认定集体成员资格立法的责任主体

陈菊红

集体成员资格是我国农民获取农村经济组织权益的“身份证”，是农村土地及其衍生资源分配的主要依据。当前农村集体成员资格的认定工作中，妇女因婚姻变动而无法获得或丧失成员资格的情况时有发生，严重背离了坚持农民权利不受损的政策底线。为此，《农村集体经济组织法》在对集体成员资格标准做出统一界定后，还需进一步明确认定集体成员资格的责任主体，厘清责任主体的职责，强化责任主体的作用，这已成为定纷止争、落实集体成员权益保护的关键所在。

一、谁是依法认定集体成员资格的责任主体

集体成员资格认定的责任主体问题，实际上包含明确责任主体的依据和责任主体到底是谁两个层面，厘清为什么和是什么，是保障成员资格依法认定的重要基础。

（一）为什么要明确依法认定集体成员资格的责任主体

责任主体是法律法规的组织实施机构。一个立法，如果没有相应的责任主体，不知道应该由谁来落实执行，那么这个立法往往就会束之高阁而失去意义。从国内外经验来看，不少立法都会明确列出责任主体及其责任承担方式。如美国20 世纪70年代通过的校车立法，就明确了联邦、州和地方等各级政府在校车服务中的职责，并构建了各级政府分工合作的管理机制，为全国校车安全运行提供了保障。[1]又如我国台湾地区在21 世纪初制定了《两性平等工作法》《性别平等教育法》等一系列性别平等法规，这些法规都列出了具体的责任主体，即性别平等委员会和性别教育委员会，明确了它们的职责和任务，以便切实保证法规的执行。[2]259同样，我国2014年新修订的《环境保护法》也明确了以行政责任为核心的环境责任体系，要求各级政府对本行政区域的环境质量负责，阐明了相关职能部门需承担的监督管理等法律责任，很好地适应了环境治理的现实需求。[3]可见，明确责任主体已是各类立法的重要内容之一，遵循相关经验，集体成员资格认定的责任主体也应成为相关立法的重要组成部分。

近年来，随着城镇化进程的推进，大量土地开发征收加快，农村土地衍生收益不断增加，侵犯妇女土地权益的问题也越来越凸显。由于婚嫁后户籍地或居住地的改变，加上离异、丧偶再嫁等婚姻状况的变化，外嫁女、外来户和入赘户等群体被剥夺集体成员资格和权益的现象较为常见。农村地区大量围绕妇女土地权益发生的纠纷案件表明，明确责任主体，依法认定每一个集体成员的资格已经刻不容缓。一方面，只有责任主体明确，集体成员资格的认定工作才能真正逐级落实。全国数亿农民的集体成员资格认定是一项庞大工程，必须有明确的职能部门主导，出台顶层设计，提供制度保障，明确中央、省市、县乡等不同层级政府部门的职责，任务才能一级一级落实下去。另一方面，只有责任主体明确，才能有效防止各个层级政府与部门间的相互推诿。妇女土地权益矛盾纠纷的成因复杂，涉及村民自治对公民权益的侵蚀、传统父权思想的影响、村民利益的争夺、历史遗留因素等，没有哪个部门想揽这类麻烦事，相互之间容易“踢皮球”，进而导致维权者通常找来找去，也找不到可以解决问题的部门。尤其在科层制的管理体制中，上级政府向下级政府“踢皮球”，极易使问题重新交回给基层村委会，使得原本发生在村委会与妇女之间而需要上级政府仲裁解决的矛盾，又回到曾经产生矛盾的起点，妇女的维权之路陷入不断循环而又投诉无门的怪圈。因此，依法认定集体成员资格，维护每一个公民的合法土地权益，哪个部门应该承担责任，承担什么样的责任，出了问题怎么追责，这些都必须予以明确。

