进一步贯彻落实男女平等基本国策完善相关制度规则

李明舜

党的十八大以来，习近平总书记高度重视男女平等基本国策的贯彻落实，做出了一系列重要论述，多次强调：“要坚持男女平等基本国策，在出台法律、制定政策、编制规划、部署工作时充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益。”

男女平等基本国策是为解决男女两性社会关系这一基础性、全局性、长远性问题而确定的一项总政策。把男女平等作为一项基本国策，以此促进经济社会可持续发展和提升社会文明程度，是我们党和国家对新中国成立以来妇女事业发展成功经验的高度概括和对人类两性关系历史发展规律的科学总结，是中国共产党秉持男女平等的使命要求并将其作为治国理政的重要内容的独特创造。我们必须正确理解男女平等的核心要义。男女平等作为人类社会发展的必然要求，是国际社会公认的人类实现可持续发展的重要目标。因此，“追求男女平等的事业是伟大的”。坚持男女平等，就是要保障男女在权利、机会和责任上的平等，保障男女在政治、经济、文化、社会和婚姻家庭方面享有平等的权利和利益。坚持男女平等，就是要促进男女两性平等、和谐发展，坚决反对任何形式的性别歧视、性别对立和性别特权。在贯彻落实男女平等基本国策过程中，我们要在指导思想上坚持马克思主义妇女观，坚持以人民为中心的核心理念，促进妇女全面发展，把马克思主义妇女理论中国化的最新成果以制度规范的形式体现在法律政策的制定和实施中，从而使男女平等基本国策的要求在法律政策中有规定，在各项工作中有落实，在日常生活中被遵循。

经过两次审议的《妇女权益保障法（修订草案）》（以下简称《二审稿》），从总体上看，较好地贯彻了习近平法治思想和习近平总书记关于保障和维护妇女合法权益的重要讲话精神及党中央决策部署，以更为具体有效的制度措施强化了妇女权益的保障。《二审稿》与第一次审议的《妇女权益保障法（修订草案）》（以下简称《一审稿》）相比，进一步突出了对妇女人身和人格权益的保护，畅通了妇女权益受到侵害时的救济途径等，对于更好地保障妇女权益具有重要意义，值得肯定。但同时我们也要看到，与新发展阶段落实男女平等基本国策和实现妇女全面发展的新要求相比，还有一些具体制度和法律条款需要进一步优化，本文拟提出几点建议。

一、进一步完善有关法律政策男女平等评估制度的规定

在全面推进依法治国的进程中，要有效贯彻男女平等基本国策，就必须确立和实施男女平等评估制度，从男女平等的视角，对法律、法规、规章和其他规范性文件进行多方面的审视，在制定和实施法律法规和政策等规范性文件的全过程中，科学分析评估男女两性的现实差异和妇女因自身生理等原因所应有的特殊利益。《妇女权益保障法》以法律的形式规定男女平等评估制度，是具有鲜明中国特色的制度安排。这必将大力增强法律、政策制定者与实施者的男女平等意识，并将他们对男女平等的内心确信和价值追求外化为制度规范。从这个意义上讲，男女平等评估制度不仅是民主立法和科学立法的应有程序，而且是先进性别理念的制度载体，同时也是防止性别歧视的重要制度屏障。

《一审稿》和《二审稿》都规定了男女平等评估制度。从规范的表现形式来看，《一审稿》在其第9 条以三款做了规定，《二审稿》则把三款变成了两款，在其第9 条做了规定。从规范的具体内容来看，《二审稿》的规定与《一审稿》规定相比，有进有退。进步的地方表现为：一是《二审稿》把《一审稿》中妇儿工委的“可以”进行评估，强化为“应当有计划”进行评估；二是《二审稿》把妇儿工委评估的范围增加了“妇女权益保障工作情况”。退步的地方则表现为：一是《二审稿》把《一审稿》规定的应当普遍进行的评估限制为“必要时”；二是《二审稿》把妇儿工委的评估报告由《一审稿》的“重要参考”变为了“提供参考”，评估报告的地位作用有所下降。建议对男女平等评估制度的规定进行以下完善：一是将《二审稿》第9 条第1 款恢复为《一审稿》第9 条第1 款的表述；二是将第2 款规定的评估主体改为“立法机关和县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构”；三是将“对涉及妇女权益的重要法律、法规、规章和其他规范性文件的执行情况开展评估”，修改为“对涉及妇女权益的重要法律、法规、规章和其他规范性文件及执行情况开展评估”，表述由“的”变“及”，这样规定就可以较好地把男女平等评估制度覆盖于法律、法规、规章和其他规范性文件的制定与实施的全过程。修改后的第9 条可以表述为：“有关机关制定或者修改涉及妇女权益的法律、法规、规章和其他规范性文件，应当充分考虑男女差异和妇女的特殊利益，开展男女平等评估。立法机关、县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构应当有计划地对妇女权益保障工作情况，对有关妇女权益的重要法律、法规、规章和其他规范性文件及执行情况开展评估。评估报告应当作为促进妇女权益保障工作，以及制定或者修改法律、法规、规章和其他规范性文件的重要参考。”

