国际比较视角下中国优化营商环境的探索

彭 刚

（中国人民大学欧洲问题研究中心，北京市 100872）

在当前深化改革、全面开放、推动我国经济高质量发展的进程中，营造国际一流营商环境[1]已经成为我国经济防范危机、应对衰退、突破困境、稳健前行的战略目标和重要举措。2019年10月8日国务院第66次常务会议通过、2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》，表明了中国政府遵循市场法则积极推动经济高质量发展、进一步深化改革扩大开放的政策导向和坚定信心。

尽管国际经济环境风云变幻，但党的十八大以来，随着中国特色社会主义现代化建设进入历史新时代，在党中央正确布局与领导下，中国营商环境有了持续明显改善，为社会主义市场经济建设和市场主体健康发展提供了强有力保障。不过，不容忽视的是，对照“营造国际一流营商环境”的高标准，目前我国营商环境仍然存在不少突出问题和短板。2019年底，李克强总理就自由贸易试验区开展“证照分离”改革全覆盖试点工作做重要批示时进一步强调，必须持续推进市场化、法治化、国际化营商环境建设，这为我们下一步对标国际一流标准明确了方向。

本文的主旨是，在充分肯定我国营商环境已经极大改善的背景下，深入探讨当前我国构建国际一流营商环境的重点与难点，并通过国际比较分析如何借鉴国际先进经验加快我国营商环境建设，尽快接近和达到国际一流水平。

一、营商环境基本含义与评价

对国人而言，营商环境并不陌生，营商环境的重要性也是尽人皆知。中国自古以来就有“和气生财”的古训，和谐愉快的氛围有助于买卖双方交易的达成，实现双赢。

（一）营商环境基本含义

根据《优化营商环境条例》，营商环境指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。根据“中国城市营商环境评价研究”课题组的研究，营商环境是一种生态系统，企业作为这个生态系统的主体之一，会不可避免地受到政府、金融机构、事业单位等系统中其他主体的制约和作用，政治环境、经济环境、法治环境、创新环境等各种外部环境要素都会对企业营商环境产生影响。[2]现代市场经济中的营商环境主要是针对市场主体而言的，指市场主体在包括准入、生产经营、退出等在内的整个市场运行过程中所涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等相关外部因素与条件的总和。营商环境的好坏直接决定和影响着一个国家和地区市场主体创立、经营以及吸引外资的规模和水平，对当代中国而言，已经成为促进现代化经济体系建立、推动经济高质量发展的重要决定性因素。营商环境包括能够影响市场主体活动的社会要素、政治要素、法律要素等各个方面，营商环境建设是一项涉及社会改革和对外开放的宏大系统工程。

（二）国内外营商环境评价

自1979年开始，世界经济论坛（World Economic Forum，WEF）每年都要发布一份《全球竞争力报告》，这被视为最早构建的面向全球经济体的营商环境评价体系。2003年，世界银行专门成立营商环境（Doing Business）小组来负责营商环境指标体系构建等工作。2003—2019年，世界银行连续十几年对世界上190 个经济体的营商环境进行评价并发布年度《全球营商环境报告》，通过选取各经济体中最大的工商业城市（对11 个人口超过1 亿的经济体，还选取了第二大城市），测算本土小企业在开办企业、办理建筑许可、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易等10 项指标45 个二级指标上与最高分值的差距，对全球190 个经济体的营商环境进行评分和排名。此外，世界银行的这项报告还对劳动力市场监督、政府采购两项指标进行评价，但这些并未包含在最终的评分和排名中。

考虑到中国企业实际经营所处的制度环境，国内有些学者对世界银行评价指标体系进行了调整，将法治、教育、医疗、政务环境等因素纳入国内城市营商环境评价体系，对中国各城市和地区的营商环境进行评价，其中较具代表性的有“中国城市营商环境评价研究”课题组构建的包括公共服务、人力资源、市场环境、创新环境、金融服务、法治环境、政务环境七项衡量指标的中国城市营商环境评价体系[2]。在国家发展和改革委员会编著的《中国营商环境报告2021》中，营商环境指标体系的构建以市场主体获得感为依据，包括市场准入、信用监管、线下服务、数字政府、主观感受、经济绩效六个二级指标。[3]

与国内学者对营商环境的评价略有差异，世界银行对各国营商环境的评价更多是围绕能够客观量化的规则（Regulation）进行的，是对制度性交易成本的评估，其评价体系不涉及市场规模、医疗教育资源等因素，至于国内部分地区比较看重的土地和税收优惠，从维护市场公平性的角度来看反而会损害一个地区整体的营商环境[4]。世界银行《全球营商环境报告》在开篇便指出，规则应该帮助创造一个环境，使有干劲和创新想法的新进入者可以在商业中起步，使生产性企业可以在这里投资、扩张和创造新的就业机会。根据世界银行的评价标准，政府政策在国内中小企业日常运营中的作用是其营商环境评价的中心和焦点，其目的在于鼓励有效、透明、易于实施的监管，促进企业繁荣发展。