（二）政府是依法认定集体成员资格的责任主体

集体成员资格认定是我国农村集体产权制度改革的重要内容。2015年5月，经国务院同意，农业部（现农业农村部）、中央农村工作领导小组办公室（即中央农办）、国家林业局开始组织全国29个省（自治区、直辖市）的29 个县（市、区）进行试点。[4]2016年12月，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确指出，“农村集体产权制度改革工作由中央农村工作领导小组组织领导，农业部、中央农村工作领导小组办公室牵头实施”；“要建立省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，地方各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，承担领导责任”。[5]综上不难看出，农业农村部以及设在该部的中央农办，是我国农村集体产权制度改革的牵头机构，自然也应是集体成员资格认定的实施机构，它们与省市县乡各级党委政府一起，共同构成集体成员资格认定的责任主体。此外，集体成员资格认定工作往往还与村民自治有一定联系，村庄的村规民约中通常会有涉及集体身份认定的条款，因而，民政部负责相关工作的基层政权建设司也是责任主体之一。

作为认定集体成员资格的责任主体，政府的履责不仅要求其工作人员熟悉农业农村，还应该有性别平等或性别敏感的意识，这几乎是依法认定集体成员资格的先决条件。否则，认定结果就会与法律上的男女平等格格不入，甚至对传统“男娶女嫁”的单一化规则予以认同。例如，对于“是否允许女儿结婚后留在村集体”这一问题，有性别平等意识的工作人员，一般会允许自主选择并赋予成员资格；而认同“男娶女嫁”规则的人员可能就会提出限制条件，不让或只让一个女儿留下来，并反对赋予“多余人员”（留村女儿、上门女婿及子女等）成员资格，造成对这部分人合法权益的侵害。可见，责任主体对它的工作人员是有要求的，如果其人员结构不具备性别敏感意识，便很难真正做到依法履行职责。在这方面，澳大利亚性别平等局的做法值得我们借鉴。为了促进和改善工作场所的性别平等，澳大利亚专门成立了一个法定机构———性别平等局来负责执行，这个机构在招聘工作人员时，不仅要评估应聘者的研究、运营和撰写咨询报告的能力，还要考查他们是否具有性别平等的理念，以此来保障机构的工作不偏离性别平等轨道，切实担当起执行机构的主体责任。[6]基于此认识，我国各级集体成员资格认定工作小组可积极吸纳同级妇联组织人员加入，聘请性别专家作为顾问，努力提升工作团队的性别平等意识。

二、高层政府依法认定集体成员资格的职责

根据行政管理层级的不同，依法认定集体成员资格的责任主体可分为中央高层、省市中层与县乡基层三个层级。高层责任主体主要是农业农村部和中央农村工作领导小组办公室，它们负有统筹全国、制定集体成员资格认定政策的职责。对于村规民约中涉及集体身份认定的违法条款，民政部的基层政权建设司也有配合清理的职责。

（一）把握全国总体情况

作为国家一级的行政机关，农业农村部和中央农村工作领导小组办公室应对全国集体成员资格认定的情况有一个总体把握和了解：哪些省份和地区推进的难度比较大？为什么难度大？哪些省份和区域推进的难度会比较小？进度如何？通常来说，父权文化影响越严重的地区，推进依法认定集体成员资格的难度会越大。认同父权文化的地区，强调婚居方式服从“男娶女嫁”的老规矩。村庄集体成员资格也基本按照“男娶女嫁”的规则确认，儿子基于出生天然拥有成员资格，女儿则是临时性拥有成员资格，那些不愿离开本村的外嫁女、上门女婿、离婚或丧偶回村妇女等，常常不再被认为具有成员资格，进而失去参与村庄集体资源分配的权利。[7]“男娶女嫁”的传统婚居模式要求女儿必须嫁出去，这实际上是对女性自由选择居住地权利的侵害，并容易以此为依据剥夺婚嫁女儿和家人的成员资格。与之相反，性别平等比较深入人心的地区，如陕西省略阳市农村，往往更能接受婚嫁女儿留在村里，在集体成员资格认定和资源分配中遇到的障碍则较少。

