《妇女权益保障法（修订草案二次审议稿）》的亮点与不足

薛宁兰

《妇女权益保障法》是我国保障妇女人权的基本法。现行《妇女权益保障法》存在着保障力度弱、缺乏刚性约束、若干规定滞后等不足，亟须补充完善。继2021年底全国人大法工委提出《妇女权益保障法（修订草案）》一审稿，2022年4月18日十三届全国人大常委会第二次审议《妇女权益保障法（修订草案）》（以下简称《二审稿》），并公开征求社会各界意见。《二审稿》贯彻落实中央政策精神到位，紧扣时代发展脉搏，积极回应社会重大关切，对近年来我国从中央到地方保障妇女权益的实践经验进行提炼和总结，注重制度机制建设，在保障妇女的人格权益、政治权利、劳动和社会保障权益、财产权益、婚姻家庭权益等方面有许多创新之举。

一、《二审稿》的主要亮点

（一）初步明晰“对妇女歧视”的定义

我国《妇女权益保障法》以保障妇女权益、反对对妇女一切形式歧视、促进男女平等为宗旨，是我国反歧视法律体系的重要组成部分。1999年以来，联合国消除对妇女歧视委员会多次建议中国按照《消除对妇女一切形式歧视公约》（以下简称《消歧公约》）第1 条，在《妇女权益保障法》中纳入包括直接歧视和间接歧视在内的全面的歧视定义。我国此次修订《妇女权益保障法》，增加“对妇女歧视”定义，凸显这部法律反性别歧视色彩之外，也是在各领域消除对妇女一切形式歧视的前提和基础。修订草案参照《消歧公约》规定，在第2 条第2、3 款增加这一内容，是本次修法的突出亮点。

我国《妇女权益保障法》界定“对妇女歧视”的意义是多方面的。首先，它充实了《宪法》第48 条关于男女在社会生活各个方面享有平等权利原则

性规定的内涵。其次，有利于衡量现行法律法规确立的具体保障措施是否有利于消除对妇女的歧视。再次，为广大妇女在权益受侵害后诉请有关机关或法院保护，提供了基本法律依据。对于法律没有具体规定的事项，这一规定有弥补缺漏的功效，可成为法官裁判案件的依据。总之，定义“对妇女的歧视”，是识别歧视、预防歧视和救济歧视的前提。作为《妇女权益保障法》的一般条款，它对于立法、司法及执法具有普遍指导意义。

（二）提炼总结近些年我国妇女维权实践经验

1.确立“法律政策男女平等评估机制”的合法地位

法律政策男女平等评估机制，是指在法律政策制定及实施过程中，通过调研、分析和论证,考量其是否直接或间接地对女性或男性产生不同影响，提出修改建议，推动制定和实施中的法律政策有利于保障妇女权益、推进男女平等的工作机制。它具有从制度层面防范性别歧视的保障功能。2011年以来，在全国妇联和国务院妇女儿童工作委员会推动下，这一工作机制在全国各省逐步建立，到2019年，全国31 个省（自治区、直辖市）全部建立了地方法规政策男女平等机制。2020年4月，国务院妇女儿童工作委员会发布《关于建立健全法规政策性别平等评估机制的意见》，全面推进这一机制建设。修订草案在第一章总则第9 条对这一机制的内涵做出规定，实现了在国家层面建立这一机制的目标。

2.城乡社区建立妇女协商议事制度

妇女协商议事，是近几年各地为拓展基层协商形式、开展灵活多样基层协商活动的重要制度创新。其政策依据是2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、中央办公厅和国务院办公厅《关于加强城乡社区协商的意见》。目前，江苏、宁夏两地的妇女权益保障条例确立了这一制度。在《妇女权益保障法》中确立妇女协商议事制度的意义，在于提升妇女参与公共事务管理的意识及能力，进一步实现妇女广泛的参政权。《二审稿》第二章“政治权利”第15 条对此做出了专门规定。