中国营商环境在全球的排名2013年仅为第96位，2018年跃升至第46 位。世界银行最新发布的《2020年全球营商环境报告》（Doing Business 2020）显示，2019年中国营商环境在全球的排名进一步跃升至第31 位，比2018年跃升了15 名，这是中国首次进入全球前40名。[5]三年间，中国营商环境全球排名从2017年的第78 位到2018年的第46 位，再到2019年的第31 位，连续跃升了47 位，实现了罕见的三级跳。近年来，营商环境成为西方舆论对华攻击的新标靶。然而，这样的排名以无可争议的事实表明，中国实现了自身的奋起，把包括法国、荷兰、瑞士等在内的众多经济发达国家甩到了后面。在全球经济持续低迷衰退的颓势中，唯有中国一枝独秀，赢得了世界的高度关注和一致称赞。中国已经连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10 个经济体之一，这是国际社会对中国改革开放所取得伟大成就的充分肯定。

二、欧盟国家营商环境建设实践

改革开放以来，欧盟在相当长的时期内都是我国最大的贸易伙伴。几十年来，尽管中欧贸易往来摩擦不断，矛盾众多，但总的趋势是稳健发展、共享双赢的。2019年11月27日欧洲议会投票通过以乌尔苏拉·冯德莱恩为主席的新一届欧盟委员会委员名单，2019年12月1日新一届欧盟委员会就职履新。中欧经贸关系正处于一个发展变革的新关口。

（一）欧盟各国营商环境的宏观环境建设

欧盟各发达经济体营商环境的培育发展和完善成熟经历了数百年的过程，特别是在市场法治建设上很有学习借鉴价值。根据世界银行发布的《2020年全球营商环境报告》，在排名前十的经济体中，仅欧盟国家就占了三席。优化营商环境要做的第一件事情就是简化审批流程，使办理手续的过程简便快捷，这也是我国政府职能转变和改革的重头戏。根据世界银行《2020年全球营商环境报告》，排名第四的丹麦就以构建“简化规则商业论坛”为抓手，大幅降低了丹麦营商监管体系的复杂性。2015年，欧盟委员会受丹麦模式启发，建议成立欧洲企业利益攸关者平台，利用该平台反映过于复杂的行政规定，为市场主体提供方便。2010年，奥地利政府推出奥地利商业服务门户（Unternehmensserviceportal），通过电子政务服务来简化各政府部门的要求，企业可与公共部门进行在线互动，完成一系列申请审批程序。

在创新支持和税收管理上，德国政府的政策措施颇具特色。德国联邦和地方政府通过提供包括补贴、公共贷款、担保或风险投资等在内的一揽子融资支持，对包括外国企业在内的投资者进行资金支持，对研发类投资项目资金支持力度更大，补贴更多。为给纳税人创造更加宽松方便的营商环境，德国税务部门从市场主体角度考虑，给予了纳税人充分的信任和公平。比如，对于延期申报，可由税务机关规定延期时限，且允许追加延期；对于延期缴纳税款，允许税务机关自行判断，但一般要求申请人提供抵押品；对于滞纳金的计算采用按月1%的标准。而根据世界银行《2020年全球营商环境报告》，排名第四的英国则以税收高度集中于中央政府（占九成）为特征，中央政府通过税收制度改革不断提高税制竞争力，不断加强和完善税收征管等制度建设和政策措施，加大纳税服务力度，简化纳税流程，持续不断地为创新企业和中小企业发展提供便利和扶持。

（二）欧盟各国营商环境的细分领域建设

1.值得借鉴的措施

在与营商环境有关的各细分领域，欧盟各国的一些做法值得借鉴。

（1）合同执行

在合同执行方面，地方法院的作用至关重要。奥地利首都维也纳通过设立专门的商业法庭来处理各类商业纠纷，这使之成为欧盟内部在该领域表现得最好的城市。有些国家通过出台相关法律来促进对民商事纠纷的调解工作，相关法律为有意调解的各方规定了具体的财政奖励，并对拒绝善意调解的各方进行惩罚。比如，2010年意大利通过法律规定免除了与调解有关的所有行为和文件的所有税费，最终调解协议的注册税也被免除，若案件通过调解解决，可获得相当于25%律师费用的激励补偿。此外，法院还可以对无正当理由拒绝善意调解的当事人实施惩罚，要求其支付额外的行政和司法费用。在保加利亚和拉脱维亚，调解成功的案件当事人可以报销一半的诉讼费用，在罗马尼亚和波兰则可以获得全额的财政报销。在意大利新法规出台后，每年有超过20 万起纠纷通过调解得以解决。

