农村集体经济组织成员资格立法之探索——以“邢台模式”为例

马维东

在广大农村，妇女权益受侵害，尤其是离婚或再嫁妇女土地收益分配方面权益受侵害的现象比较普遍，许多村规民约对离异或再嫁妇女不予分配或少分配，造成妇女信访、上访。其中一个重要原因是农村集体经济组织成员资格的认定没有统一的法律依据，处理此类纠纷无章可循，为此很有必要制定一部统一的法律法规予以规范。

一、妇女土地权益保护与成员资格的认定密切相关

（一）土地权益保护面对的难题

土地承包经营权和土地收益分配权是农村居民的一项重要的财产权利。但在现实生活中部分离异或已婚妇女该项权利被侵害的事件时有发生，甚至形成了群体性事件，严重影响了农村社会的和谐与稳定。部分受害者选择以诉讼的方式保护自己的权利。但就主要包括土地收益在内的农村集体收益分配纠纷能否作为民事案件受理产生较大争议，各地做法不一。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中，虽然规定“承包地征收补偿费分配纠纷”法院要受理，但受理后如何处理没有规定，因为涉及农村集体成员资格认定的问题，具有农村成员资格就要享受这种待遇，不具有就不享受。但是目前在全国还没有一个明确的规定，虽然个别地方有一些类似规定，但不太完善，而且内容不尽一致，处理标准不一。而绝大部分法院采取不予受理的做法，使受侵害的妇女及其子女告状无门，丧失了依靠法律保护自己权益的救济渠道。农村集体经济组织成员资格的不确定性，导致部分村民的土地权益难以以法律的方式予以保护，这不利于农村的稳定和发展。

（二）受侵害的人员群体

1.外嫁女、入赘婿及其子女

外嫁女、入赘婿的问题带有一定的普遍性，几乎每个村征地补偿后土地收益分配都会涉及这一话题。其主要表现为外嫁女或入赘婿在原村集体分有承包地，婚后迁入另一村集体生产、生活，但是户口并未迁出原村集体，也未享受新的村集体村民待遇，要求参与原村集体土地收益分配的；外嫁女或入赘婿婚后户口迁入新的村集体，并在此生产和生活，但未分有家庭承包地要求参与新的村集体土地收益分配的；离婚或改嫁后妇女仍在原村生产生活要求参与分配的；离婚妇女子女或入赘婿子女要求参与村集体土地收益分配的等。

2.土改后落户村民

以土改前后落户来认定农村集体经济组织成员资格的案件比较特殊且复杂。如，笔者在调研中了解到，邢台市信都区皇台底村就规定1950年后迁到该村的家庭均不得分配征地补偿款，理由为1950年是新中国土地改革时间，在此之前土地为私有制，之后便为公有制了，其村中土地为祖辈留下，前身是私有制，只有土改前就在本村落户人员才能分得补偿款。

3.因政策性迁入村民

因政策性迁入而引起的村民资格待遇纠纷也常发多发。如，修建水库移民搬迁将原村民分散到外地其他各村，20 世纪70年代初国家在各地建工厂，工人的家属和子女在当地农村落户等，村里以新中国成立之初入社时未向村里交过土地，未给村里土地积累做过贡献为由，认为他们对土地收益不能参与分配。

（三）土地权益受损的主要表现

一是土地承包经营权问题。《农村土地承包法》第5 条明确规定了“农村集体组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包的土地”。虽然法律明确规定了农村集体组织成员有权承包土地，但因成员资格的认定没有法律标准，各地掌握不尽一致，部分离异或再婚妇女及其子女等特殊主体的承包经营权往往被剥夺。

二是土地收益分配问题。农村集体成员与集体组织因土地征收补偿费分配和其他收益分配发生的纠纷，包括因土地补偿费分配发生的纠纷、安置补助费分配发生的纠纷、集体资产经营等收益和其他收入分配发生的纠纷。集体资产经营收益，如集体资产对外出租而获得的租金收益，以及其他收入，如土地其他方式承包费收益等，这类纠纷虽然不包括在土地征收补偿费分配的范围内，但与土地补偿费收益分配性质相同。而在实践中单独就土地补偿费分配纠纷提起诉讼的并不多，大多是集体收益的福利分配，实质是村民待遇问题。但因农村集体组织成员的资格问题，部分成员的该项权利被剥夺。

