警务社会生态系统的内在机理、独有特征、价值遵循及路径优化——基于X市X区(县)“院落警长”制的实证研究

王永宝,党俊琦,肖子蛟

(1.西北政法大学,陕西 西安 710063)(2.西北大学,陕西 西安 710207)(3.西安市公安局,陕西 西安 710002)(4.中央财经大学,北京 100081)

一、引言

聚焦影响国家安全、社会安定、人民安宁的突出问题,深入推进市域社会治理现代化,深化平安创建活动,加强基层组织、基础工作、基本能力建设,全面提升平安中国建设科学化、社会化、法治化、智能化水平,不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，是新时代平安建设工作的新要求。公安机关是中国特色社会主义国家治理体系和治理能力现代化理论在基层进行社会实践的捍卫者和创造者,具有维护国家安全和社会稳定的专门属性,[1]将维护国家政治安全和社会大局稳定作为奋斗目标的警务活动就成为了实现社会治理现代化的关键环节。《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280-98)规范了“市域”的概念,即“市行政管辖的全部地域”。[2]构建警务社会生态系统是社会治理现代化在市域范围的实践样式。警务社会生态系统注重多维构建,在宏观维度，它是以公安机关为责任主体,满足“市域平安”建设的新需要；在中观维度，它是发现和总结解决各类社会风险和矛盾的新方法；在微观维度，它是联系协调各种社会力量,打造党建引领下的多元共治社会治理的新格局。[3]

党的十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”,党的十九届五中全会又进一步提出“加强和创新市域社会治理,推进市域社会治理现代化”[4],这都说明了市域社会治理工作的重要性。国之兴衰系于制,民之安乐皆由治。如何贯彻落实中央关于把市域社会治理现代化作为切入点和突破口,深入推进社会治理创新,构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系的要求,以警务活动为抓手,不断探索市域警务社会治理现代化的理论与实践创新,为推动国家治理体系和治理能力现代化贡献力量,已经成为各地公安机关和警察院校着力研究探索的重要课题。X市公安局X分局,将警务社会生态系统治理作为推进市域社会治理现代化的落脚点,积极探索创新市域社会治理模式,将“一村一警”升级为“院落警长”制,组织民警“一对一”包院落担任“院落警长”,传承红色基因，弘扬革命精神,推广新时代“枫桥经验”。目前,X区(县)呈现出治安好、发案少、人民满意的良好氛围,辖区居民的安全感和幸福感得到有效增强,“全市最具安全感中心城区”的工作目标正在逐步实现。[5]本文将在总结X市X区(县)“院落警长”制的治理经验上,运用社会生态系统理论分析框架,对警务社会生态系统的内在机理、独有特征以及价值遵循进行分析,进而探索警务社会生态系统的优化路径。

二、警务社会生态系统的内在机理

社会生态系统理论(Society Ecosystems Theory)被广泛应用于行为学、社会学以及社会工程学等领域,其目的是揭示人类行为和社会环境的二元交互关系,是社会工程学最为重要的基础性理论。21世纪初,作为社会生态系统理论的领军式人物,查尔斯·扎斯特罗(Charles H.Zastrow)教授和卡伦·柯斯特阿什曼(K.Coster,Ashman)教授共同完成了《理解人类行为与社会环境》一书。该书全面阐述了人类行为与社会环境的二元交互关系及其多层派生关系。社会生态系统理论将维持人类生存的家庭、学校、社区以及公司等人与人之间的支持性社会结构称为社会生态环境。一方面,社会生态系统理论注重研究和发现社会生态环境和人类行为二者之间的相互作用,强调社会生态环境及其多层派生关系能够对人类行为实施有效影响;[6]另一方面,该理论还注重研究和发现人类行为之间彼此产生的复杂作用,强调对社会生态环境施加有效影响,以及人类行为对改造和发展社会生态环境的主观性作用。

