成原有熟人社会解体、传统文化的消解及生计模式转变，带来了社会分工的具象化，搬迁户集体意识和个体意识此消彼长，个体异质性凸显。当搬迁群体形成新的社会组织形式，不再以传统的宗族、亲情、道德为共同纽带时，传统权威弱化，异质性个体的越轨行动将冲破传统道德的束缚，使易扶社区遭遇新的社会稳定风险。

(四)空间衰败风险

在建设逻辑优先于治理逻辑的规划导向下，后续扶持政策难以衔接，加剧社区环境恶化，以致社区面临空间衰败风险。首先，公共空间私化侵占问题。一般而言，社区的私人空间和公共空间是严格有界限和功能划分的，以楼栋各门各户为界线，门之内是可进行私人活动的私密空间，而门之外的楼道、住宅楼顶、服务站、文化广场及单元楼周围的其他区域等都是公共空间，均有各自的功能安排与空间归属。但搬迁户长久居住在农村，比较随性自由，传统公私空间观念模糊，灵活空间混用的习惯倾向在易扶社区演变成公共空间的私化侵占。这种公共空间私化侵占在A县易扶社区表现为把广场和绿地当作晾晒场、在楼道堆放私人闲置物品或垃圾、电动车摩托车乱停乱放挤占社区道路、在楼下绿化花坛种植蔬菜等。其次，搬迁群体缺乏一定的环保意识和卫生健康观念，以至于易扶社区在入住不到一年内就引发社区公共环境的危机。根据广西相关文件对搬迁户入住后3年内(2019—2021年)物业服务费用确定全额减免，社区公共空间的环境绿化美化与保持无须搬迁户承担，此过渡缓冲期内若无法培养居民的良好习性，又无法保障后期正常物业服务将导致社区公共空间的日渐衰败。

四、结构韧性：社区治理机制性结构的互动调适

(一)治理主体：多元角色定位与集体行动

社区作为一个治理共同体单元，主体韧性表现在易扶社区场域内多元主体能够基于共有利益联结进行有效的角色分工和积极的集体行动响应，这不仅有利于形塑社区韧性治理的主体合力，而且在防范和应对结构性风险时可以快速调动各方参与力度和互动频率，充分发挥不同角色的优势作用。

第一，政府元治理和社会参与是实现主体韧性的重要保障。国家改善规划逻辑下的政策扶持和资金支持，以及赋权增能于社会组织使其发挥专业效用最大化，为社区韧性实现提供了厚实的外部保障。A县组织易地搬迁专责小组积极探索社区先进治理方式，赴上海、贵州、武汉等地参观学习先进社区示范点，并结合全国其他易地扶贫安置点后续治理经验，认识到社会力量在社区治理中的重要作用。当地政府重新划分和确定政社职责边界，并赋予社会组织“提前进场”的“特权”，提出“先建社工站、后组建社区两委”的创新方案。A县获得南宁市民政局40万购买服务资金并引入乐益行、齐悦2个社工组织，于2018年9月建成社区社工站，其以互惠互助、共同兴趣破局，试图通过搬迁群众的“组织化”化解“原子化”困境，重新构筑搬迁群众个体间、群体间的信任桥梁和社会网络，进而转化为实际的社区参与行为。政社双向赋能过程有利于优化政府公共服务供给职能，激发社会组织参与社区事务的积极性和专业性，从而发挥社区治理效能的乘数效应，以最大程度保障易扶社区实现治理有效所需的特殊性政策扶持、资源供给及创新空间。

