国有企业内部控制体系构建探析

■符巧欣

（海口市菜篮子产业集团有限责任公司）

引 言

内部控制概念提出虽早，但始终没有在企业内完全落实，关于内部控制体系构建的综合理论很多，但针对某一行业的研究理论空白明显。在市场经济体制下，国有企业必须结合自身的经营管理特点从内出发，健全内控管理机制，提高企业的持续、快速发展能力，可一定程度上实现“由点及面”，以此窥探全行业的内控体系情况，帮助提供改善策略，更好地完成企业战略目标，提升核心实力。由此，本文对国有企业内部控制体系的研究，不管从整体还是个体上来看，都具有一定现实意义。

1 国有企业内部控制概念界定及特点

1.1 内部控制概念

所谓内部控制，是指由企业领导层、管理层以及全体职员共同同意且实施的系列控制活动，旨在：完成企业战略、提升经营效率和效果、保证资产完整性、保证财务会计报告及信息真实可靠。虽然常说构建内部控制制度，但是真正的内部控制都是在无形中落实到企业日常活动中的，这也是内部控制全员性、全面性、制衡性、合理性以及适应性的原则要求[1]。

1.2 内部控制特点

（1）政策性明显。国有企业虽承担着政策性业务，但自市场化改革后，企业收支缺口需要通过自身盈利和效率进行填充，但是其与国家财政仍有所挂钩，所以国有企业既是国家宏观调控粮食市场的载体，又具有履行经济义务的企业性质，兼顾公共管理职能和经济职能，属于特殊的政策导向型企业，且其主要的经营目标是稳定市场价格、保证粮食安全等，经济效益目标则是其从属目标，受政策调控影响大，在内部控制管理目标设定上有明显轻重之分，政策偏向居多。

（2）区别于一般商业企业。国有企业的自主性较弱，控制活动与一般商业企业有明显区别，主要体现在：一是在商品出入库的处理上，通常情况下都要根据政策文件进行，包括商品规模、购进、轮换等操作，都需要在文件审批后展开，如果没有文件指引，不得随意动用商品储备；二是商品资金管理和会计核算上，其补贴的种类、标准等直接影响着企业运营，且必须按照国家规定对资金进行封闭运行，专款专用，而一般商业企业来说，不存在资金封闭、独立运行的行为；三是资产盘点，由于国有企业资产特殊，且储备粮、轮换粮以及周转粮一同存放，必须进行实物盘点，区分具体粮权归属，才能确认具体盈亏，这一点与一般商业企业的库存商品盘点略有不同。在这种综合因素的影响下，形成了国有企业不同于一般企业的内部控制。

2 国有企业内部控制体系现存问题

2.1 内控环境不完善

现行国有企业实行“两级法人，三级架构”，该种体系下过去计划管理模式弊端有所改善，缩短了组织管理链条，夯实了管理基础，但就目前实际情况而言，内部控制环境仍不是十分完善。其一，组织结构层面，传统职能式仍占国有企业内部管理主流，部门间存在各自为政、横向沟通少、局部利益明显等缺陷。另外其内部控制体系建设工作主要由财务部门牵头，虽在最高层下设了独立的管理委员会，但内容仍具有明显的财务倾向，财务部门压力很大，财务与内控兼顾效果差。其二，人岗匹配问题，人力资源管理效果未完全发挥。现行的人力资源管理部门，只是人事管理，对岗位人员评定工作不到位，完备的招聘与人才选拔机制未建设，唯才是用制度没有完全发挥作用，且人才动态跟踪管理工作未做好，存在诸多懂实践、轻理论、重政策、轻经营行为。此外，员工绩效考核指标缺失，工作、绩效不能良好挂钩，激励政策难以公平实施，主观评价明显，易造成“近亲效应”[2]。

2.2 风险管理不到位

国有企业目前尚未形成完备的风险管理机制，没有做到风险全面监管，全员参与。主要表现在：一是风险管理意识淡薄，受国有企业性质影响，其毕竟背靠国家财政，兜底思想仍存在，所以对风险管理重要性缺少深刻认识，且单独的风险管理机构作用未发挥，很容易导致由于风险攻击造成损失，但无法追溯责任人行为发生；二是风险管理游离于企业业务活动之外，易形成“风险管理是领导层工作”的刻板印象，员工在日常业务活动中并不看重风险管理，更不会主动积极搜集风险信息，不利于企业整体风险管理进行，减缓了内控体系构建进程。

2.3 业务控制活动违规

在国有企业构建内控体系过程中，其业务控制活动违规行为主要表现在两方面，一是粮食收购环节，二是预算管理环节。先看粮食收购环节，《中央储备粮油轮换办法》、中央储备粮管理总公司内部控制指引及各直属库的内控手册中，其储备粮轮入库管理上有两个漏洞，即收购对象细化分解不到位和收购价格范围浮动权不明确。导致储备粮在收购中出现违规操作空间，亦或是粮食降级压价，低价购进，高价入账，从中赚取差价，例如在粮食收购检验环节，故意降低粮食等级，而在真正入库时，又恢复原等级入账。再看预算管理环节，预算支出常事后审批，预算管理的财务性突出，国有企业虽构建了相应预算管理制度，但实际执行的全面预算管理尚未实行企业资源最有配置，不利于实现内控目标。一来预算意识不强，二来执行过程“全员性”原则未体现，预算审批程序和实施制度宽松[3]。

2.4 信息沟通滞后问题

完善的信息链条能够帮助企业及时、准确地收集整理经营相关信息，并传递给企业各层级质检。国有企业现有完成的两大信息系统体系，即粮食业务智能管理系统和财务信息系统，基本满足各方面信息需求，虽功能完善，但仍存在问题，国有企业作为国家粮食战略物资储备载体，数据保密性要求高，两个系统独立运行，数据共享接口未完全打开，协同兼容性不行，存在数据滞后嫌疑，增加了相关工作人员工作量，降低了工作效率。