此外，土地及衍生资源越丰富、资源分配蛋糕越大的地区，一般利益冲突越激烈，排斥妇女集体成员资格的现象也越突出。集体成员资格是享受村民待遇、获取村庄福利的凭证，越是经济发达的村庄，集体成员资格的含金量越大，愿意留村定居的女儿户、离异丧偶回村的妇女也会越多。许多村庄采用多数决的方式，来决定集体成员资格和资源收益的分配，多数人同意就保留成员资格，并给予分配，多数人反对则取消成员资格不予分配。而且，受传统父权文化的影响，性别与婚姻无意识地成为村民表决时的重要判断依据，女儿户等婚姻状况特殊的人群常被视为抢夺村庄资源的“外人”，被首当其冲地剥夺成员资格和资源收益分配权。深圳市2004年完成了全域城市化，在此过程中，郊县各村村委会制定集体股份合作公司章程时，几乎都将父系规则与公司章程紧紧捆绑，规定老人、儿子及家庭成员可以根据年龄来确定公司股份的享有份额，但结婚后留村的女儿只给予2—3年股民待遇，女婿和孩子则根本不予股民资格。这种不公平对待曾引发了大量外嫁女常年维权上访，后在当地政府的强力干预下矛盾才得以疏解。①资料来源：中共中央党校性别研究团队2011年对深圳市的调研专访。综上可知，性别分层并不会随着经济发展自然消失，父权制与多数决的联合发酵，能轻而易举地剥夺妇女的集体成员资格，从而拉大集体资源分配中的性别贫富差距，这种情况在认定集体成员资格时尤其值得重点关注。

（二）制定具有性别敏感的实施政策

依法认定集体成员资格，高层政府还需正视妇女的合法土地权益诉求，对土地性别矛盾做出积极回应，结合法律标准制定保障男女平等权利的实施政策，杜绝执行过程中侵犯妇女权益的问题发生。具体职责包括：

第一，坚持三个基本原则。对于集体成员资格的认定标准，法律更多考虑的是总体情况与一般原则，不可能对每一类人群都充分展开，对此，农业农村部可在实施方案中对各类人群做出明确具体的规定，但必须遵循三个基本原则。一是男女平等原则。集体成员资格认定只有完全贯彻性别平等原则，才能消除各类歧视性的区别对待，充分保障诸如外嫁女、离异丧偶女、入赘婿及子女等的合法权益，确保法律赋予的集体成员权利得到落实。二是防止“两头空”的原则。农村土地收益是集体经济组织成员的重要生存保障，集体成员资格认定应充分考虑婚嫁因素可能产生的影响，将未取得成员资格的外嫁女等群体纳入保留成员资格之列，防止发生“两头落空”的情况。三是禁止两头占的原则。集体成员资格具有唯一确定性，即同一人有且只可拥有一个集体经济组织成员资格，如果一人获得了新集体经济组织的成员资格，就应当自动终止其原有的成员资格，避免出现“两头占”损害其他成员权益的现象。

第二，明确同籍同龄必须同等对待。确立了集体成员资格认定的法律标准，并不意味着就能真正得到执行，现实中妇女成员资格和权益被侵害的情况并不鲜见。受传统父权文化的影响，以及出于对个人私利的最大化追求，不少村民依然会集体无意识地维护旧有性别秩序，否定外嫁女等群体的权益。她们有的被直接剥夺成员资格；有的虽然认定了成员资格，但在成员权与福利待遇上被削减；有的通过司法途径维权，获得了生效判决，却遭到村民和村集体拒绝执行，面对成为一纸空文的司法判决，外嫁女们不得不再次走上维权之路。因此，依法认定集体成员资格，不能完全依赖基层在村民自治框架内落实，为了防止认定标准在执行过程中走样变形，农业农村部应明确提出规范性要求进行引导，做到集体成员资格认定及权益分配应同籍同龄同等对待。具体来说，就是让户籍和年龄相同的集体经济组织成员，具有相同的集体成员资格，享有相同的资源分配权益。即使遇到村庄资源紧张、难以一次性照顾到所有人的经济权益需要排队等候时，也必须坚持这一点。比如可以根据结婚时间来区分享受权益的先后次序，而不是简单粗暴地按性别标准排队，从而保障同一集体经济组织内同类别成员的同等待遇。

第三，建立工作体系和评价监管体系。一是工作体系的建立。农业农村部可会同相关部门组建集体成员资格认定领导小组，切实加强组织领导和统筹协调，研究推进成员资格认定中的重大事项，协调解决重大问题。不仅要求各省市县（区）乡政府和有关部门从思想上高度重视集体成员资格认定工作，提高保护妇女成员权的认识，加大力度切实抓好工作落实，还需明确要求各省市县根据实际统筹编制本地区集体成员资格认定的行动方案和年度计划，各牵头单位严格按照任务分工，强化部门间的协同联动，形成集体成员资格认定的工作合力。二是评价监管体系的建立。建立科学的集体成员资格认定工作绩效考核评估机制，重视对妇女成员资格认定情况的督查，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用、法律和性别专家的专业评估作用，确保认定工作公开公平公正。此外还要强化评价结果的应用，可将评价结果纳入公务员评价体系，对工作推进力度大、工作成效明显的地区和部门，予以通报表扬，作为评优评先的重要参考；同时对工作落实不到位、侵害集体经济组织成员权益的地区和部门，要严格问责。