第二，党建引领和居委负责是实现主体韧性的关键资源。党建引领和居委负责贯穿A县易扶社区后续治理全过程，“两委”班子成员始终扮演着基层联络者角色，肩负承上启下的治理任务，发挥着政治整合的组织韧性提升功能[32]。在镇党委领导下建立“一委一居三支部”，并按照“社区党委—社区党支部—楼栋党小组—单元党员户”构建基层党组织架构，形成以党组织为核心、群众自治组织为基础、群团组织和各类社会服务组织为纽带、经济组织为支撑的易扶社区基层组织体系。在A县易扶社区，社区党委7人，居委9人，党委副书记兼任居委会主任负责社区全面工作，3名党支部成员兼任社区居委会成员负责人社、妇联、综合建设等工作，社区“两委”班子多数成员既是同步搬迁规划中的搬迁户，也是从各脱贫村中“优中选优”的能人和精英，能够将工作和生活融入易扶社区治理全过程。

第三，居民个体的认知自致和积极参与是实现主体韧性的内在动力。认知自致，即引导搬迁户自主地对易扶社区形成清晰的空间认知[8]，通过各种“破冰”举措和“手头上的知识”使搬迁群体对易扶社区具有“新家”“归宿”等正向形容感知的切实归属感。同时，易扶社区作为一个特殊的基层自治单元，其治理有效的实现离不开韧性个体的“微积分”，即由搬迁群体转化而来的社区居民主动参与实践。个体所存续的社会资本是韧性社区的核心构成要素，居民之间紧密的联系和社会网络的运转有利于减少集体行动障碍及高效应对突发事件。A县易扶社区依托社工站搭建议事平台，塑造居民民主意识，发挥搬迁群体的主体性，实行“民事民提民议民决”，探索形成“社区工作例会”“楼栋长议事”“青年夜话”平台及等协商机制，并建立78个楼栋单元微信群，为居民自理自治提供渠道保障。

(二)制度逻辑：正式制度与非正式制度并进

制度逻辑扎根于制度和社会背景之中，是某一组织场域内较为稳定存在的制度安排，主要表现为具有共识性的行动准则与文字符号等，并随之诱发和塑造社会实践多方主体的行为方式、认知框架和身份意识[33]。制度韧性表现在坚守原则性和边界性的基础上，保持其特有的灵敏性和适应性[34]。一方面，制度通过系列规则明确行动者的权利义务边界，以及活动的空间与范围，其存系要求非弹性化的坚决执行，按规矩办事。另一方面，制度设计源于一定的经济基础和社会变迁，亦需强化预期，因时因势进行调适以避免因制度保守僵化出现的制度效力流失和失效现象。易扶社区治理结构中的制度逻辑可以分为“按章办事”的法规明文与行政条例及“无为而治”的内部规则存续与发展，即主要包括正式制度与非正式制度两个层面。

第一，正式制度是基于行政权力权威形塑的成文规则，即所谓的人造秩序，由组织按照特定规则把相关要素放在一个确定位置并指挥其活动形成的秩序。A县易扶社区从谋划到投入使用，自贫困户识别、安置对象勾选、安置房申请审核，到搬迁入住、拆旧复垦全过程都已纳入地方政府绩效考核的范畴，地方政府通过采取专项行动，构筑起前后相继、全面规划的一系列成文条例和执行标准对政策执行者和搬迁群体的行为进行规范约束，以确保易地扶贫搬迁政策的顺利落地。就顶层设计安排而言，通过国家法律的正式制度明确了易扶社区自治组织的性质、功能与地位，以及对一些程序性事务的规范。就地方政府政策执行层面而言，如搬迁户要签订《广西易地扶贫搬迁及旧房拆除协议》，在入住新房两年后对原旧房及附属设施进行拆旧复垦，即易地扶贫搬迁必须严格确保“一户一宅、应拆必拆”，而实践中应考虑搬迁群体的“人地分离”，返乡耕种所需农具杂房“暂不拆除”的缓冲必要性。