（2）开办企业

在开办企业方面，可以借鉴爱沙尼亚的在线公司注册门户网站。通过该网站，申请人可以一次性地实现检查企业名称可用性、提交注册申请、以电子方式支付注册资本等功能。对各类手续的合并能显著减少开办企业所需的时间。在许多国家，开办企业需要一名公证人来创建公司契约，准备其他创始文件，证明创始人签名，进行公证所消耗的费用和时间无形中增加了创业的成本。有些欧盟国家通过推广使用标准化公司章程来减少对第三方机构的需求，对那些公司结构简单的小型公司而言，标准化章程可帮助监管部门有效核实成立文件的准确性、签名及遵守法律的情况。在斯洛文尼亚，可使用SPOT 登记点（SPOT Point）来创建有限责任公司，该程序使用标准化的电子公司章程，且不收取任何费用。

（3）税务登记

在税务登记方面，欧盟正努力推动税务登记过程的电子化，并将税务登记整合到公司成立过程中。在许多欧盟国家，税务登记属于一般公司登记，在这些经济体中合并后的商业和税务登记时间只需要四天。在希腊和匈牙利，税务登记被完全整合到企业登记过程中，公司在成立过程中没有必要单独与税务机关沟通，企业登记申请一旦提出，系统就会自动向国家税务机关和统计局进行登记。在意大利，有限责任公司以电子方式向企业注册局一次性地提交申请，企业注册局会自动连接税务局（获取纳税人识别号和增值税编号）、社会保障局和意外保险办公室进行公司注册。在斯洛文尼亚，SPOT 网站统一了涉及创业过程的各机构数据库，企业只需要在SPOT网站进行一次登记，就能自动向法院、税务机关、统计局等提交登记信息。

（4）获取建筑许可

在获取建筑许可方面，丹麦和瑞典等国已不再要求开发商在申请建筑工程施工许可时提交土地所有权证明，而是由政府部门直接访问土地登记数据库来确认所有权信息，这加快了建筑许可的审批速度。在法国和意大利等经济体，对于一些常见的低风险建筑，如果建筑主管部门没有明确提出要适用标准的许可证办理程序，建筑承包商可在提交申请后一个月开始施工，这是基于“沉默即同意”的原则。许多国家建立了完全的线上建筑许可申请审批系统，挪威、丹麦等国的开发商可以在线完成建筑许可申请。

（5）财产登记

在财产登记方面，立陶宛在基本财产登记程序之外，提供额外收费的快速财产登记通道，从整体上减少了财产登记的时间。荷兰和罗马尼亚每月都会公布土地转让和争端统计数据，以提高财产登记透明度，帮助企业获得有关房地产市场现状和趋势的信息。在意大利，土地登记和地籍数据库是连在一起的，公证员被允许在一个步骤中同时进行产权搜索和地籍检索，在进行财产变更时，公证员可以一次性在线登记相关土地转让和所有权信息，包括纳税信息、契约附件、监管机构信息等，税款直接记入税收账户，土地登记和地籍信息自动更新，只需16 天办理4 项手续就可以实现快速财产转让。

（6）发挥地方政府自主性

除了国家层面的营商环境改革，地方政府也可以在自身监督管理权限范围内优化各类审批和服务事项。以企业获取建筑许可为例，奥地利的布雷根茨是该国办理效率最高的地方，这是因为当地政府简化了审批流程，缩短了联邦政府规定的发放许可证的最短法律时限。而奥地利的维也纳专门制定了简化建筑许可程序，通过实施简化、快速的建筑许可流程，进一步提高了当地建筑施工的效率。

2.对营商环境不利的现象

除可供参考的积极经验外，近年来欧盟也出现了一系列对营商环境建设不利的现象。

（1）宏观政治经济环境不容乐观

长期以来欧盟国家营商环境排名比较靠前的一个重要原因是，其政治和经济发展稳定。不过，自欧洲债务危机以来，一些国家大幅削减公共开支，加之宏观经济环境不景气和难民冲击，导致许多国家社会关系紧张，地区政治经济发展的稳定性受损，对营商环境造成了负面影响。许多西欧国家较高的税收负担以及直接税与间接税的巨大差异，对其营商环境产生了不利影响。面对这样的情况，近年来该地区的一些国家试图通过降低非工资劳动力成本来减少和降低社会保障缴款和个人与公司税收负担，转而增加环境税等间接税，但这反而会导致失业率增加，对社会稳定产生不利影响。