三、中层政府依法认定集体成员资格的职责

中层责任主体指的是省市一级政府，它们在集体成员资格认定工作中处于承上启下的重要位置。中层政府应以省市地区为工作管辖范围，成立本级集体成员资格认定领导小组，构建省级政府全面负责、地方各级政府组织实施的领导体制，在研究本地特点和难点基础上，开展培训动员，探索试点突破，并总结经验从而形成本地操作指南，扎实推进集体成员资格的认定工作。

（一）培训动员

教育培训是更为深入的宣传动员，是依法认定集体成员资格中不可或缺的环节。成功的培训不仅能深刻影响培训对象的观念、态度和行为，提升其性别平等意识，减少集体成员资格认定的阻力，还有助于发现依法认定成员资格的积极力量，为试点县试点村的筛选提供依据。一般来说，教育培训主要面向三类主体：第一类是各级（包括县乡）党政主管领导、农业民政部门的相关同志，以及村一把手。这类培训可以纳入各级党校的干部培训当中，旨在讲清依法认定集体成员资格的意义、目标和方法，尤其是为什么要重视集体成员资格认定中的性别平等，只有解决领导干部的认识问题，才能促使他们勇于担当，主动做好集体成员资格认定的领导组织工作。第二类是师资培训，包括干部师资培训和基层师资培训两部分，旨在提高师资的培训能力和水平。其中，干部师资可由当地省市党校教师组成，主要承担各级领导干部的培训。基层师资可由有较强语言表达能力的大学生村官、乡镇包村干部、村支书村主任等组成，主要承担村级培训，可直接参与集体成员资格认定工作。第三类是试点村村两委干部和村民骨干的培训。村两委干部和村民骨干是依法认定集体成员资格的关键主体，集体成员资格认定的动员、方案制定与执行，都离不开他们的组织和参与。因此，村两委干部和村民骨干不仅要理解为什么要依法认定成员资格，还要明白依法认定成员资格的难点和操作环节，只有弄清为什么做和怎样做，他们才能成为依法认定集体成员资格的支持力量，从而推动试点工作顺利开展。

（二）试点突破

在全面推动依法认定集体成员资格之前，可以先选择较小的范围做实验，通过试点去探索依法认定的具体程序和管理机制，发现认定过程中的问题并找到解决办法，总结经验，提高全面推行依法认定工作的可行性和准确性。在试点推进过程中需注意以下几点：

首先，选择恰当的试点地。选择好试点地十分重要，能否选择合适的地区开展试点，直接关系到试点的成效，关系到试点到底能在多大意义上提供可资借鉴的经验。因而，试点地的选择不能盲目，需选择那些积极性高、有较好工作基础、具代表性的地区。在集体成员资格认定工作中，由于对各类妇女成员资格的认定容易产生异议和矛盾，所以在选择试点地时，需要考虑该地区干部的性别平等意识，具备一定性别平等意识的干部往往改革意识更强，积极性更高。2010年国家计生委在开展“中国/联合国人口基金第七周期性别平等项目”时，选择将安徽省长丰县作为试点县，就是一个很成功的案例。当时安徽省是全国出生人口性别比失调最严重的省份之一，省政府对治理出生人口性别比非常重视，其下辖的长丰县政府也很支持这项改革，财政上愿意给予一定投入。更难能可贵的是，长丰县主管计生工作的干部具有一定的性别敏感意识，也比较能够接受新鲜事物，愿意去做一些尝试。综合以上因素，长丰县被计生委确立为项目的试点县，后来试点成功的事实充分证明了这次选择的正确。

