在《妇女权益保障法》修改中强化妇联组织维护妇女权益基本职责的建议

张永英

妇联组织是中国共产党领导下的人民团体，是党和政府联系妇女群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，其基本职能是代表和维护妇女权益、促进男女平等和妇女全面发展。妇联组织的这一性质定位和基本职能，决定了维护妇女权益是妇联组织的基本职责。多部法律法规也赋予了妇联组织维护妇女权益的法律职责和义务。《妇女权益保障法（修订草案二次审议稿）》（以下简称《二审稿》）有多个条款涉及妇联组织维护妇女权益基本职责的内容，但从党和国家对妇联组织的要求及维护妇女权益的工作实践来看，《二审稿》相关条款还有进一步修改完善的必要。

一、妇联组织维护妇女权益的基本职责

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视妇联组织作用。习近平总书记多次就妇联组织和妇联工作做出重要论述和批示指示，党中央在一系列文件中也对妇联组织和妇联工作提出了明确要求，提供了条件保障。《二审稿》对妇联组织维护妇女权益的职责做出了明确规定，《全国妇联章程》将维护妇女权益的基本职能具体化为妇联组织的任务。妇联组织维护妇女权益的基本职责主要包括如下几个方面。

一是代表妇女参与公共事务，反映妇女意愿和利益诉求。2015年7月，习近平总书记在中央党的群团工作会议上的讲话中指出，工会、共青团、妇联等人民团体要组织和代表所联系的群众参与公共事务，反映群众意愿和利益诉求。同年印发的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，均对妇联组织等人民团体组织和代表所联系群众参与公共事务、有效反映群众意愿和利益诉求、发挥党和政府联系人民群众的桥梁和纽带作用等提出了明确要求。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》则对基层妇联组织充分发挥联系群众、团结群众、组织群众参与民主管理和民主监督的作用做出了明确规定。《全国妇联章程》第3 条、第4 条明确规定妇联组织在代表妇女参与国家和社会事务的民主决策、民主管理、民主监督及维护妇女合法权益等方面的任务。《二审稿》第18 条第1 款和第2 款则将《全国妇联章程》中规定的妇联组织相关任务赋予了相应的法律地位，同时特别规定“有关国家机关应当重视其建议”，为妇联组织维护妇女合法权益提供了一定程度的制度保障。

二是参与相关法律政策制定，从源头上保障妇女群众权益。党的十八届四中全会对各级党委领导和支持妇联等人民团体在依法治国中发挥作用提出了明确要求，并特别强调要充分发挥人民团体等在立法协商中的作用。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》要求群团组织主动代表所联系群众参与相关法律法规和政策的制定，从源头上保障群众权益、发展群众利益。《全国妇联章程》第3 条规定，代表妇女参与有关法律、法规、规章和政策的制定，推动保障妇女权益法律政策和妇女、儿童发展纲要的实施。《二审稿》第18 条第3 款规定：“妇女联合会应当积极参与法律、法规、规章和其他规范性文件的制定或者修改，并对涉及妇女权益的法律、法规、规章和其他规范性文件的贯彻实施情况提出意见建议。”

三是协助配合、监督相关部门做好维护妇女权益的工作。《未成年人保护法》《人口与计划生育法》《就业促进法》等分别要求妇联协助各级人民政府开展未成年人保护、人口与计划生育及就业促进工作。《女职工劳动保护特别规定》第12 条规定：“工会、妇女组织依法对用人单位遵守本规定的情况进行监督。”《二审稿》第77 条第1 款规定，妇联组织有权要求并协助有关部门或者单位查处侵害妇女合法权益的行为，同时规定有关部门或者单位应当依法查处并予以答复，强化了妇联组织协助、监督有关部门维护妇女权益工作的程序保障。《二审稿》第78 条还规定，“用人单位侵害女职工劳动和社会保障权益的，工会、妇女联合会有权依法进行监督并要求其限期纠正”，为妇联组织开展维护女职工权益工作提供了有力的法律保障。

四是依法维护妇女群众合法权益，促进社会公平正义。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》要求，哪里的群众合法权益受到侵害，哪里的群团组织就要帮助群众通过合法渠道、正常途径，合理伸张利益诉求，为利益受到损害或侵犯的群众提供帮助。《全国妇联章程》第4 条规定，妇联组织要为合法权益受侵害的妇女儿童提供帮助。《反家庭暴力法》第22 条规定，妇女联合会等应当对实施家庭暴力的加害人进行法治教育，必要时可以对加害人、受害人进行心理辅导。《二审稿》第77条第2 款规定：“受害妇女进行诉讼需要帮助的，妇女联合会应当给予支持和帮助。”第81 条规定：“国家机关、群团组织、企业事业单位对侵害妇女权益的行为，可以支持受侵害的妇女向人民法院起诉。”对于维护自己合法权益有困难的人群，法律赋予妇联组织帮助他们代为申请包括人身安全保护令、民事行为能力认定、撤销监护资格等的权利。《反家庭暴力法》第23 条第2 款、《民法典》总则第24 条和第36 条对此均有明确规定。