第二，非正式制度是社区居民自发遵守的一般规范。A县易扶社区的搬迁群体普遍面临从农村社区向城镇社区的地域转场考验，因地制宜、因时而设的社区邻里事务治理的非正式制度亟须规制。一方面，搬迁群体从“原子化”走向“自组织”需要满足社区公共产品特性和微小治理单元需求的单元楼栋自治的非正式制度。A县易扶社区通过“两委”班子和楼栋长示范动员引导搬迁户形成“六议六公开”的协商机制，以正面激励为主的监督机制等方式让单元自治有效运转起来，改善易扶社区楼道环境的同时让邻里关系更和谐，楼栋长、网格员及“两委”成员均是“取之于搬迁群体，用之于搬迁群体”，他们本身既是搬迁群体的一员，同时是搬迁群体民主投票选举出来的民意代表，进而最大程度实现易扶社区的自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。另一方面，通过社区先锋模范的挖掘和培养、社区主人翁意识的培育和发展及基层政府的适度介入等激活志愿服务行动，改善社区的服务品质同时有利于促进搬迁户的价值性融入，催生规范居民日常行为的内在软约束力。

(三)目标分工：承接治理任务与回应内生需求

第一，同韧性社区建构相联系的社区治理目标分工，应当是具有动态性和情境性的可持续发展目标，是经考察后对未来治理前景成效的合理预设。“韧性目标”形成标准在于不断适应外在环境变化的量力而行与因地制宜，其核心在于充分利用内在资源满足社区成员、家庭、社区层面的多样化需要，并结合特定的社区脉络来确定其优先顺序。社区治理目标为实现最广泛的公共利益涉及承接“自上而下”的管理任务和围绕“社区实际”回应内生需求两点治理目标。前者着重于社区秩序稳定维持和均等化服务供给的治理供给侧，后者侧重于社区异质性居民个体的内生需求端。换言之，易扶社区搬迁户要实现从“脱嵌”到“深嵌”，从“物理转场”到“精神融入”的转变。首先，在治理资源的配置、工作重点的设置上应基于对社区人口经济社会特征的科学分析，充分考虑搬迁户异质性个体的特殊倾向、社区居民的公共价值、社区志愿者的公益价值等多样性的内生性需求。其次，要明确易扶社区治理有效的目标定位，结合易扶社区的近远期发展建设规划及城市更新计划灵活制定，注意目标多功能性和冗余度，通过一定程度的重复和备用资源模块以分散时间和空间上的风险。再次，在内外治理目标和内容层次上，由于易扶社区特殊的“过渡性”，先期治理任务以就业、生计为优先级以确保脱贫的可持续性，后期在多元治理目标导向下，搬迁户的社会文化融入将成为侧重点。

第二，虽然社区是自治组织，但始终受行政力量的支持支配，成为行政权力渗透下的“类行政组织”，承担着政治、行政、自治三重功能。社区与国家、社会之间一定意义上可归结为“委托—代理”关系，政策规划逻辑下的A县易扶社区更是如此。在承接“自上而下”的治理任务方面，受A县人力资源和社会保障局委托收集、提供就业相关信息，提供就业与保障服务；承担健康教育、市容市貌整治与计生宣传等卫生和计生服务；协助统计局开展人口、经济、住房等普查统计；受理低保申请、审核和办理残疾人业务等民政局、残联委托的救助服务等。在回应社区搬迁群体的内生需求上，A县易扶社区从基层民主孕育逐渐扩大到社区互助、社区参与、社区文化认同、社区个体能力提升等。一方面，基于社区生活圈关注度和需求度因地制宜、优化配置搬迁群体适当的医疗、教育、文化等资源，满足社区居民的基本公共服务需求，同时以增强居民能力和社会资本建设为目标，促进易扶社区生计发展、文化多元、生态和谐等，从而满足个人、家庭和社区层面多元化的发展需求。另一方面，结合易扶社区当前及未来人口的分布预判，在易扶社区内预留设施配置的空间和弹性，如充分考虑老年群体和幼孩儿童的需求类型和空间服务半径，分别建成“日间照料中心”和“七彩四点半”课堂。