二、增加对孕期妇女的特殊保护

落实男女平等基本国策，既要从整体上关注消除对妇女的一切形式的歧视，促进男女平等，又要高度关注处于特殊时期和状态的妇女的保护。在这个方面，一是要进一步加强对孕妇的保护。建议在《二审稿》第23 条第2 款的规定中增加对孕期妇女的特殊保护，修改为：“禁止杀害、遗弃、残害、出卖、非法送养女童；禁止歧视、虐待生育女婴的妇女和无子女的妇女；禁止用迷信、精神控制等手段残害妇女；禁止虐待、遗弃病、残、孕妇女和老年妇女。”二是要保护需要实施辅助生育技术的妇女的权利。建议在《二审稿》第34 条增加一款作为第2 款：“妇女有平等的实施辅助生育技术的权利。医疗卫生机构不得排斥对妇女提供辅助生育技术服务。”

三、增加离婚妇女居住权的规定

建议在《二审稿》第72 条增加一款作为第2 款：“离婚时，一方离婚后没有住处的，有负担能力的另一方应当以个人财产帮助其解决居住困难。法院可以根据具体情况判决没有住处的一方对另一方房屋享有居住权。”这一规定对于解决因离婚而无处居住的妇女极为重要。此规定虽然对《民法典》物权编的相关规定有所扩展而不尽一致，但确为现实需要，也是《妇女权益保障法》应当解决的。《妇女权益保障法》对其他法律已有规范的事项，既要注重法律间的协调一致，又不能照搬重复浪费立法资源。对于关涉妇女权益且在现实生活中有实现障碍的重要问题，《妇女权益保障法》必须前进一步，对其他法律的现行规定做一定的超越，不能片面地强调法律而降低《妇女权益保障法》的针对性和保障性，否则，《妇女权益保障法》就失去了作为保障妇女权益基本法应有的作用。唯有制度创新，不断创设、确认一些体现时代要求和群体特点的新权利，才能体现法律的进步和完善，对于一些与妇女的关系更密切、更重要的权利，《妇女权益保障法》有责任对其他法律发挥“补充、保障、引导”的作用。

四、应当关注解除同居关系的女方直接抚养子女的权利

未成年子女的抚养，历来是其父母分手时争执的焦点。对于离婚时的未成年子女抚养问题，《民法典》婚姻家庭编以及相关的司法解释都多有涉及，《二审稿》第74 条又进一步明确了对丧失生育能力的女方予以照顾、优先考虑其抚养子女的要求，这固然是应该的。但与此同时需要关注的是，在现实生活中，有些未成年人父母分手时并不具有合法的婚姻关系，有的属于《民法典》第1054 条规定的自始没有法律约束力的无效的或者被撤销的婚姻，有的属于男女双方连形式上的婚姻都没有，就是一种同居状态。这些情况下未成年子女的父母分手时如何处理未成年子女的抚养问题，也需要有明确的规定。基于贯彻最有利于未成年子女的原则，建议将《二审稿》第74 条中有关优先考虑女方的抚养未成年子女要求的规定中“离婚”的限制去除，修改为：“女方丧失生育能力，在处理子女抚养问题时，应当在最有利于未成年子女的条件下，优先考虑女方的抚养要求。”因为处理子女抚养问题不只在离婚时，同居关系中也会存在，因此没有必要只限定在离婚的情况，也要把结束同居的情况包括在内。

五、要加大对具有精神、智力残疾的妇女的保护力度

具有精神、智力残疾的妇女往往属于限制或无民事行为能力人，她们自我保护能力差，更容易受到各类违法犯罪行为的侵害，更容易陷入生活的困境，是弱势群体中的弱势。因而对具有精神、智力残疾的妇女的保护，要综合运用《妇女权益保障法》《残疾人保障法》《精神卫生法》和《反家庭暴力法》等规定的保护措施，严厉打击对她们实施的违法犯罪行为。在保护具有精神、智力残疾的妇女的权益方面，既要强调监护人的履职尽责，保护具有精神、智力残疾的妇女不受外来的不法侵害，同时又要防范监护人利用其身份“合法”侵占被监护人的财产权益或者对被监护的妇女进行人身侵害。因此，建议在“法律责任”一章中增加“监护人利用监护关系侵犯限制或无民事行为能力妇女合法权益的，应当从重处理”的规定。这就需要强化公权力的介入，明确有关部门和单位的特殊保护责任，对负有相关职责的国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，应严肃问责。

在《妇女权益保障法》中，进一步具体化落实男女平等基本国策的制度规则，必将促进保障妇女权益的制度更加完善、措施更加有效，不仅有利于以法治为我国妇女全面发展营造环境、扫清障碍、创造条件，而且能够对国际妇女人权保障贡献中国方案，推动和引领国际妇女运动的发展。