2.5 内部监督链长

就目前国有企业实际内审监督来看，尚未形成完善内控监督链条。一方面是监督人角色缺位，尽管有国资委履行监督职能，但是从企业到分公司，再到各职能部门，纵向管理链条长，再加上专岗的监督人员少，其履行监督职能频率降低，不利于形成公平、公正、公开的内控管理。二是就企业内部来看，专职审计部门作用未发挥，内部组成人员多属兼任，无法保证审计工作的独立客观，且审计并未融入日常工作，多属于事后或专项，日常监督并未真正实现。内审工作重点停留在财务单据和财务审批手续合规性审查，未能深入审查内控管理。

3 国有企业内部控制体系构建策略

3.1 优化内部控制环境

职权分明的组织架构，能够在内部出现经济矛盾时进行管理，基于国有企业现有的内控治理结构的缺陷，认为可从以下方面进行优化：第一，突破原有职能组织架构，重塑管理层级，可建立矩阵型和扁平化的组织结构，使得企业整体能够实现跨层级的信息共享，赋予下属一定的自主权，培育不同层级的全局管理意识。同时可成立独立的内部控制委员会，与财务部门做明显区别，提高内部控制在企业的地位[4]。第二，健全人力资源管理，明确人岗定位及职责。员工作为内部控制中活跃且不可控的因素，科学的人力资源管理尤为重要，一来针对内部已有职员，必须做好职员的综合评定工作，根据评价结果确定职员职务角色，针对高级管理人员，必须将其主要任务量化成关键工作指标，以此进行考核，明确岗位职责；二来从外部角度来看，必须构建唯才是用的招聘机制，除了岗位专业技能以外，还要对其政治素养、职业背景等进行综合审查，为企业招聘“德、能、勤、廉、绩”均优的人才，以此养成企业基本的内控管理氛围。

3.2 构建风险全过程管理体系

随着国有企业市场不断开放且深化，内外环境和活动复杂性明显上升，风险挑战也在增加，风险目标的设置、识别以及应对工作，愈发重要。首先，企业必须构建独立的风险管控机构，根据目前企业经营情况，设置风险管理各环节的指标，包括风险识别环节指标、分析环节指标以及应对环节指标，明确信息收集目标，针对非常规业务风险，必须发挥全员作用，进行全面信息收集。必须保证风控部门独立于其他部门，并能够对其他部门起到制衡作用；其次，提高风险识别能力，就国有企业来看，其风险主要包括储粮风险、轮换风险以及税收风险。储粮风险，主要表现在质检和数量标准上，企业必须不断完善内控制度设计，积极推广科学保粮，做好日常盘点，规范储存风险。轮换风险，其主要涉及政策、市场以及信用和法律，企业可通过风险容忍度及企业盈亏平衡点确定，加强对企业内外环境的关注度，规范职员行为，防范风险发生。税收风险，由于国有企业享有一定的免税政策，导致财务人员放松警惕，企业必须拓宽内部管理人员和财会人员财经法规知识面，时刻关注税收政策的调整，规范会计核算，合理规避税收风险[5]。

3.3 规范业务控制活动

针对上述提出的采购问题和预算问题，可从以下方面进行流程再造：采购业务，实行集中采购，设置独立采购部门，必须经过授权后，才能进行自主采购，发挥采购规模效应，降低采购成本，具体包括粮食或其他物资采购、零食轮换出入库的控制等，必须保证质量、数量以及采购订单价格与实际吻合，展开详细盘点工作，保证粮食不存在陈旧、损毁等情况。预算管理，首先要强化预算管理意识，使得预算制订和执行能够落实到相关组织和人员，形成相互牵制、相互监督形式，强调预算管理的全员性和系统性，明确各职员责任，辅以绩效考核，提高预算管理质量，其次可成立临时预算管理委员会，控制其财务倾向，严格执行“两上两下”的预算程序，规范超预算审批程序，不得随意更改预算支出。

3.4 优化信息沟通环节

企业内部基本的信息传递渠道已经形成，其优化主要集中在数据安全以及系统模块优化方面。第一，做好信息系统数据安全控制工作，严格分工授权，禁止未经授权擅自动用系统资源，同时做好数据备份管理，部分数据仍要转换成纸质数据储存。第二，优化信息系统模块工功能，借助现代信息技术，实现两大系统数据对接，增强其实时对账能力以及信息无纸化传递，提高粮食周转效率，减轻工作人员压力。

3.5 独立内部监督机制

严格的内部监督能够增强企业自查能力，先一步发现问题、解决问题。一方面，发挥董事会、监事会作用，保证监督角色不缺位，及时履行企业监督职责，控制滥用职权行为，保证企业整体的合理性和及时性。另一方面，发挥内部审计部门作用，尽管企业设置的有独立内审部门，但受人员、规模等限制，其作用十分有限，企业可实行财务、内审部门垂直领导，直接接受上层监管，保证内部审计的权威性和独立性，将事后审计和专项审计前延到经济业务的审计上，保证内部全系统监察。

4 结 语

综上所述，国有企业内部控制体系的构建，是实现现代化管理的必经之路，再加上其特殊的经营性质，本文的内部控制体系研究可以说是对我国内部控制应用的另一层次的丰富。通过对国有企业内控管理的研究，发现内部控制五要素各方面均存在相应问题，并提出了优化内控环境、强化风险管理、独立内部审计等改善措施，但由于视野有限，研究内容广泛，难免浅显，未来会继续学习，力求提出更具操作价值的优化策略，进一步促进国有企业内控体系构建，更好地践行其社会服务性质。