上海市闵行区2018—2021年控烟投诉情况分析

黎楚湘 ，杨肖光，吴辰越 ，励晓红，陈修斌

烟草依赖已被世界卫生组织确认为目前人类健康的最大威胁之一。《“健康中国2030”规划纲要》明确提出要“全面推进控烟履约，加大控烟力度”“积极推进无烟环境建设，强化公共场所控烟监督执法”[1]。在此背景下，《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称“控烟条例”）进行了修订，将室内工作场所列入禁烟场所，并取消所有室内吸烟室，进一步扩大了禁烟范围[2]。修正案于2017年3月1日正式实施，被称为沪上“最严控烟令”[3]。

卫生行政部门作为《控烟条例》中规定的控烟监督执法的托底部门，是历年来处理控烟投诉举报最多的主办单位。尤其是《控烟条例》修正案实施后，将工作场所纳入卫生行政部门控烟执法的管辖范围，造成控烟投诉举报量增长较快[4]。本研究通过对2018—2021年闵行区卫生监督投诉举报中控烟类投诉举报的分析，了解上海市《控烟条例》修正案实施后市民控烟诉求的特点，分析控烟执法工作的重点和薄弱环节，提出相应的监管策略，为提高控烟监督执法能力提供决策支持，为完善控烟修法、加强控烟执法提供参考。

1 资料与方法

1.1 资料来源

本研究数据资料来源于2018—2021年闵行区卫生监督投诉举报中的全部控烟类投诉举报，包括投诉举报登记表、转送单、受理单、调查报告等，资料均为电子化文本文件。

1.2 研究方法

对不同形式的文本数据资料进行统一格式的整理，运用R编程语言及其相关分析工具包对控烟投诉举报的文本内容进行挖掘。特别是利用自然语言处理中的实体识别技术，提取出投诉内容中的地点信息（如楼道、卫生间等），对于常规的统计数据是一个重要补充。

1.3 统计学处理

采用 SPSS 20.0统计软件进行数据整理和分析，提取出的信息构建为整体数据库，包括控烟举报的投诉时间、投诉人、投诉地点、投诉内容、调查结果、处理措施等关键字段，通过R统计软件，对控烟投诉举报的数量、来源、分布等情况进行统计分析。对于符合正态分布的数据进行描述性分析，组间构成比的比较运用χ2检验，检验水准α=0.05。

2 结果

2.1 控烟投诉举报的来源分布

2018—2021 年闵行区控烟投诉举报共有2 213件，分别来源于12345热线、闵行区城运中心、各级信访及其他渠道。其中，每年95%以上的控烟投诉举报均来源于12345热线，是控烟投诉举报主要来源。值得注意的是，来源于信访的控烟投诉举报在2021年有明显增加。见表1。

表1 闵行区控烟投诉举报的来源分布[n(%)]

2.2 控烟投诉举报的时间分布

闵行区控烟投诉举报量在2018—2019年是增加的，并在2019年达到较高，为663件。2020年由于受到新冠疫情的影响，尤其是上半年很多场所暂停营业或关闭，控烟投诉举报量大幅降低，全年仅有395件，是四年间控烟投诉举报最少的一年。其中，2020年2月的控烟投诉举报仅有10件，也是四年间控烟投诉举报量最低的一个月份。

控烟投诉举报主要集中在冬季，以11月、12月和1月较多。月投诉举报量较高的是2019年1月和2021年11月，均为89件。

2.3 控烟投诉举报的区域分布

2.3.1 控烟投诉举报诉求地址所属街镇

根据控烟投诉举报诉求地址所属街镇进行分类，以七宝镇的控烟投诉举报数量最多，2018—2021年间共369件（16.67%）；其次是虹桥镇（共351件，占15.86%）和莘庄镇（共329件，占14.87%）。

2.3.2 控烟投诉举报的诉求场所分布

根据2017年3月1日实施的《上海市公共场所控制吸烟条例》修订案，卫生行政部门负责对医疗机构、工作场所及《控烟条例》第十六条第一项至第六项以外的其他公共场所进行控烟监督执法工作。2018—2021年闵行区控烟投诉举报诉求场所以工作场所最多，共1 307件（占59.06%），且在控烟投诉举报诉求场所中所占比重随着时间而上升。工作场所中又以写字楼的控烟投诉举报较多，为1 240件。其次发生控烟投诉举报较多的是商业场所（包括商场、超市、市场等），共594件（占26.84%），其中诉求场所为商场的有478件。居民服务业场所（包括美容、美发、沐浴、足浴等）发生的控烟投诉举报较少，为72件（占3.25%）。医疗卫生机构发生的控烟投诉举报最少，仅16件（占0.72%）。经比较，差异有统计学意义（P＜0.05）。见表2。

表2 闵行区控烟投诉举报诉求场所分布[n(%)]

2.3.3 控烟投诉举报的具体诉求地点分布

调查发现，不是所有控烟投诉举报都提到具体的吸烟地点，比如有的投诉举报单只反映某写字楼有吸烟现象，没有具体吸烟地点；还有的投诉举报单则提到不止一处吸烟地点，因此具体诉求地点的数量和控烟投诉举报件数并不一致。控烟投诉举报具体诉求地点集中在厕所卫生间，其次是楼道走廊、办公室、停车场，提示对这些违法吸烟行为的高发点位应加强管理。