（2）贸易保护主义抬头

此外，近年来特别是新冠肺炎疫情暴发以来，欧洲贸易保护主义日益抬头。根据中国贸促会研究院发布的《欧盟营商环境报告2020/2021》，相比于往年，有更多企业认为，欧盟及其成员国对外资企业更加不友好。这主要表现在三个方面：一是欧盟及部分成员国收紧了对外资的审查，降低了启动外资审查的门槛，扩大了审查范围并大幅延长了审查时间，在市场准入方面出现了严重倒退；二是欧盟提出了针对外国补贴的新的审查工具，进入欧盟市场的企业可能会面临更多审查要求；三是欧盟在政策执行层面对外资的歧视日益严重，外资企业在补贴和审查方面很难像当地企业一样获得公平对待。以上诸多问题对欧盟的营商环境产生了负面作用，影响外资企业进入欧盟的信心。

他山之石，可以攻玉。中欧经贸关系源远流长，中欧经贸发展前途宽广，特别是在当今国际上针对中国的单边主义盛行、霸凌主义甚嚣尘上的形势下，中欧经贸关系的稳健发展更具有特殊战略意义。中国在营造国际一流营商环境过程中积极主动了解学习借鉴欧盟成功经验，吸取负面教训，其作用和意义不言自明。

三、我国对优化营商环境的认识与实践

近年来，随着营商环境概念的引入，我国对营商环境的认识与实践不断深入。在传统观念中，一个地区的商业吸引力取决于其在土地、资源、补贴等方面的优惠政策，但是随着时间的推移，企业所享受的红利会逐渐消失，真正能够影响企业长久发展的是当地的产业配套、商务环境、行政效率、政府服务等软性因素。从长远来看，一个地区实现高质量发展的前提是拥有高质量的营商环境，优良的营商环境有助于企业更好地发挥自身生产力。根据中共十九届五中全会精神和“十四五”规划的战略导向，新时期我国经济要立足新发展阶段，构建新发展格局，稳步推进经济高质量发展。在这样的背景下，营商环境越来越成为影响各地经济发展的重要因素。除国务院出台的《优化营商环境条例》等法规外，各地也在优化营商环境方面进行了丰富的实践，并取得了很多可供推广的经验。

（一）我国对优化营商环境的认识

顾名思义，优化营商环境就是在经济、法治、政府管理等方面为企业经营提供更加优良的环境。对有着长期招商引资实践经历的中国而言，其早期对“更好”营商环境的认识往往侧重于经济角度，认为给企业提供更多优惠和补贴就能带来更好的营商环境，但近年来社会各界逐渐意识到，营商环境的优化更多来自制度性交易成本的下降。交易成本的降低意味着整个经济体系运营成本的降低，可避免企业在生产领域之外投入更多资源。从长期来看，这才是对企业最具吸引力的地方，因为补贴优惠终有一天会消失，而交易成本的降低能为企业提供长期竞争力。具体而言，营商环境的优化主要从“放管服”三个维度进行。其中，“放”指的是简政放权，降低市场准入门槛；“管”指的是创新监管，促进公平竞争，主要是对企业的信用监管；“服”指的是高效服务，营造便利环境，包含线下政务服务和线上数字政府建设。“放管服”的着力点在于增强市场主体的获得感。

（二）我国各地优化营商环境的积极实践

1.自由贸易港海南

海南作为我国最大的经济特区和自由贸易港，在国家已经出台关于海南及其营商环境上位法的情况下，于2021年11月1日起正式施行《海南自由贸易港优化营商环境条例》，期望通过本地优化营商环境条例更好地解决本地营商环境存在的问题，以立法的形式对一些有效的改革举措加以固化，最终在营商环境方面对标国际上某些自由港的先进水平。

海南省优化营商环境的主要举措如下：

一是推动法治化建设，以市场主体的需求和问题为导向，努力营造公开透明可预期的法治化营商环境。对于涉及企业的相关法规政策，要求政府尽量保持其连续性和稳定性，在制定、修改、废止涉企法规政策时，以市场主体需求为导向，充分听取相关企业与行业协会意见，对确需调整的政策给相关企业留出一定的缓冲期。对于政府自身，突出强调要加强政府诚信建设。相关政府部门在对市场主体做出承诺或签订合同时，应基于平等协商原则全面审慎考虑自身法律权限与财政能力，一旦做出承诺或签订合同，就不得擅自加以改变，否则将被视为政务失信追责。在市场监管和执法方面，通过细化量化行政执法自由裁量权标准，建立行政执法公示制度，尽可能防止执法机关对市场主体粗暴执法、侵害市场主体权益。