（四）纠纷的表现形式

某县法院受理了一起东静村45 名妇女起诉村委会要求给付土地补偿费分配同等村民待遇的案件。该案的共同特点是原告全部是出嫁、嫁入或离婚妇女及其子女，其诉讼主张基本一致。45 名妇女分5 种情况：外嫁他乡或城镇只在该村保留户口、虽然外嫁但仍在本村居住生产生活、外村嫁入并在该村生活未迁户口或已迁户口、嫁入妇女离婚后或改嫁后仍在该村生活及其他情况。该村每年给村民发放的福利中既有土地被征收后获得的补偿费，也有村办企业的收入和村所建门市对外出租租赁费收入等，但大部分为土地补偿费。该村的分配办法规定，嫁到外地的妇女、已离婚的外村妇女、未迁入户口的结婚妇女等均不得参与分配。同年某区董村也发生两起总计70 余人的群体性诉讼，该70 余人请求享有与其他村民相同的福利待遇，而其他村民则认为这70 余人是70年代初国家在当地建工厂而在该村落户的，虽然这些人在村里也有承包地和宅基地，但在新中国成立之初入社时这些人未向村里交过土地，未给村里土地的积累做过贡献，故对土地收益不能参与分配。该案是因政策性迁入而引起的村民资格待遇纠纷。①上述两起群体性案件均发生在2010年以前，当时因没有处理的法律依据而最终未予受理和审判，故没有案件的判决、裁定或调解书。但反映了此类纠纷的多种情形。

除以上两案所涉纠纷类型外，实践中还有其他一些纠纷，如随改嫁的母亲或入赘的父亲户籍迁入的子女要求分配的、丧偶或离异后续娶的妻子要求分配的等等，情况复杂，类型多样化。另外，还有因收养或遗赠抚养协议在该村生产生活而要求参与分配，在校大中专学生或正在服刑人员要求分配的，找关系农专非或离退休人员将户口迁回农村且在农村生产生活要求村民待遇等。

二、妇女土地权益保护的司法实践证明成员资格认定之必要

作为司法机关，法院应发挥对集体成员资格认定的能动性，排除多数集体成员利用分配方案对特殊群体利益的侵害，当认定特殊群体享有成员资格时，应在判决中明确其对于土地补偿款享有的具体数额，即通过审判依法维护妇女等特殊主体的合法权益。[1]邢台市中级人民法院（以下简称邢台中院）在河北省和邢台市妇联、北京众泽法律服务中心和千千律师事务所的推动下起草了《关于审理农村集体经济收益分配若干问题的意见》（以下简称《审理意见》）。《审理意见》由该院审判委员会讨论通过，自2010年1月1日起在邢台辖区内的两级法院实施。该意见对此类案件的受理范围、三项费用的处理原则、安置方案确定时的理解、成员资格取得和丧失的几种情形等内容予以了规定，尤其对涉及外嫁女（包括离异、丧偶妇女和入赘婿及其子女）的各种土地权益保护情形，都做了较为详细的规定，便于操作和执行，在一定程度上解决了妇女维权方面法律依据不足的问题。

（一）《审理意见》的审理原则

《审理意见》以“解决农村妇女土地权益受损乱象、在本区域内建立较为统一的裁判标准，为处理纠纷提供指导性的意见，并提高裁判的稳定性”为目的。

1.案件的受理范围

农村集体成员与农村集体组织因土地征收补偿费分配或其他收益分配发生的纠纷，法院应予受理。包括土地补偿费分配纠纷、安置补助费分配纠纷、集体资产经营等收益和其他收入分配纠纷。但就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，法院不予受理。因为土地补偿费是对集体土地所有权灭失的补偿,《土地管理法实施条例》明确规定，土地补偿费归农村集体所有。集体经济组织对其所有的财产享有自治权，“分不分”“分多少”是集体组织内部的事务，应由村民代表会议讨论决定，法院不宜直接受理并干预。