（三）防治救助措施环环相扣，法律的操作性大大增强

《二审稿》在防治校园和职场性骚扰、防止和纠正就业性别歧视等方面，细化了《民法典》《就业促进法》《劳动合同法》等法律法规。它在宣示性条款基础上，列举具体情形，细化学校、用人单位等机构预防和制止义务，明确国家机关及妇联、工会等群团组织的救助义务，增设检察公益诉讼，确立相应法律责任，从而形成了预防、救助、惩治一体化的措施体系。让法律“长出牙齿”，有利于扭转这部法律长期以来被认为是“软法”的困局。

以性骚扰防治为例，宣示“禁止对妇女实施性骚扰”是2005年《妇女权益保障法》修正案的重大突破。其后，《女职工劳动保护特别规定》、相关教育行政法规文件及《民法典》等，在不同方面细化了《妇女权益保障法》的原则性规定，但较为零散，未形成权利、义务、责任有机联系的制度体系。《二审稿》注重整合已有法律法规，从五个方面对防治性骚扰予以规制:（1）采用例示性立法方法，明确性骚扰常见形式，为公众、有关机构辨析认定此类行为提供了依据（第25 条）；（2）从课程设置、校园管理、设施建设、教职员工聘用、预防性骚扰工作制度建立等方面，明晰各级各类学校的防范职责（第26 条）；（3）从内部规章制度、专门机构或人员、教育培训、安全保卫措施、投诉渠道、调查处置程序等方面，将用人单位预防和制止性骚扰义务具体化（第27 条）；（4）建立检察公益诉讼制度，对于相关单位未采取合理措施预防和制止性骚扰、侵害众多妇女合法权益、导致社会公共利益受损的，检察机关可提起公益诉讼（第80 条）；（5）确立性骚扰行为人、学校及用人单位违反上述规定的行政法律责任（第87 条）。

二、《二审稿》有待改进之处

（一）继续坚持“以人为本”立法理念，突出妇女主体性

作为一部人权保障法，《妇女权益保障法》应当突出妇女作为具有独立法律人格的主体性。首先，体例上，《二审稿》将“人格权益”一章提前至“政治权利”一章之后，保持与《宪法》对公民基本权利列举顺序相一致。这固然优于现行《妇女权益保障法》将包括人格权在内的“人身权利”章置于“财产权益”章之后的体例，但《二审稿》的体例安排还有完善空间。建议将“人格权益”章位置继续提前，作为本法第二章。如此，既可突出《妇女权益保障法》对妇女人格权益保障的重视程度，又可使这部法律的整体结构更加顺畅、合理。其次，自然人在法律上的主体性首先体现为人格独立。《民法典》在总则编第13 条确立“自然人从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力”。这表明妇女具有独立法律人格，无须以男性为参照；妇女依法享有的人格权益，如生命健康、人身自由、人格尊严等，也并不必须以男性为标准。因此建议将《二审稿》第20 条“国家保障妇女享有与男子平等的人格权益”改为“妇女享有独立人格，国家保障妇女的人格权益”。再次，《二审稿》将本章名称改为“人身和人格权益”有所不妥。一来，本章各条均是有关妇女人格权益保障的规定。二来，《民法典》第990 条第2 款关于自然人人身自由和人格尊严的规定，以及修订草案第21 条对妇女人身自由的规定，均在人格权益范畴之内。这些规定的目的都为保护妇女人身方面的自由权，而非人身权本身。在民法中，自然人的人身有着确定的含义，它由人格和身份两部分组成，人身权随之区分为人格权和身份权两类。鉴于《妇女权益保障法》对妇女身份权的保障主要体现在“婚姻家庭权益”章中，本章章名继续使用“人格权益”较为适宜。