五、功能韧性：社区治理能力的升级进阶

(一)前驱抗逆：确保贫困户搬得出

易地扶贫搬迁政策规划强调城镇、中心村、农村新型社区和产业园区“四靠近”原则，其本质是在国家政策规划和改善逻辑下，运用行政力量对人地“空间错配”予以“纠正”，帮助贫困户提高市场可及性，提高非农收入，从而跨越贫困陷阱。具体而言，易地扶贫搬迁群体原住地的空间条件差，其本身由于健康、教育等人力资本存量低存在内在脆弱性；同时叠加资源禀赋短缺、社会机会缺失、生产环境恶化等原住地外部环境带来的脆弱性，易使生产空间开发受限或效益低下，进而催生低质量的经济空间和社会网络[35]。只有对生产生活转场进行空间置换才有可能彻底摆脱贫困。易地扶贫搬迁正是运用这种“福柯式”的空间规训思想，采取行政性手段对空间进行规划和控制，使贫困户赖以生存的生产生活空间得以更替和升级，提升获取外部资源的机会和能力，加快生计资本累积实现自我内生发展，以达到社会治理的目的。搬迁群体从大山深处、石漠化片区真正搬出来实现住房有保障，生产生活场域的变迁一定意义上获得了彻底摆脱贫困的初始条件，也就是说，搬迁户获得了国家行政力量帮扶下的抵抗贫困风险的前驱抗逆力。

贫困人口在贫困退出后的3年～5年发展适应期内面临着较高的返贫风险[36]。贫困群体入住易扶社区成为脱贫搬迁户后，住房有保障、衣食住行等基本生活需求得以满足，生活水平明显改善，但长期存在的生计脆弱性、主体综合素质弱质性短期并不会消失。从社会制度视角来看，这是脱贫户主体本身的返贫致因，但必须看到迁入地经济、社会、自然环境存在的不利因素和扶贫政策不持续性存在的固有缺陷。以增强搬迁户可持续发展和自我恢复能力，稳定脱贫攻坚成果为目标，A县基层政府和社区“两委”在三个方面构建防治返贫风险屏障，通过各种外部力量增强了搬迁群体抵抗结构性返贫风险的缓冲空间和前驱韧性。其一，过渡期内保持帮扶政策总体稳定，持续提供教育、就业、养老等补贴，以缓解过渡期经济压力。其二，设立专项防贫资金，本着“应保尽保、应救尽救”原则敏捷落实因病、因学、因灾、因意外事故返贫的兜底救助，坚守不发生规模性返贫底线。其三，社区“两委”承担本社区巩固脱贫攻坚成果实施的主体责任，借助属地政府和上级政府的外部资源下沉，做好返贫风险排查、监测和反贫帮扶工作，从源头上防范搬迁群体陷入返贫的风险。

(二)稳定恢复：实现搬迁户稳得住能致富

易地扶贫搬迁通过生产生活场景转换直接改善了贫困群体的生存环境，城镇住房需求得以实现，并伴随着多种外部政策资源扶持倾斜。但大揽式、唯补贴的易地搬迁后续帮扶模式并不能使脱贫搬迁户直接实现生计脱贫，反而易忽略脱贫搬迁群体的贫困深度及需求差异，降低脱贫成效形成“救济陷阱”[37]。相比较频繁的补贴安置和政策救济而言，改善搬迁个体的资本配置，通过产业培育和就业扶持将外部因素进行内化使搬迁户获得生计赋能，促进产业融入，实现非农收入持续增收，进而达到稳定脱贫水平才是恢复生计、强化个体经济韧性的关键所在。城镇化安置对搬迁户的生计恢复是一把双刃剑，只有真正意义上的就业、服务城镇化及思维方式的转变才能正向强化恢复其生计力[38]。

正如靠近县城和产业园区无土安置的A县易扶社区一样，对习惯于养殖耕种的搬迁户进行收入结构调整尤为重要，生计恢复要求安置区将该群体的就业问题置于首位，配套完整设施并保证足够的就近就地就业的劳动力市场容量。从居住区、公共服务区、产城融合区三大规划板块，县外务工、农民创业园、基地务工、安置区务工四大就业渠道切入，对搬迁群体进行产业培育与就业扶持，以实现搬迁户个体经济和社区集体经济两大方面增收，进行生计的稳定与恢复。