2.三项费用的处理原则

土地征收补偿费用包括三部分：地上附着物和青苗的补偿费、安置补助费和土地补偿费。实践中容易发生争议的主要是土地补偿费分配纠纷。对村集体的分配方案的内容应依照以下原则进行审查。

（1）民主议定与合法性原则

村民会议讨论的决定、决议和各种村务事项，都应遵循民主议定程序，同时做出的决定或决议不得与宪法、法律法规相抵触，不得侵犯村民的合法财产权。在尊重村民自治权的前提下，村民成员收益分配权应当平等，只有在某些特殊情况下，如对嫁到城里的女性所生子女、全家长期在外打工未尽村民义务等人员可通过村民自治方式决定分配的多少。即要坚持村民自治与合法性审查相结合的原则，尊重村委会代表村民所行使的自治权，以村委会议定的分配原则、办法为依据，由村委会提请村民会议或代表会议讨论做出的分配决定，只要不违反法律规定，人民法院就应予以支持。

（2）男女平等和村民待遇平等原则

男女平等是我国的基本国策之一，要切实保障农村妇女及其子女与其他村民享有同等的权利和待遇。对土地补偿费的分配除法律另有规定外，应由具有成员资格的全体村民平等参与分配，而不能以权利义务相一致为理由对不同的人群差别对待。[2]因此在审查收益分配方案的合法性时应注意避免两个误区：一是“征地补偿款只分给或多分给被征地农户”或“全体成员平均分配”；二是“绝对的权利义务对等原则”，只要未给村集体做出贡献，一律不分，或按贡献大小分配。这两种分配办法均是欠妥当的，因为除了安置补助费应由被征地农户享有外，其余的土地补偿费分配时并不应考虑成员对于集体贡献的大小，只要具有成员资格，就应当享有平等的分配权，因集体土地是一种自然资源，与村民的贡献大小无关。[3]

3.对安置方案确定时的理解

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24 条规定：“征地补偿安置方案确定时已经具备本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。”对“征地补偿安置方案确定时”的理解，应当注意这既不是土地补偿费分配方案确定时或者征收土地方案批准时，也不是征收补偿费用实际支付之时。因该时间的确定关系到成员资格的确定，农村的人口时刻处于变化之中，只能以某一时间点集体成员数为依据。由于土地补偿费的分配权在本集体经济组织，若以经济组织内部的土地补偿分配方案确定时或补偿费用发放时为依据，则会导致少数负责人利用职权，控制分配方案的确定时间。而征地补偿安置方案的确定权在人民政府，不在本集体经济组织，故“征地补偿安置方案确定时”应是县级以上人民政府对补偿安置方案批准时。

4.确定农村集体成员资格应把握的原则

有关“农村集体经济组织成员资格”的争论，还是近几年随着第二轮农村土地承包的进行，出现征收土地补偿款的分配、农业税的免除及种田补贴后才出现的事。[4]这个问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》规定的情形，立法权及解释权在全国人大及常委会，故最高法院的司法解释未予涉及。但处理土地补偿费分配纠纷又离不开成员资格的认定，在全国人大制定法律或常委会做出解释之前，应根据《宪法》和有关法律法规的精神来理解和把握。

确定农村集体成员资格应把握三个原则：第一，成员需要以本集体所有的土地作为其基本生活保障。第二，农村居民只能在一个集体组织内享有成员资格。一是不能两头都享有，二是不能两头都落空，三是不能既享受国家为其提供的基本生存保障（如公务员），又享受农村集体为其提供的基本生存保障。第三，以形成较为固定的生产、生活并依法登记所在地常住户口为形式要件，以是否需要本村土地为基本生活保障为实质要件，作为判断取得和丧失成员资格的标准。[5]