其次，突破依法认定成员资格的难点。依法认定集体成员资格的难点在于对在校大学生、服役士兵、农转非公务人员、外嫁女及家人等特殊群体的认定，尤其改变以男性为中心的认定习惯，真正做到男女平等，这是依法认定成员资格最难突破的一个关键点。对此，不能简单地宣读法律文本，而要从与大家切身利益相关的点切入，通过参与式培训和推动风俗变革，帮助村民转变观念，让他们认识到，性别不平等其实会影响到每一个人的生活。强调促进村民观念转变，不仅能为后续制定性别平等的认定方案打下基础，还能为男女平等法律文本的落地生根扫清执行上的障碍。因此，在集体成员资格认定草案的起草过程中，要加大宣传力度，广泛征求村民意见，特别是广大妇女的意见，力求做到既符合法律规定，又贴近村庄实际。草案修改完善后可召开村民代表大会逐条表决，同时做好解释工作，增进村民对认定方案的理解与认同。

再次，对试点效果进行评估。一方面，评估小组对全部试点活动进行评估，如开展了哪些活动，哪些活动比较有成效，存在什么问题，村民的看法和建议如何等等，为总结经验、由点及面推广做准备。另一方面，对试点地区集体成员资格及权益的落实情况进行评估，评估方案的合法性、村民的知晓率和认同度等，督促方案真正落地。

（三）总结经验形成本地操作指南

在总结试点经验的基础上，省市领导小组可以制作一个本地操作指南，为各县市依法认定集体成员资格提供参考。操作指南应注重程序性和应用性，重在讲清应该如何行动，实施程序和方法怎样，要求通俗易懂易于把握，为依法认定集体成员资格提供一个实用工具。在性别偏见依然比较普遍的情况下，要想纠正和改变已经一定程度上固化的思维，正确有效的实操指南就显得特别必要。2008年至2015年，中共中央党校性别研究团队与政府部门合作，以周山村为试点，在河南省登封市推动大规模的村规民约修订工作，在实践中摸索出了一套修订方法，非常行之有效，能供我们制作集体成员资格认定的操作指南时学习借鉴。①资料来源：中共中央党校性别研究团队自编的《修订村规民约工具包》。操作指南的具体框架可以设置如下：

流程一：组织动员。（1）建立机制：组建县（市）依法认定集体成员资格领导小组和执行小组；确定目标、制定计划；出台文件、部署工作。（2）培训动员：县乡领导小组、执行小组人员、村两委干部培训；基层师资培训。

流程二：依法认定集体成员资格。（1）选择试点，分批推进。（2）进行村级骨干培训。（3）广泛征求意见，组织方案起草、审议、公示与备案。

流程三：落实集体成员资格认定方案。（1）指导督促集体成员资格及相关权益的落实。（2）对落实情况进行评估检查。（3）受理落实中出现的问题。

（四）建立考核机制

建立干部考核机制，是引导各级领导干部树立正确政绩观、提高执行力的重要举措。为了促进集体成员资格依法认定，省市领导小组可制定一套考核标准，领导小组作为考核责任部门，负责对下级的集体成员资格认定工作进行考核，并将考核结果纳入干部的综合考核，作为评先评优、提拔任用的重要根据。考核指标建议至少包含以下三方面：一是集体成员资格认定工作的部署落实情况。即是否围绕依法认定集体成员资格，进行了细致的工作部署和安排，是否将任务层层分解，责任到人。二是对妇女等特殊人群成员资格的认定情况。依法保护妇女等特殊人群的集体成员资格，是本次依法认定的重点和难点，对这些群体的认定单列考核指标，有助于引导地方政府在依法行政上下功夫。三是关于集体成员资格认定的投诉情况。省市一级应设立相应的集体成员资格认定及权益维护的投诉机构，专门针对公众投诉的问题进行调查核实，如确有侵犯农民合法权益的现象，限期主管部门予以纠正，逾期不改的，应当追究相关干部的责任。

四、基层政府依法认定集体成员资格的职责

基层政府指的是县乡两级政府，它们处于政府层级的低端，同时又与村集体组织最近。这里之所以不止提乡级政府，因为仅仅靠它的力量是不够的，包括政策制定、指导和组织等很多工作，都需通过整个县来协调和推动，所以可把县乡两级都作为基层政府来看待。依法认定集体成员资格时，基层政府的职责主要集中在引导、组织和监督上。