社会生态系统是由大量相对独立而又彼此影响的子系统共同组成的复杂结合体,是维持人类生存的母系统。其子系统有不同类型。例如,家庭情感子系统、学校求学子系统、社区服务子系统以及宗教服务子系统等。学术界将人类置于社会生态母系统当中,观察各种社会生态子系统相互之间如何影响以及对人类行为的作用规律。为了便于开展调查分析,一般将各种社会生态子系统划分为微观系统、中观系统以及宏观系统三种类型。例如,在微观系统当中,家庭情感子系统的家庭环境和氛围会影响人类行为。在中观系统当中,人类行为也会显著地受到社区服务子系统、职业薪酬子系统等的影响;在宏观系统当中,政府机构子系统、民间组织子系统也都会对人类行为产生作用。同样,微观系统、中观系统以及宏观系统,这三种类型系统也始终处于持续地、动态地相互作用和影响当中。[7]总之,社会生态系统的内在机理是将社会工程学当中广阔而深奥的学术理论与有序而活力的社会实践进行了有机地链接,并试图从微观系统、中观系统以及宏观系统的不同维度去理解“人类行为的社会作用”,注重研究个人、家庭、社区、团体等各种社会生态子系统之间的互融互促关系。

X市公安局X分局以辖区群众与警务活动中各社会生态子系统的互融互促关系作为开展警务社会生态系统的发力点,同时，积极回应警务社会生态系统中各社会生态子系统的发展需求。市域社会治理在警务社会生态系统的目标是,确保各社会生态子系统能够适时提供辖区群众需要的社会资源,同时帮助辖区群众适应各社会生态子系统的要求。[8]换言之,在社会生态系统的理论框架下,警务社会生态系统的主要目标是加强群众适应警务社会生态的能力。通过影响警务社会生态系统使得群众与警务社会生态的互动更具适应性。对于公安机关而言,要善于从群众与警务社会生态互动的角度出发去寻找影响群众行为的各种深层原因,消除警务社会生态中阻碍人的成长和发展的要素,促使警务社会生态更好地满足人的需要,即从改变群众与警务社会生态的关系入手去解决各种社会问题。警务社会生态系统的内在机理表现为,坚持以人民为中心的发展思想,发扬“人民公安为人民”的优良传统,将“保障人民安居乐业”作为最终落脚点,通过部门联合、上下联动、警民联手,以创建“平安院落”推动平安建设提档升级。

(一)宏观系统:部门联合

宏观系统是指规模程度较大、对人类行为产生主导作用的社会性组织,例如政府机构、人民团体等。警务活动现代化注重优化宏观设计,推崇党领导下的多元共治,进而实现最大限度调动社会资源投入到警务社会生态治理当中,实现宏观系统下的部门联合与社会资源互嵌式协调发展。例如,X分局联合该区司法局、交警大队、消防大队、应急管理局、住建局等部门组建宣传专班,精心筹划制作宣传资料,利用微信群推送、张贴海报、发放防范手册、现场宣讲等方式,营造出整体联动、全面覆盖的宣传氛围。树牢“大秩序”观念,对各类妨害社会秩序、破坏治安环境行为,严格对标法律和职责,靠前抓、主动干,通过建立健全发现、移交、跟办、反馈等机制,推动各部门扎实履职、形成合力,实现了社会秩序治理工作从“部门主治”到“联动共治”的转变。目前,X分局已开展防范兼职刷单诈骗、防范网购退款诈骗、防范网上投资诈骗、防火防盗、严禁高空抛物等主题宣传138期。在疫情防控阻击战中,该分局“院落警长”配合社区和街道办统筹开展防疫排查、组织核酸检测及防疫宣传工作,在全区多次密集核酸检测中,最大限度地实现应检尽检,消除聚集引起的交叉感染风险,在实践中强化了跨部门联合共治的协同配合。