（二）减少宣示性条款，进一步突出《妇女权益保障法》“重在保障”特色

《二审稿》第一章总则第2 条第1 款、第二章至第七章的开篇第1 条，均宣示国家保障妇女享有与男性平等的某类权利。如此表述始于1992年颁布的《妇女权益保障法》，意在强调国家责任。笔者认为，这种表达具有时代性，例如在新中国成立初期，为将妇女从无权状态下解放出来，法律提倡男女权利平等，将男性享有的法定权利作为妇女解放的目标。当妇女群体获得普遍解放、男女形式上平等实现之后，法律的男女平等观应从形式平等拓展至实质平等，这种表达的局限性便显露无遗。本次修法如果继续使用这种表达，坚持以男性为标准的立法理念，难免会忽略男女的生理和社会差异以及女性的特殊需求，并与《二审稿》第9 条新增法律政策男女平等评估机制中，要求“有关机关制定或者修改涉及妇女权益的法律、法规、规章和其他规范性文件，应当充分考虑男女差异和妇女的特殊利益”不相吻合。

不仅如此，《二审稿》总则第2 条第1 款“妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等各方面享有同男子平等的权利”，实际涵盖了上述六章所涉条文内容。在总则中确立这一原则之后，上述六章的开篇再做出宣示性规定，难免烦冗重复。为节约立法资源，突出我国《妇女权益保障法》“重在保障”特色，并使面向建设社会主义现代化国家的《妇女权益保障法》更加体系化、科学化，男女平等享有各项权利原则只需在总则中做概括性规定，上述各章实无重复规定之必要。为此，建议：（1）修改第2 条第1 款表达，可规定“国家保障妇女在男女平等基础上，在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有权利”；（2）删去第13 条、第37 条、第43 条、第56 条及第63 条。

（三）进一步从立法技术角度恰当处理本法与其他法律的关系

《二审稿》许多条款注重处理与现有法律、法规及政策衔接配合，但也有若干条款重复其他法律尤其是《民法典》的规定，尚需在与《民法典》的协同配合方面实现立法技术提升。具体可对以下条款进行完善：

1.关于丧偶儿媳对公婆遗产继承权，应注意与《民法典》第1129 条相衔接。本条侧重表明丧偶儿媳对公婆遗产继承权不受子女代位继承影响，无须重复其“对公婆尽了主要赡养义务”这一要件。建议将第62 条修改为：“丧偶儿媳依法作为公婆遗产第一顺序继承人的,其继承权不受子女代位继承的影响。”

2.关于在妇女特殊时期依法限制男性行使离婚诉权规定的取舍。这一规定始于1950年《婚姻法》，其第18 条确定女方怀孕期间及分娩后一年内，男方不得提出离婚。1980年《婚姻法》延续这一规定。1992年《妇女权益保障法》增加“妇女终止妊娠后六个月内”的情形，使之更加全面。2001年立法机关修改原《婚姻法》，全面吸收《妇女权益保障法》规定，2020年《民法典》婚姻家庭编第1082 条延续原《婚姻法》规定。由此，在对男方离婚诉权限制方面，《民法典》规定与《妇女权益保障法》完全相同。《二审稿》第67 条在语言表达及内容上与《民法典》规定重合，对此，删除抑或保留第67 条，有待立法机关决断。

3.关于离婚家务劳动补偿,应注意与《民法典》第1088 条规定相衔接。建议将第71 条第2 款修改为：“女方因抚育子女、照料老年人、协助男方工作等承担较多义务的，离婚时有权依法请求男方补偿。”

4.关于离婚夫妻共同财产分割或处理，应注意与《民法典》第1087 条相衔接。建议将第72 条修改为：“离婚时，分割夫妻共有房屋或者处理夫妻共同租住房屋，应当依照《民法典》第1087 条确立的分割原则。但夫妻双方另有约定的除外。”至于前述两条中出现的“由双方协议，协议不成的，可以向人民法院提起诉讼或由人民法院根据双方的具体情况判决”，其既无实质性内容，又在重复《民法典》规定，应予删除。

立法是各方利益博弈的结果。以学者视角评价此次修法亮点，指出有待改进之处，目的在于向立法机关、相关决策者提出建议，为推动我国妇女权益保障立法、促进男女平等与发展贡献一己之力！