（一）引导职责

传统文化中大量重男轻女的观念，是导致集体成员资格认定性别不平等的重要原因。在我国，“男娶女嫁”“养儿防老”等父权规则延续了几千年，已被大部分村民所接受，想要依靠行政力量来强制改变，使村民认同外嫁女等群体的集体成员资格，很难行得通。但是如果基层政府能够通过引导民俗变革，去潜移默化地影响村民的思想，则会有效得多。2010年河南省登封市西窑村修订村规民约的实践就充分证明了这一点。为了纠正村民的生男偏好，改变传统“男娶女嫁”的旧俗，西窑村村两委为双女户家庭举办了一场轰轰烈烈的“女娶男”婚礼。他们聘请电视台主持人担任司仪，登封市计生委和乡政府的领导也都出席了婚礼，担任证婚人并祝词，倡导男到女家也风光，村民们深受触动，纷纷感叹招女婿也能这么扬眉吐气。①资料来源：中共中央党校性别研究团队调研报告《登封经验：修订村规民约推进性别平等》。在这场婚礼中，政府的支持和引导作用非常突出，是促使村民观念转变的重要原因之一，政府虽然没有多大经费投入，却收到了入脑入心的效果。一次次民风民俗的变革，都是村民教育的好形式，有了如此好的民意基础，几个月后，西窑村召开修订村规民约的村民代表大会，其中一项关于上门女婿权利的条款，得以一次性顺利通过。由此可见，看似根深蒂固的父权观念并不是坚不可摧的，只要基层政府引导得当，照样可以触动和改变。

（二）组织职责

县乡政府是贯彻落实党中央、省市重大决策和重要部署的基层政权组织，负有组织依法认定集体成员资格的职责。县乡政府可参照上层政府制定的操作指南，成立集体成员资格认定领导小组和执行小组，制定县级认定办法。在组织实施过程中注意把握几个关键环节：第一，强调男女平等原则，彻底清除旧有的不平等条款。对于外嫁女等权利易受损人群的成员资格认定，要求各村采取积极措施，努力赢得村民的理解和支持。政府可以在县域范围内先行选择村庄试点，积极探索突破难点的办法；也可通过提供试点村经验、组织村两委干部和村民骨干培训、提供有说服力的影视频等方式，给予村庄能力和技术上的支持。第二，规范认定程序，保证村民充分参与。尽管认定集体成员资格有法律标准，但由于成员资格认定是事关每个村民切身利益的大事，村庄情况又各异，村民内心对方案是否真正认同，会直接影响集体成员权益的落实效果。因此基层政府在组织指导各村开展认定时，应规范村庄的认定程序，要求各村按照守法、民主、公开的程序进行，保证村民的广泛参与。第三，抓好集体成员资格和权益的落实。合乎法律的集体成员名单确定后，不能停留在纸上谈兵，还要落到实处。为此，基层政府还应督促村两委依据认定结果，落实好集体成员的相关权益分配权。

（三）监督职责

依据《村民委员会组织法》的规定，村民会议或村民代表大会的决定（村规民约、自治章程）不得与法律相抵触，不得有侵犯村民人身权利和合法财产权利的内容，如有违反前述规定的，乡镇政府有“责令改正”的行政监督职权。据此，乡镇政府应加强对各村集体成员资格认定的督查监管，凡是报上来的名单和认定情况，都要严格按照法律政策进行审查。政府的审查尤其应注意防止走过场、简单应付了事，审查中需重点关注以下方面：认定的内容是否合法、程序是否民主规范、能否真正体现男女平等。一旦发现问题，就要责任明确到人，限期予以改正，直至达标为止。

乡镇政府除了应对集体成员资格的认定情况予以审查外，还需对成员资格和权益的落实情况进行监督，村庄基于集体成员资格制定的各类分配方案，需经过乡镇政府审核后才能实施。而乡镇政府则可根据村财乡管的相关规定，运用财政手段督促各村公平分配，就此而言，广西南宁经济技术开发区的经验就很有效。为了堵住征地拆迁中妇女土地权益受损的漏洞，对于男女不平等的分配方案，经开区管委会审查时一律不予通过，不予发放补偿款，或者直接发放征地补偿款到外嫁女本人，在经开区政府的积极干预下，该区很好地解决了外嫁女的土地权益问题。显然，地方政府监管到位，能有效发挥行政前置处理功能，预防土地矛盾和纠纷，顺利化解妇女集体成员资格和权益的保障难题。