(二)中观系统:上下联动

中观系统是指规模程度较小,对人类行为产生次要作用的社会性组织,例如公司、学校、派出机构等。中观系统的社会性组织,不但可为组织自身带来安全感和归属感,还能维持社会秩序稳定,推进群众和组织之间的良性互动。X分局立足公安,坚持“院落警长”联系制度,该局主要领导多次深入居民院落走访调研,搜集居民群众的意见、建议,组织户政、治安、法制、派出所等单位研究部署“院落警长”联系工作,在部分基层派出所率先启动试点工作,“经侦大队院落警长解决独居老人困境”“户政大队院落警长为咸阳病患购药送药”等赢得社会好评,为在全区推广提供了示范样板;同时,分局班子成员、科级以上党员干部主动深入包抓院落开展工作,迅速完成从局领导、科所队长到“院落警长”的角色转变,要求“院落警长”亮身份、践承诺,对联系院落的人员结构、思想状况、主要工作任务以及社区建设等做到心中有数,形成了领导带头干、层层抓落实、全警齐动员的良好工作氛围。

(三)微观系统:警民联手

微观系统是指能够对人类行为产生一定作用的个体。这样的个体是社会生态系统理论的研究核心,其行为能够对各种社会生态子系统产生显著影响。在X市X区(县)“院落警长”制中,“院落警长”作为这样的个体,通过定期与社区民警、社区工作人员、物业工作人员及居委会人员对接联系,带领社区义务巡逻队、“红袖标”志愿者开展巡防工作,通过警民携手进一步拓展警民联防,创建共建共治共享的基层治理格局。搭建合理高效的沟通平台,在社区开展多样化的活动,“院落警长”充分调动社区退休老党员和调解员的积极性,让老党员“退休不退岗”,发挥传帮带作用,调解员充分发挥特长,通过靠前细致工作,将矛盾纠纷化解在社区。积极动员网格员、保安员参与社区治安管理工作,通过警网融合、警保联控共同维护社区治安秩序。由“院落警长”牵头定期召开社区联席会议,通过交流及时了解掌握社区治安形势,真正实现让警务活动靠前、主动,延伸至社区每一个角落。警务社会生态系统合作共治,培育了社区成员的主体精神和共治意识,提升了社区认同感,从而在社会融合方面起到了积极的促进作用。

三、警务社会生态系统的鲜明特征

警务社会生态系统,虽然具有社会生态系统的一般特征,但是作为一种新兴的社会生态系统,其运行机制和一般社会生态系统仍存在差别。就共同性而言,两者都注重整体性系统地思考和分析问题,具有逻辑性和动态性的基本特征。[9]然而,值得强调的是,因为警务社会生态系统具有较强的维护国家政治安全和社会大局稳定等专门属性,所以该系统还具有显著区别于一般社会生态系统的独有特征。警务社会生态系统的鲜明特征具体包括以下三个方面。

(一)快中有实

快,体现素质,展现作风。作为“院落警长”,为群众办事,责无旁贷。通过不断强化即时性,说了就办,定了就办,事不过夜,案无积卷,充分发扬快中求实的工作作风。X分局以“院落警长”制为抓手,开辟110座席24小时民生保障应急救助热线,支撑统筹全区“院落警长”全力解决群众急难愁盼问题。对于关乎群众切身利益的事,“院落警长”多换位思考,多站在群众角度体会群众的难处,能“马上办”的要立即办,“马上办”有困难的,要集思广益,攻坚克难,通过快速办理好群众的事,展现人民公安为人民的良好形象。例如,某工贸分公司家属院“院落警长”去小区进行日常检查时,发现保安王某焦躁不安,通过谈话了解到,王某来到这个小区当保安一个多月了,至今未领到工资,家里条件不好急等着钱用。“院落警长”立刻通过社区民警,联系上保安公司负责人武某,向武某询问相关情况。武某称,两天后一定会为王某发放工资。两天后,王某领到了工资,对“院落警长”表示感谢。X分局“院落警长”通过快速反应、快速行动为群众解难题,办实事,发现问题立刻处理,赢得小区群众的交口称赞。