二是借鉴国内国际先进经验，对标国际高标准营商环境。一方面，基于国际国内营商环境评价体系，建立海南本地营商环境评价指标体系，以此作为优化营商环境和推动政府部门考核的参考和基础；另一方面，在贸易投资自由便利化、通关便利化等领域，借鉴国际先进经验，在标准对接、信息共享、执法协同等方面加强国际交流，并在审慎评估基础上针对贸易、投资等活动制定相关法规。

三是构建服务型政府，增强政府主动服务市场主体的意识。《海南自由贸易港优化营商环境条例》明确规定，海南省原则上不再新设涉企准入许可，并全面推行极简投资审批制度。为提供标准化、便利化的政务服务，海南省统筹推动全省政务系统信息整合对接，实现全省政务服务事项无差别、同标准、便利化办理。比如，在进行不动产登记时，不动产登记机关正逐步实现与税务、公安、民政、社保等部门以及金融机构等单位的信息共享，实现不动产登记、交易、缴税并行办理，同时可通过将相关材料并行推送至供水、供电、供气等企事业单位，实现不动产登记与水、电、气变更的联动办理，大大简化和缩减相关事项的办理流程和时间。

为有效推进营商环境建设，切实了解市场主体面临的各种问题，海南省成立了优化营商环境工作专班，上线了营商环境问题受理平台，构建了高效畅通的政企沟通渠道。通过汇总梳理平台收到的问题反馈，对有些共性问题协调相关部门共同办理，海南省在不动产登记历史遗留问题、完善农民工工资保证金存储制度、闲置土地处置等方面探索出了一系列针对性方案，逐步解决了一些系统性、行业性、区域性问题。

2.国际化大都市北京

北京作为我国首都和国际化大都市，近年来在国内营商环境综合排名中一直很靠前。近年来，北京多次针对某些特定领域，集中出台配套政策，回应市场主体关切，使很多积压的堵点难点问题得以有效解决。

2018年，北京市聚焦办理施工许可、开办企业、纳税、获得电力、跨境贸易、获得信贷、登记财产等环节，集中出台了9项主要政策和N项配套措施（简称“9+N”系列政策），精简和缩短了行政审批环节和时间，降低了涉企税费，提高了透明度。2021年2月1日，北京市正式发布《北京市进一步优化营商环境更好服务市场主体实施方案》（简称“营商环境4.0 版改革”），出台277 项措施，着力推进隐性壁垒、审批流程、事中事后监管、数字化政府建设等方面改革，破解突出问题，扎实落实新冠肺炎疫情下的惠企纾困政策。2021年底，北京市印发《北京市培育和激发市场主体活力持续优化营商环境实施方案》，并审议通过《关于开展北京市营商环境创新试点工作的实施方案》。这是北京市第五次集中出台优化营商环境改革举措，即北京营商环境5.0 版改革，针对审批制度改革、完善公平竞争制度、知识产权保护、监管执法、外资外贸等12个方面再次探索推出了数百项创新试点任务。

北京在优化营商环境方面的经验可总结为三点：一是具有较强的创新意识，敢于率先探索并强力推进改革，能在短时间内连续推出数百项改革举措；二是坚持问题导向，聚焦特定领域出台一系列配套措施，有效破解市场主体面临的诸多顽疾；三是围绕市场主体的获得感推进改革，如面对疫情下众多企业遭遇的复工复产和融资困境，北京市开辟了12345 市民热线企业服务功能等沟通渠道，积极协调帮助企业解决问题，使企业有了实实在在的获得感。

3.自由贸易试验区上海

上海以自由贸易试验区为试点平台，全面推行证照联办、行政审批告知承诺制、前置性统一区域评估、一站式拿地开工等创新举措，并在全市范围内推广。

在深入推进“放管服”改革方面，上海市通过业务流程改革推动实现全链条极速审批；通过整合各部门系统资源，借助互联网大数据分析和企业信用体系，建立部门联动的风险预警、评估、跟踪全周期市场监管机制；通过一网通办，深化区一级政务服务中心标准化建设，实现涉企政策精准推送，优化诉求反映渠道，打造高效便捷的政务服务环境。

4.经济特区深圳

深圳将区一级企业发展服务中心变为服务企业的贴心管家，通过企业服务专线和企业诉求信息系统了解和分析企业诉求，并通过各级领导挂点机制为一些重点企业提供针对性服务。对于初创型的小企业，深圳市由政府出资设立天使投资引导基金，与社会投资机构合作成立各产业子基金，进行充分市场化运作，盈利在收回成本后全部让给社会资本，从而撬动了更多社会资金流向种子型企业。