（二）对法官、律师和妇女干部的培训及实践中的运用

在北京大学妇女法律服务研究中心的支持下，邢台中院联合河北省、邢台市妇联召开了部分法官和妇女干部参加的农村妇女土地权益培训暨研讨会，会议邀请了西安市中级人民法院、北方大学、北京大学妇女法律服务研究中心等的专家学者从不同角度介绍了他们妇女维权的经验和做法，并对邢台中院起草的《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见（建议稿）》进行讨论和修订。《审理意见》实施后，邢台中院又与省市妇联对两级法院部分民事法官和妇女干部进行了妇女儿童权益维护专项培训，共同学习了《审理意见》的具体内容和其配套的《土地收益分配中妇女权益保护的司法实践与探讨》的调研文章；之后又利用邢台市司法局培训学习的机会，分两期对300 余名律师和法律工作者就《审理意见》的实施进行了讲座。《审理意见》实施一年后，为加强总结和进一步的贯彻落实，又利用法官讲堂的机会，采取网络视频的方式对邢台两级法院的立案、民事、审监、行政审判庭和执行局的全体法官就加强《审理意见》的学习和实施提出了具体的意见和要求，进一步增强法官对妇女权益维护的意识，加大对农村妇女权益的保护力度。

（三）《审理意见》在法律界、妇女界和社会上的影响

就《审理意见》和配套调研文章，邢台中院自2010年8月起应邀分别在“2010年中国妇女研究会年会暨北京+15 论坛”“保护农村妇女土地权益研讨及经验交流会”“和谐社会建设与农村妇女土地权益保护论坛”“妇女土地权益法律政策促进研讨会”“农村妇女土地权益工作交流会”“性别平等与司法实践高级研讨班”和“农村妇女土地权益保护培训研讨会”等会议上，进行了重点交流和发言，受到与会者普遍好评。河北省委党校兰建勇教授认为，2010年邢台中院在河北省首创有关农村集体经济组织成员资格的“邢台标准”，畅通了司法救济农村妇女土地权益的规范之路，并取得了良好的法律效果和社会效果。建议省人大以邢台中院确立的“邢台标准”为基础展开调研，尽快出台适用于全省的认定标准，为解决纠纷、保护妇女的土地权益提供法律依据。[6]2014年3月19日《中国妇女报》以《农村妇女土地权益司法救济的“邢台模式”》为题，全面介绍了“邢台模式”的经验。

（四）《审理意见》在实际工作中发挥了重要的指导作用

城市拓展、道路修建等国家建设征用土地而使农村得到征地补偿费，费用分配时邢台的多个部门均参照了邢台中院的《审理意见》。尤其在南水北调、高速公路建设征地补偿分配中，沿线县市区的有关部门多次到中院咨询，中院帮助处理了多起纠纷，并向他们详细介绍了有关规定，保证了征地拆迁的顺利进行。

典型案例有：2014年邢台县人民法院和邢台中院审理的王某珍及子女三人诉邢台县滹沱村委会侵害集体经济组织成员权益纠纷一案。王某珍结婚以后没有随丈夫到外地生活，一直在本村生产生活，并生育两子女，户口都在本村。2011年因修建东吕高速公路占用本村土地，该村获得土地补偿。村委会决定每年给每人4000 元、1000 元不等，但对王某珍一家三口不予分配，理由是村里的分配方案规定外嫁的闺女及其子女不在分配之列。王某珍三人提起诉讼，要求分配。法院依据邢台中院的《审理意见》，经一审、二审，终审判决村委会给付王某珍三人每人15000 元。二审法官在宣判后详细向村委会一方解释了有关规定，判决后村委会自动履行了义务，之后每年王某珍三人得到了与其他村民一样的福利分配。

（五）《审理意见》的实践成效

该意见经过多年的实施，在司法实践中取得了实实在在的效果：一是被全市各级组织认同，该意见已成为邢台两级法院和政府处理土地收益分配纠纷的重要依据；二是解决了此类案件的立案难、出判难和执行难的问题；三是案件数量大幅减少，且大都化解在了基层，减少了当事人的负担，减少了二审、再审的诉累；四是因裁判标准统一，服判息诉率提高，减少了案件的执行和信访，进入执行程序和信访的案件逐年减少，2012年以来无一越级上访案件。

（六）《审理意见》与最高法院意见的契合

该《审理意见》的内容与全国法院民商事审判工作会议纪要和《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》相关内容相吻合。2016年11月30日公布的《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》中“关于因土地承包、征收、征用引发争议的处理问题”指出：审理土地补偿费分配纠纷时，要以当事人是否获得其他替代性基本生活保障为重要考量因素，慎重认定其权利主体资格的丧失，注重依法保护妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益。2018年10月23日最高人民法院发布的《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》第37条规定：“充分认识集体经济组织成员资格对农民享有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配等基本财产权利的重要意义，审慎处理尊重村民自治和保护农民基本财产权利的关系，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利。不断加强与农业农村管理部门、土地管理部门等单位的沟通协作，依法依规保护农村外嫁女、入赘婿的合法权益。”上述最高人民法院纪要和意见的相关内容印证了《审理意见》的合法性和前瞻性。