(二)细中见实

作为“院落警长”,工作中要坚持细致入微,认真观察小区每一个人,细心留意小区每一处角落,仔细分析小区发生的每一件事,通过细致工作换取小区平安稳定的治安环境。例如,某小区“院落警长”前往小区处理纠纷时,在核查当事人刘某身份时,细心的“院落警长”发现刘某有吸毒前科,便悄悄地对刘某进行了秘密跟踪调查。“院落警长”向小区居民打听刘某近况,了解到经济条件不好的刘某最近总在外面大吃大喝,这一现象更加引起了“院落警长”的警觉。细心的“院落警长”立刻调取小区监控录像进行认真查看,发现刘某两天内驾驶两辆不同的电动车出入小区,通过反复询问刘某,刘某最终承认其盗窃电动自行车的违法犯罪事实,“院落警长”立刻将刘某带回派出所移交刑侦组处理。“院落警长”专注于从一件件小事做起,认真负责,细致工作,不放过任何一个可疑人员,不放过任何一个可疑环节,通过自身努力确保警务社会生态系统平安稳定。

(三)恒中求实

创建“平安院落”,是一个长期的过程,作为“院落警长”,要有一抓到底的狠劲和常抓不懈的韧劲,踏实肯干,持之以恒,做到有问题不解决不撒手、隐患不归零不罢休。X分局801名“院落警长”全部加入小区业主群,不间断向小区业主宣传法律知识、反诈常识,对业主提出的疑问,“院落警长”随时答疑解惑,警民联手共同降低辖区发案率。对辖区发案率偏高的院落,X分局通过举办“擂台赛”开展“招贤纳士”活动,22名擂台“警长”“揭榜应征”担任“院落警长”,试用期3个月。3个月内,新任“院落警长”冲劲强、干劲足,依法严厉打击损害群众利益的电信网络诈骗、跨境赌博和“盗抢骗”“黄赌毒”“环食药”等违法犯罪,同时创新工作方法,深入开展“云剑”“昆仑”“断卡”等专项治理行动,通过持之以恒的工作有效提高辖区的破案率。

四、警务社会生态系统的实践价值

对警务社会生态系统的评价,应当基于警务社会生态系统的实践价值,在其微观、中观、宏观三种类型系统的不同维度分别进行。在社会生态系统内部,生物、心理以及社会各类事件都会在警务社会生态系统中不断发生、相互影响,并对整个警务社会生态系统产生持续性作用。例如,以警务社会生态系统为代表的“院落警长”制仍处于不断地发展中,“院落警长”制在不同的发展阶段必然不断调整,进而适应各种生物的、心理的以及社会的愿景需求。生物、心理以及社会这三个愿景是彼此独立又相互作用的系统,它们对整个警务社会生态系统都拥有重大的影响力。因此,警务社会生态系统的实践价值是,基于生物、心理以及社会愿景三者的相互作用,在微观、中观、宏观这三种类型系统的不同维度,实现市域社会治理现代化在警务活动侧面的推进和发展。[10]

(一)宏观实践价值:“院落警长”制是满足“市域平安”建设的新需要

“市域平安”作为国家治理体系和治理能力在市域范畴的特定表达,是“平安中国”建设在市域社会治理“总体要求”制度设计和改革探索的神经元核。[11]民有所盼,警有所行。X分局结合辖区实际特点,认真总结一线民警在“百万警进千万家”“我为群众办实事”行动中的具体做法,督促所有“院落警长”下沉居民院落、扎根基层群众,提高源头化解能力、解决群众急难愁盼问题,深入调研、集思广益,形成工作机制和工作方法。[12]该工作法通过科学布局,推动全体警力下沉,让“院落警长”全时空守护院落平安,通过密织院落安全网高效推动平安建设。同比2019年,该辖区110接报刑事类警情下降17.8%,刑事案件破获数、刑事拘留数、移送起诉数分别上升31.6%、24.6%、19.6%，抓获各类网上在逃人员150名,辖区居民的安全感和幸福指数得到了有效增强。“院落警长”制的工作方法受到X省公安厅和X市公安局的高度肯定,“市域平安”的价值遵循在X省市相关简报及杂志刊发。人民群众收获了更多的安全感、幸福感、获得感,“市域平安”的牌子也叫得更亮、更响。