5.国内其他地区

在国内一些其他城市，比如在内蒙古包头市，聚焦“四个一”改革，在市级行政和公共服务事项办理上提供一站式、一窗式、政务服务一网通办、企业和群众最多跑一次的服务；在安徽省芜湖市，市政府主要领导通过定期举行与企业家的早餐会，直接听取企业建议了解企业诉求，通过实施“1%工作法”等有效帮助企业降本增效，增强企业获得感和城市营商吸引力。为保障各项优化营商环境政策的落实，及时发现涉及营商环境的新问题同样至关重要。对此，许多省份纷纷出台营商环境监督办法，通过开通营商环境投诉热线、定期举办市长座谈会、推行营商环境社会监督员和政务服务体验员等机制，及时发现政策执行中存在的问题，督促相关部门落实整改。

整体来看，我国各地优化营商环境的实践取得了一系列成就，但也存在一些不足。各地在转变政府职能的“放管服”改革中往往更多关注简政放权的“放”，即通过各种方式简化审批流程、降低准入门槛，而在创新监管、促进公平竞争的“管”和提供高效服务、营造便利环境的“服”方面进步较小。具体而言，在简政放权方面，由于部门间改革放权不一致、基层执行人员培训不到位等，有些地方放权的效果并不如意；在创新监管方面，随着行政权力的下放和许多前置审批转为事中事后监管，基层监管执法任务加重，加之各部门间监管联动机制尚不完善，导致监管缺失与多头监管现象同时存在；在政务服务方面，很多地方尚未打通部门间信息系统屏障，导致企业居民办事往往需要多次跑腿重复提交材料，加之信息宣传不通畅，许多涉及市场主体的政策信息不能有效传递，影响了市场主体营商过程中的便利性。因此，各地应当协调推进营商环境“放管服”改革，积极借鉴其他地区先进经验，真正增强市场主体的获得感。

四、我国优化营商环境的难点

对照高标准营商环境的要求，我国在企业经营活动、宏观政策条件两个方面还存在较大差距，这是我国优化营商环境的难点所在。

（一）企业经营活动方面的差距

我国营商环境尽管有了很大程度的改善，实现了跨越式发展，但与国际一流营商环境相比，差距依然巨大，短板依然较多。除个别指标外，我国在多数衡量与评价指标上，特别是在办理施工许可、纳税、保护少数投资者、获得信贷、跨境贸易、办理破产等指标上，还不尽如人意，面临的困难很大。

（二）宏观政策条件方面的差距

中国的开放是全方位的开放，对标的是世界一流营商环境，面向的是全球市场。在当今世界经济普遍低迷衰退的背景下，稳中有进、前景乐观的中国经济愈发成为吸引各国投资的理想场所，特别是那些政策开放、条件优越的地区，如已被批准建立社会主义现代化建设先行示范区的深圳和全岛对外开放全力建设自由贸易港的海南省，正在成为吸引国外投资的热土。但吸引外商特别是世界500 强企业来华投资、驻华经营，营造令它们满意的营商环境难度很大。这不仅要考量对企业的吸引力（涉及企业经营环境），更要考量对人才的吸引力（涉及居住环境、医疗条件、教育水平、司法支持、娱乐特色等）。从某种意义上来说，商业环境以外的条件甚至比纯粹的商业环境更加重要，无论是从战略思维还是从实际操作角度看，这些都是当前营造良好营商环境的难点所在。

可以看到，对标国际一流水平，我国在很多方面还存在较大差距，近年来广受诟病的企业市场退出障碍、企业融资难融资贵等问题均源于此。突破这些难点，打造国际一流营商环境，需要长期不懈的探索和努力。一方面，要研究发达经济体营商环境建设中值得借鉴的经验，在学习中不断优化我国营商环境；另一方面，要积极与国际接轨，参考国际标准进行营商环境建设，推动我国营商环境国际化进程，让来中国经营的外商能切实感受到我们与世界发达国家营商环境的无缝对接，有效提升我国吸引外商来华投资经营的竞争力。

五、我国优化营商环境的重点

依据《优化营商环境条例》，当前我国营造国际一流营商环境的重点在于培育市场意识、确立平等观念、建设相关行政法规和法律制度。亚当·斯密的《国民财富的性质和原因的研究》一书对正在致力于营造世界一流营商环境的当代中国而言，具有非常重要的理论和现实意义。

（一）培育市场意识

市场是进行商品交易的场所，是各种要素充分流动的出发点与归宿点，是人类多种社会关系、经济关系、利益关系交织的中心。市场有其自身运行的法则，有其自身发展变化的规律。在营造国际一流营商环境的过程中，市场意识的培育需要充分了解市场、熟悉市场、尊重市场、敬畏市场，总之一句话，就是要把市场置于至高无上的地位。只有如此，才能为市场主体营造更加适宜便利的营商环境，才能从根本上去除以往政府行政力量对市场主体不必要的阻碍和干扰。