三、邢台中院《审理意见》与成员资格认定的初步设想

当事人是否认定为村集体经济组织内部成员，系人民法院在审理承包地征地补偿款分配、侵害集体经济组织成员权益纠纷民事案件中需要确认的事实。人民法院在审理农村承包地征地补偿分配纠纷时，可以对是否具有集体经济组织成员资格进行审查认定，并对村民实体权利主张能否得到支持进行裁判。[7]审查成员资格认定需要相对完善的制度规范作支撑。

邢台中院出台的《关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件若干问题的意见》，对农村集体经济组织成员资格的取得和丧失主要从四个方面进行了规范。一是享有成员资格的八种情形；二是丧失成员资格的五种情形；三是从来不享有成员资格的三种情形；四是应继续保留成员资格的四种情形。第四部分内容充分体现了对妇女土地权益的司法保护：（1）离婚或丧偶后仍在原组织生产生活并在此之前因婚姻关系已取得该集体成员资格的（包括妇女和入赘人员）；（2）已婚（或再婚）的妇女，婚后未迁转户口，并在户口所在地生产生活，且未享受男方所在村组收益分配权，其要求户籍所在地的集体组织给予本组织成员同等收益分配权的；（3）离婚或丧偶的妇女及其子女虽未在户籍所在地生产生活，但其未享受新居住地集体收益分配权，其要求原户籍所在地组织给予收益分配权的；（4）已婚（或再婚）的入赘人员，婚后非自身原因未迁转户口，且未享受女方所在地集体收益分配权，其要求原户籍所在地集体组织给予本组织成员同等收益分配权的。

四、立法建议之思考

男女平等国策的贯彻实施和妇女权益的保护，不仅需要全社会的关注和支持，更需要从机制和制度上来加以规范，使大家有法可依。

建议全国人大常委会尽快起草《农村集体经济组织法》，并将“农村集体经济组织成员资格”认定标准作为核心内容予以明确，对此标准的认定不应交由村民自治。全国应有一个统一的标准，而不应各地自行其是，出现相互矛盾的规定，从而影响社会稳定。因为人口始终处于流动状态，尤其因婚姻引起的人口流动更甚，标准不一势必影响妇女合法权益的保护。

从立法层面界定成员资格，建议也从“享有资格、丧失资格、保留资格”等方面予以完善，以涵盖农村不同的特殊情形，尤其从妇女结婚、离婚的流动性方面，明确应该保留成员资格的内容，从而保护妇女及其子女的合法权益。

在全国两会上，农村妇女土地权益问题曾成为一大热点。部分代表委员建议：进一步完善相关法律法规，把保护农村妇女土地权益落到实处。同时也建议最高人民法院出台审理涉及农村妇女土地权益纠纷案件的相关司法解释，界定集体经济组织成员资格，为审判机关提供具有操作性的法律依据。[8]而最高人民法院认为农村集体经济组织成员资格的认定问题属于《立法法》的范畴，应由全国人大及常委会进行法律界定。故应从立法层面对此加以规范。

《农村土地承包法》第69 条也明确规定了“确定农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”。该法已实施多年，农村集体经济组织成员资格认定的立法问题应该提上议事日程。

总而言之，农村妇女权益尤其土地收益分配权益的保护问题，事关广大农村妇女的利益和男女平等基本国策的贯彻实施。随着国家建设步伐的加快，农村集体土地被征用而得到土地补偿的情况越来越多，但长期以来对农村集体经济组织成员资格问题没有统一的认定标准，引发了大量的分配纠纷。为维护农村社会稳定、促进乡村振兴，在人民法院无法对此做出司法解释的情况下，立法部门应考虑对农村集体经济组织成员资格认定的立法问题，使纠纷的处理有法可依。