(二)中观实践价值:“院落警长”制是发现和解决基层矛盾纠纷和突出治安问题的新方法

随着传统社会向现代社会的转型升级,坚持党委领导下的多元共治,积极动员政府职能部门、企事业单位以及社会组织,提高社会资源总量,发现和解决市域警务社会生态系统的存量问题。该做法通过扎实细致的群众工作,将不同层次、不同群体的基层干部群众发动、组织起来,广泛摸排各类矛盾纠纷和安全隐患,做细做实治安防控,抓早抓小安全隐患,诚心实意服务辖区群众,严防形成现实危害、严防发生严重影响社会稳定和人民群众安全感的突出治安问题。[13]自“院落警长”制实施以来,该分局“院落警长”排查化解群众矛盾714起,排除安全隐患500余个,辖区居民社区内的入室盗窃案件、盗窃电动车案件同比分别下降39.1%、77.9%,破获电信网络诈骗案件376起,打掉团伙5个,全区院落实现了阶段性“零发案”。

(三)微观实践价值:“院落警长”制是“一村一警”服务战略在基层公安机关的新探索

“一村一警”不仅是市域警务社会生态系统的末梢神经,也是坚持和发展新时代“枫桥经验”以及推进市域社会治理现代化的创新载体。利民之事、丝发必兴。针对公安基层基础工作存在的突出问题,X分局持续深化“放管服”改革,创建警力全覆盖、工作无缝隙、服务零距离的基层警务活动新格局,引导公安民警从如何对待群众、与群众接触、做群众工作等最基础的工作入手,有针对性地接触接近群众,有目的地组织发动群众,真正把警务活动的触角延伸至辖区各个院落。通过为老、弱、病、残等行动不便人员提供上门服务;开学季、毕业季安全民警前往校区,为学生集中办理身份证;对20人以上办理《保安证》的企业,民警提供送考上门服务;对办理《剧毒化学品购买证》的企业,民警提供送证上门服务等,打通联系服务群众“最后一公里”,推动落实“最多跑一次”改革,用心用情用力使警务政务服务更亲民、更便民,从而使“一村一警”机制在基层公安工作中具体化、可视化,保持“一村一警”机制持久的生命力。

五、警务社会生态系统的路径优化

警务社会生态系统与一般社会生态系统具有相似性。功能要素是构成整个社会生态系统的基础,同样也是实现警务社会生态系统功能的前提。优化警务活动的社会生态系统路径,要在理解警务社会生态系统的内在机理、鲜明特征的基础上,充分考虑警务社会生态系统中的功能要素。[14]警务社会生态系统属于一种新兴的社会生态子系统,是社区治理现代化的警务活动侧面。任何警务活动都会涉及打防、化解、管控三个基本功能要素。警务活动必须明确打防、化解、管控三者的工作目标,协调行动。因此,应从打防、化解、管控三个基本维度着手,优化警务社会生态系统路径,从而实现警务社会生态系统的价值目标。[15]针对辖区老旧小区多、硬件基础薄弱、流动人员多等现实问题,依托“院落警长”制,深入开展“百万警进千万家”、矛盾纠纷排查化解等工作,不断提升风险隐患防控能力。

(一)精准打防

按照“情报信息主导警务实战、合成作战提高战斗能力”的工作理念,推动公安“情指勤舆”一体化作战中心软硬件升级,创立完成情报合成作战中心,努力构建“全要素整合、全方位研判、全数据合成”工作模式,通过资源整合、合成研判、实体作战,实现用数据找线索、靠科技找证据、以视频锁罪犯。[16]首先,对辖区高发警情种类、时段、区域加大分析研判力度和推送预警工作,建立全天候院落情报研判、全要素精准预警指令、全时空扁平高效处警、全警种联动应急响应、全网域舆情监测导控等工作机制,为各“院落警长”精准打防提供有力指引;其次,建立院落警情每日研判推送机制,督促发案“院落警长”加大对小区内部安全检查力度,深入居民当中面对面、手把手讲授如何防人身受到伤害、防财物受到损失、防上当受骗等法律知识和技能,积极开展针对性防范工作,加强可防性案件压降工作;再次,积极整合院落打击防范力量,打造巡便结合、打防一体的运作模式,不断挤压犯罪活动空间,全面提升社会面打防整体效能;最后,院落发生入室盗窃、电信网络诈骗等案件后,“院落警长”同社区民警及时做到“三个到位”,即案发现场实地走访到位、与受害人联系回访到位、防范措施落实到位,形成专群结合、以防为主的治安联防联控格局。