二、妇联组织履行维护妇女权益基本职责法律保障问题分析

维护妇女权益是妇联组织的政治责任、基本职能和法定职责，但实践中，妇联组织履行基本职责还面临一些问题和制约。从法律层面看，有关妇联组织法定职责的规定不够具体，妇联组织履行基本职责的制度保障不足，是两个重要原因。《二审稿》中这两方面问题依然存在。

一方面，有关妇联组织职责的规定不够具体明确。多部法律都规定妇联协助配合相关政府部门做好工作，但如何协助配合，没有具体化、操作性的法律规定。虽然《二审稿》中妇女联合会出现了11 次，有9 个条款涉及妇联职责，但多为宣示性、原则性规定，可操作性和强制力不足。另外，《二审稿》第24 条第3 款“妇女联合会应当发挥其基层组织作用，会同公安等部门加强对拐卖、绑架等侵害妇女权益行为的排查，有关部门应当予以配合”的规定，赋予了妇联作为一个群团组织不相匹配的法律职责，且不具备现实操作性。首先，保障妇女合法权益的首要责任主体是政府，对侵害妇女权益行为的排查应该是公安等部门的主要责任，妇联组织应该协助公安等相关部门做好排查工作，而不是作为工作主责部门。其次，虽然经过妇联改革，但基层妇联组织缺经费、缺人员的状况并没有得到根本改善，基层妇联执委队伍因缺乏待遇、报酬等相关激励机制，作用发挥受到很大影响，仅靠有限的专职基层妇联干部，很难承担侵害妇女权益行为排查工作。

另一方面，妇联组织履行基本职责的制度保障不够完善。虽然相关法律对妇联组织维护妇女权益的基本职责做了规定，但妇联组织如何履行这些法定职责，因缺乏相应的程序性规定而影响了实践效果。《二审稿》相关条款更偏重妇联组织的职责义务，对妇联组织履职的相关制度保障虽然在第18 条、第77 条有所涉及，但总的来说重视不够。例如，第18 条第3 款规定：“妇女联合会应当积极参与法律、法规、规章和其他规范性文件的制定或者修改，并对涉及妇女权益的法律、法规、规章和其他规范性文件的贯彻实施情况提出意见建议。”但是该条款并没有对相关立法决策部门是否以及如何听取或采纳妇联组织的意见做出规定。而现行《妇女权益保障法》第10 条第2 款有关法律政策制定中“对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见”的规定，在《二审稿》中被删去，不能不说是一种遗憾。另外，近年来妇女权益保障实践中探索出的制度成果和实践成果，没有被《二审稿》充分吸纳，使之上升为法律规范。如，针对就业性别歧视的联合约谈机制，被写入《一审稿》第29 条第2 款，但在《二审稿》中亦被删去。

三、进一步强化妇联组织维护妇女权益基本职责的立法建议

《妇女权益保障法》的修改，为推进妇联组织更加有效履行维护妇女权益基本职责提供了重要机遇。基于党和国家对妇联组织履行基本职责的要求及新时代妇女维权工作的制度成果和实践成果，对《二审稿》相关条款提出如下修改建议。

一是强化妇联组织源头参与的制度保障。建议第18 条新增一款作为第3 款，规定：“制定法律、法规、规章、其他规范性文件和政策性文件，对涉及妇女权益的重大问题，应当听取妇女联合会的意见。”建议第18 条现第3 款作为第4 款，并在最后增加：“有关国家机关应当就建议采纳情况进行反馈。”

二是强化妇联组织维护妇女权益的机制保障。建议第49 条增加一款作为第2 款，规定：“用人单位在招聘、录取、晋职、晋级、评聘专业技术职称和职务、培训、辞退等过程中存在性别歧视行为的，人力资源社会保障部门、工会、妇女联合会等可以单独或者联合约谈，并督促其限期纠正。”

三是进一步明确妇联组织协助相关政府部门做好维护妇女权益工作的定位。建议第24 条第3款修改为：“公安等部门应当加强对拐卖、绑架等侵害妇女权益行为的排查。妇女联合会应当发挥其基层组织作用，协助公安等部门做好排查工作。”