第一，个体经济增收方面。进行就业信息集散，针对不同类型的劳动力和就业需求推送招工信息，并提供就业社保、补贴等咨询服务。组织就业技能培训，不断提升搬迁户劳动力技能水平和就业能力。探索“企业派单、居民点单、社区送单”方式进行劳动用工输送，帮助搬迁户灵活就业；以“扶贫车间加工点+家庭分散加工”形式扶持因家庭或身体等原因无法离开小区工作的特殊群体就业。

第二，发展集体经济方面。要想易扶社区能够形成可持续发展的长效机制，必须有稳定的集体收入来源，但易扶社区是“无土安置”，缺乏公共土地和住房用来创造集体收益，这就必须转换传统集体经济的发展思维。可以探索面向市场的解决途径，预设用社区发展集体经济的资金购买商铺搭建零工市场面向企业收取信息中介服务费，实现社区集体经济收入增收。

(三)适应自治：落实社区居民身份转型

随着“空间贫困陷阱”的打破，易扶社区获得了政策支持性的前驱抗逆力，在高质量稳定脱贫攻坚成果的过程中，社区内多元主体通过角色定位和集体行动塑造着“改变的轨迹”，逐渐实现了生计资本的可持续性，从生活上融入了新型的城镇社区。在此基础上，面对系统性的社区结构性风险，要在“搬人也搬文化”理念下引导搬迁群体从文化和心理上对社区的认同感与归属感，通过网格化和市民化等多种途径持续推动社区适应性自治水平，实现从“搬迁移民”向“普通市民”的身份转型。

第一，探索易扶社区网格化管理模式，在科层行政和社区自治间进行结构和权力的调适与整合。这本质是对居民自治组织的流程再造，打破组织之间的壁垒，实现社会资源的共享和组织无缝隙运作，提高社区管理效率[39]。A县易扶社区以党员为主体，搬迁户党员骨干为重要力量，发挥先锋模范和整合引领作用，并与楼栋长、网格员一起开展日常组织管理工作，建立起以“社区—网格员—楼栋长”为核心的三级联动网格化管理模式。社区党委统筹组织日常工作，网格员负责楼栋管理，楼栋长负责住户联系及服务并利用其在社区的辐射力和组织力动员搬迁群众中的党员积极参与社区治理，从而实现责任共担、资源共享的“党群共治”格局。这样“纵向到底”的层级结构不仅能通过网络直接联结社区居民，还能将底层无法解决的网格内问题向上反映，工作内容逐级分解，责任层层压实，解决了基层管理与服务中“主体缺位”和“管理真空”问题，促进易扶社区自治的良性运行。

第二，促进脱贫搬迁群体市民化，落实社区居民身份转型。“搬迁群体市民化”是指贫困群体在政府规划下以移民身份进入城镇安置区，角色身份由农民向市民转化的过程。但政策驱动背景下毫无准备的“被动市民化”只是表面身份的市民化，表现为现有城镇人口“农村人”“脱贫户”的贴标签行为具有意识行动排外性，搬迁户本身的身份、职业等仍具有弱质性。故而应当通过双方持续性良好互动的社会行动实现搬迁群体“经济整合”“文化接纳”“行为适应”“社会关系”全维度的社会融入和身份转型。A县易扶社区组织利用民俗节庆创造文化交流的机会，引导当地居民在情感上接纳搬迁群体；利用“文明家庭评比”“感恩超市”“小手牵大手”等活动引导督促搬迁户规范约束个人行为，移风易俗，加快适应新环境；通过楼栋长组织居民参与居委会选举投票获得政治参与的归属感，强化居民之间的社会信任、社会网络构建社会资本，加快推进“搬迁移民”的市民化进程。