中共十八届三中全会以来，为实现市场在资源配置中的决定性作用，我国不断深化经济体制改革，大幅减少政府对各类要素资源配置的直接干预，各级地方政府也纷纷把发挥市场主体作用、减少政府干预写入政策文件。然而，在实际操作层面，各政府部门对市场仍然缺乏足够的尊重和敬畏，市场意识依然停留于纸面。比如，近两年来受世界经济衰退和新冠肺炎疫情冲击，高校毕业生就业面临较大压力，于是便有地方政府组织企业座谈会，建议本地企业每家多吸纳一名高校毕业生。这种做法固然可能缓解大学生就业难题，但从市场的角度看，即使企业应当承担一定的社会责任，企业招聘员工也应主要基于自身发展需要。这种指标摊派式的做法不符合市场规律，特别是对那些效益本就不好已经陷入困境的企业而言，多招收一名毕业生意味着更大的经营压力，迫于政府提议进行招聘显然不利于企业经营和发展。

（二）确立平等观念

等价交换是市场经济的灵魂。营商环境的基石就是对所有市场主体公平对待，从根本上杜绝一切形式的歧视行为，使所有市场主体权利平等、机会平等、规则平等、待遇平等。无论是对中资企业还是对外资企业，无论是对国有企业还是对民营企业，有了需求就提供平等的服务，产生了纠纷就进行平等的仲裁，遭遇了风险就给予平等的援助。特别是国家要依法保护所有市场主体在要素获得、政策支持、招投标机会及政府采购等方面的平等待遇，要依法保护所有市场主体的经营自主权、财产权及其他合法权益，加强对知识产权的保护，加强对企业经营者个人财产和人身安全的保护，不分贵贱，一视同仁，如此才能确保所有市场主体没有后顾之忧，安心经营。

在顶层设计方面，2019年国务院政府工作报告明确提出，要“按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”。所谓竞争中性是要求政府平等对待各类市场主体，消除对不同规模和所有制企业设置的不合理限制。2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》再次强调，要按照竞争中性原则，打造公平便捷营商环境，进一步激发中小企业活力和发展动力，要实行公平统一的市场监管制度。在司法层面，2020年两会授权发布的最高人民法院工作报告明确提出，要对国企民企、内资外资、大中小微企业一视同仁，对中华人民共和国成立以来所有司法解释进行清理，废除一切对民营企业的不平等规定。然而在现实中，不同规模不同所有制企业依然在很多方面面临不平等对待，在金融资源获取、经营运行过程中，规模较小的民营企业往往会受到更多的歧视和行政执法，在民营企业内部，当企业所有者为人大代表或政协委员时，其企业经营往往能获得一定的特权。种种现象表明，现实中各类企业主体距离竞争中性还有较大差距，竞争中性的实现不仅有赖于法律制度层面的完善，而且有赖于市场主体平等观念的确立。

（三）建设法规制度

法规制度建设是市场经济正常运行的制度保障。没有完善的法规制度，市场的自由经济与平等交换就是一句空话。正如《优化营商环境条例》所指出的那样，在总结实践经验基础上制定专门的行政法规，从制度层面提供更为有力的保障和支撑，是进一步优化营商环境的重要举措。法治化是营商环境国际化与市场化的制度基础和政策保障，是营造规范、平等、透明、可预期营商环境的先决条件。为市场主体提供投资兴业的制度保障，既是营造国际一流营商环境的核心，也是营商环境成熟完善的重要标志。进行国际一流营商环境所需要的制度建设，是一项艰巨而充满挑战的任务。如何把改革开放以来各地区、各部门在优化营商环境方面所制定的政策措施上升到制度层面，使之实现系统化、规范化，具有统一性、权威性，更好地为市场主体的经营保驾护航，成为当前营商环境建设的重中之重。

随着国家和地方优化营商环境条例以及《中华人民共和国外商投资法》等法律法规的出台与实施，法律文本层面对市场经济中各行为主体的制度保障和规范正在逐步完善，但法律的出台并不等同于法治的实现。世界银行对各国营商环境进行评价所依据的规则就并非一国的法律文本，而是该国在实际执行过程中的表现。把竞争中性写入法律并不意味着各类所有制企业竞争中性的真正实现，要实现法治化营商环境，必须加强对已出台法律法规的宣传和落实，否则很容易出现某地区一方面早已出台本地优化营商环境条例，另一方面依然存在本地基层政府对辖区内企业大规模乱罚款的现象。