(二)精心化解

传承红色基因，弘扬革命精神,推广新时代“枫桥经验”,充分相信群众、紧紧依靠群众,以“百万警进千万家”“我为群众办实事”活动为载体,将“院落警长”工作室拓展至社区,用好实地走访、集体座谈、民意调查等多种方式,让“院落警长”来到群众身边,通过倾听群众声音及时发现矛盾纠纷隐患,对照公安业务,一事一议和总结归纳相结合,制定定分止争的措施办法,对症下药,精心化解,将矛盾纠纷隐患消灭在萌芽状态,从而为老百姓排忧解难,实现警民关系融洽,群众满意认可,在“帮小忙、解小忧”中实现市域治理现代化向警务社会生态系统的深度延伸。[17]首先,充分发挥社会矛盾纠纷多元排查化解机制作用,积极推行治安纠纷第三方调解机制,联合区司法局,充分发挥公派律师介入调解作用,进一步提高调处的时效性;其次,“院落警长”通过“互联网+矛盾纠纷排查化解”APP,线上联动架起化解矛盾纠纷的“空中桥梁”,让当事人以视频通话的方式面对面向律师咨询,当事人与专业人士视频互动,形象直观,增加说服力,实现了现场快速、高效解决矛盾纠纷,提高矛盾纠纷化解的成功率;最后,依法及时公开矛盾纠纷排查化解的依据、程序、流程以及结果,大力宣传法治公安和执法规范化建设成果,以公开促公正、以透明保廉洁,着力增加矛盾纠纷化解的可信度和终局性。

(三)精细管控

精细化管控最核心的环节就是信息采集,围绕辖区刑满释放、易肇事肇祸精神障碍患者和涉稳、涉军、涉众重点人员,各“院落警长”应将重点人员的精准管控和信息技术结合起来,拓宽列管渠道,从而提高管理效率,对院落内每一个重点人员,都应通过重点人员所在单位、社区、亲属多方位了解,随时随地掌握其基本情况,让重点人员始终处于“院落警长”的掌控之中。首先,利用入户走访、平安宣传等时机,协助社区民警加强重点人员日常管控,对新发现的重点人员和漏管、漏查的重点人员进行信息采集和系统录入,精细管控密织动态管控网络;其次,加强各部门之间的协调沟通,通过“院落警长”强化跨部门联动机制,实现大数据彼此之间的信息档案共享,及时准确掌握重点人员的违法经历、个人关系以及身体特征等信息;最后,利用信息化技术不断细化基础管控工作,将重点人员的个人信息以及衣、食、住、行、病等要素信息进行汇总分析,为重点人员的精准管控工作开展提供高效的技术支撑[18]。如当某院落“院落警长”在走访中接到群众反映其亲友患有精神病在家中挥舞棍棒菜刀等情况,就应该第一时间向社区反馈信息,并通过全市医院就诊系统查询到该人的病理信息,迅速配合家属将该病患送往该市精神卫生中心诊断治疗。

六、结语

习近平总书记指出,一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的[19]。随着国家治理体系和治理能力现代化在市域范畴的不断推进和发展,警务社会生态系统作为市域社会治理落地落实落细的警务活动侧面,也必须进行中国式的探索,唯有致力于理论和实践的有机结合,不断完善我国治理体系、提高治理能力,才能够实现市域社会治理体系和治理能力现代化的新发展、新突破、新成效。