六、结论与讨论

基于结构韧性和功能韧性两个维度，解码易地扶贫搬迁社区何以化解结构性风险的治理逻辑，通过深入A县易扶社区治理场域进行田野调查，观察其治理的运作逻辑，本研究有四点发现。其一，系统性视角下城镇集中安置的易扶社区普遍面临着“生计脱嵌、文化断层、社会稳定和空间衰败”的结构性风险。移民生计的转型恢复决定脱贫高质量与可持续性，是易扶社区首要治理任务；文化融合、社会稳定及公共空间的整合维护是与移民生计息息相关的软治理面向，受生计恢复的经济融入影响并反作用于其中。结构性风险各维度及其相互作用共同构成影响易扶社区后续有效治理的潜在要素。其二，韧性治理作为社会风险治理的一剂良药同样适用于易扶社区的结构性风险应对。韧性治理强调的冗余、灵活、能动、自适应等特点契合了多维、未知、系统的结构性风险的预防和治理，通过社区治理的机制性结构韧性和功能韧性及其两者的互动调适的治理逻辑，解释了社区韧性何以可能和何以可为两大问题。其三，结构韧性维度析出社区韧性的要素构成来源。其中多元主体的角色定位和集体行动实现易扶社区治理多元冗余的主体韧性，将政府部门、社区“两委”、社工组织、居民群体纳入整体性治理视阈，探索适宜的参与度和互动率，明确各自的定位与职责所在，并通过具备规则性的正式制度及灵活变通的非正式制度，在“按章办事”和“无为而治”中寻找平衡，共同形塑易扶社区治理的制度逻辑，从而使易扶社区既能够有效承接自上而下的治理任务，也能够有效回应搬迁群体的内生需求，进一步发挥易扶社区抗逆缓冲作用的目标韧性。其四，功能韧性维度解码社区韧性的作用发挥机理。通过结构韧性而产生的功能韧性反作用于结构的调适，在两者互动过程中共同催生易扶社区实现“前驱抗逆→稳定恢复→适应自治”的韧性进阶。通过行政力量对人地“空间错配”予以“纠正”，帮助贫困群体跨越贫困陷阱后，易扶社区着手搬迁群体生计赋能和生计恢复，强化个体经济韧性的同时，在“搬人也搬文化”的理念下运用社区组织管理网格化和社区居民参与自治等多种途径持续推动社区适应性自治水平，引导搬迁群体从文化和心理上对社区的认同感与归属感，进而化解易扶社区的结构性风险，实现搬迁群体“搬得出—稳得住—能致富”，推动了“搬迁移民”向“普通市民”的身份转型。

进一步地，从案例析出化解易扶社区结构性风险三点政策启示。其一，易扶社区是政策统筹下的规划安排，前期物理空间的形塑依靠政策红利和资源安排可获得基础设施和基本公共服务保障前驱抗逆力，但后续治理进程中，应在政策扶持背景下逐渐探索一套因地制宜、满足搬迁群体生计、文化、社会等异质性需求的自治运转体系，在行政力量和自治力量之间取得平衡。其二，结构性风险多源于易扶社区管理秩序、基本公共服务供给、多元主体互动频率等层面，需以整体性视角系统分析存在的痛点难点，在组织安排、目标分工、资源储备、空间规划等可能产生潜在风险的因素上留有弹性余地。其三，易扶社区搬迁群体的市民化和社会融入是一个需长期跟进的过程，同时深受社区现存结构性风险的影响。机械地将“人”挪到易扶社区，一蹴而就的“市民化”只是浮于表面的现象，此问题若长时间得不到解决，搬迁群体无法实现“身心融入”，易扶社区将名存实亡，面临“贫困再生”“空间解体”困境。政府应具备风险识别能力并坚持用韧性思维看待与化解复杂系统的结构性风险，同时帮助搬迁群体从“经济整合”“文化接纳”“行为适应”“社会关系”全维度实现社会融入和身份转型。