中国是一个小农经济历史悠久的文明古国，中华人民共和国建立后又经历了照搬苏联模式、实行高度集中计划经济体制的漫长过程，这决定了我国现代市场经济条件下的营商环境建设是一项长期而艰巨的任务，并非一蹴而就能轻易完成的。在营造国际一流营商环境过程中，如何正确定位并处理好政府与市场的关系是当前我们面临的最普遍、最频繁的问题，而我们通常谈及的各种堵点、痛点多由这类问题所致。在中国的传统观念中，历来有官为贵民为轻、权大于法的说法。从某种意义上讲，中国的改革开放就是要从根本上改变这种传统观念，而构建现代营商环境就是要理顺政府与市场主体之间的关系。在良好的市场与政府关系下，未出现问题时，市场主体根本感觉不到政府的存在，而一旦出现问题，政府就会马上来帮助解决问题，这就是人们经常所讲的“你不叫我不扰，你一叫立刻到”，以及北京市政府的形象提法“吹哨就到”。实际上，对现代商品经济而言，亚当·斯密对政府的认识并不全面，并非“什么都不管的政府就是最好的政府”，而是积极有效为市场主体解决难题的政府才是最好的政府。然而在现实中，还是有些政府官员在处理与市场主体的关系时残留官僚作风，缺乏诚信，政策执行不及时不到位，承诺的政策难以兑现，签订的协议鲜有履行。政府作为行政法人“新官不理旧账”以及对民营企业“准入不准营”“能生不能死”的现象仍时有发生。有些地方还存在通过各种方式保护本地企业、歧视外来企业的现象。应该说，目前上述现象并不普遍，但一旦发生，后果严重，影响极坏。这也是目前中央把各级政府“放管服”改革作为改善政府职能、提高执政能力、强化服务意识重要抓手反复强调，一抓到底的根本原因。因此，要把政府为市场主体提供全方位服务提到深入贯彻落实中共十九届四中全会精神、推进国家治理体系治理能力现代化的高度来认识和实施。要提高依法行政水平，建设法治政府，要坚持问题导向、目标导向、结果导向，真正为市场主体办实事、解难题、送春风。

（四）构建中国营商环境评价体系

1.必要性

从国际层面看，当今世界最具影响力的营商环境评价当属世界银行每年发布的《全球营商环境报告》，与之类似的还有经济学人智库公布的全球营商环境排名以及世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》。但这些报告所采用评价指标对各国营商环境的反映还做不到全面而真实，难以客观展现一家企业在各国能够获得的所有发展机会。因此，中国需要构建符合自身国情，且合理性与公信力较强的营商环境评价体系，提升中国在国际营商环境评价中的话语权。

2.具体思路

世界银行发布的《全球营商环境报告》评价目标国营商环境好坏的依据不包括各国市场规模、基础设施以及政府为企业提供的教育医疗等软性配套情况，但这些显然是对企业经营发展至关重要的因素；世界经济论坛发布的《全球竞争力报告》尽管把市场规模、商品市场效率、教育资源等作为评价指标，但其指标设置与打分明显带有西方式的偏见，比如在制度（Institutions）这个指标的一个子项各国有组织犯罪（Organized Crime）上，中国的得分常年居于中下游，而按人口比例计算犯罪率远高于中国的西欧等国，甚至监狱关押绝对人数高于中国的美国，其得分却居于前列。根据这样的指标和评分得出的国家竞争力排名显然不能准确展示中国真实的营商环境。为解决此类问题，可参考法国政府编制法国吸引力报告的做法，该报告采用的是各商业组织和国际机构具有公信力的数据，但在指标设计上更能反映法国的价值观，如平等、创新、环保等议题[6]，这样的指标和数据毫无疑问更有利于法国自身得分的提高。据此，中国也应积极行动，选择具有公信力的数据，提出并推广更加客观而非仅仅反映西方价值导向的营商环境国别报告，以在国际上向外资更真实地展示中国。

从国内层面看，应根据横向可对比、纵向可考核的要求，建立针对各省市的营商环境评价考核体系，各地方政府也应结合本地区实际编制针对下属区县等单位的营商环境评价体系。在此基础上，各级政府和部门可根据营商环境评价结果，及时调整和改进相关政策，帮助营商环境得分较低的地区有针对性地解决问题，甚至形成与此前地方政府“GDP 锦标赛”类似的竞争，从而鼓励和督促各级政府积极优化当地营商环境。当前，已有国内研究机构发布了全国层面的营商环境评价报告，部分省市也在着力开发本地营商环境考核体系，后续所要做的就是对这些评价体系进行完善，使之能客观反映各地发展实际并真正推动各地营商环境建设。