2.4 控烟投诉举报的调查结果

2.4.1 不同诉求场所的调查结果

卫生行政部门受理投诉举报后要在规定时限内开展调查，调查结果分为查实、部分查实和未查实，并根据调查结果进行处理。2018—2021年闵行区控烟投诉举报中查实或部分查实的案件共328件，查实率为14.82%。其中以居民服务业场所的查实率最高，为 36.11%。查实率较低的诉求场所分别是商业场所（10.44%）、工作场所（14.92%）及居民居住地（15.19%）。经比较，差异有统计学意义（χ2=45.48，P＜0.05）。见表3。

表3 控烟投诉举报不同诉求场所的调查结果

2.4.2 控烟投诉举报未能查实的原因

2.4.2 .1 投诉时的吸烟场景无法还原

市民的控烟投诉举报经过市、区两级卫生行政部门转送到处理部门后，执法人员再到现场进行调查核实。此时被投诉的吸烟人员大多已离开现场，如果被投诉单位场所内没有监控录像，投诉人也无法提供明确证据，不能还原投诉当时的吸烟场景，就会导致违法吸烟行为无法取证查实。

2.4.2 .2 取证困难，证据不足难以认定

在投诉现场无法还原的情况下，执法人员只能通过检查的情况来判定是否存在违法吸烟现象。但吸烟是一个短暂的动态行为，随时可以终止，这给执法人员的现场取证增加了很大困难。如现场查见地面有烟灰或烟头，但由于未查见有人正在吸烟，因证据不足而未能查实。又如卫生间虽是吸烟的高发点位，但由于涉及个人隐私，不方便使用执法记录仪在卫生间内进行拍摄取证，即使闻到烟味，也不能强行打开卫生间的门进行取证。而吸烟者一般看到执法人员前来检查，也会立刻停止吸烟。上述种种原因导致对违法吸烟行为难以取证，所以控烟投诉举报的查实率往往不高。

2.5 控烟投诉举报的处理措施

对于被反复投诉且难于处理的无证经营场所，采取多部门联合执法的方式进行查处甚至取缔；对于其他查实的控烟投诉举报，根据违法行为的严重程度分别给予行政处罚、责令整改和批评教育。2018—2021年闵行区查实的 328件控烟投诉举报中，处理措施为行政处罚的有147件，责令整改的有108件，联合执法的有5件，批评教育的有68件。对于有吸烟现象但由于证据不足而未能查实的控烟投诉举报，则对控烟责任单位进行宣传教育，加强监管。

3 讨论

投诉举报是市民反映违法行为的主要途径，也是公众参与和监督控烟工作的重要渠道，能够比较客观地反映违法吸烟行为的特点。本研究通过对控烟投诉举报数据的分析，了解违法吸烟行为的时间趋势、季节分布和区域分布，分析控烟执法的重点和难点。而以往研究多是通过对法定禁烟场所进行抽样，然后对样本场所开展环境观察（是否具有控烟资料和存在吸烟现象）和场所内人员的知信行调查所获得的数据进行控烟研究[5-8]。从公众参与控烟监督的角度获得违法吸烟行为的数据，进而分析违法吸烟行为特征以及处理情况，这方面的研究比较少。

3.1 针对重点区域、重点场所、重点季节加强控烟监督执法

2018—2021 年闵行区控烟投诉举报最多的区域是七宝、虹桥和莘庄，这三个街镇的控烟投诉举报量几乎达到整个闵行区的一半。七宝、虹桥和莘庄都属于经济发达、人口密集的区域，集聚有大量的写字楼、办公楼，大型商场较多。而控烟投诉举报的诉求场所主要集中在写字楼和商场，这些场所是违法吸烟行为的高发区域，这与马敏、陈瑜等的研究结果基本一致[9-10]。

室内违法吸烟行为在冬季高发[11]，控烟投诉举报数量较多的季节也是在冬季，这与天气寒冷、吸烟人员不愿意到室外吸烟有关。应加强对控烟责任单位设置室外吸烟点的指导，促使其合理设置吸烟点，使得吸烟人员在冬季也能到室外吸烟。同时，要求控烟责任单位在冬季加强日常巡查力度，落实控烟责任机制，遏制冬季室内违法吸烟行为。

控烟执法部门要聚焦控烟重点区域、重点场所，开展精准执法，提升监管执法效率。强化冬季控烟执法专项行动，坚持日常执法、专项执法与集中执法并重，提升监管执法力度。

3.2 发展控烟技防手段，解决控烟难点问题

室内公共场所和室内工作场所“烟民”主要集中的部位有厕所、楼道、走廊等。尤其是写字楼、商场的卫生间，由于隐蔽性及私密性都较强，调查取证的难度较高，往往成为执法难点。即使有吸烟现象存在也难以查实，这也是工作场所和商业场所控烟投诉举报查实率低的重要原因。建议在条件允许的情况下，在重点控烟场所利用烟雾报警、浓度监测、视频图像采集等技术手段，监控违法吸烟行为，加强对禁止吸烟场所的管理。

3.3 加强禁烟场所责任主体的控烟意识和责任机制

《上海市公共场所控制吸烟条例》规定控烟工作实行“单位负责”的原则，即禁烟场所所在单位为控烟工作的责任主体，应当履行法律规定的控烟义务。控烟责任单位虽没有执法权，但却有及时劝阻吸烟行为的责任，其对控烟工作的重视程度直接影响着控烟工作的成效好坏。可以通过调动相关责任主体的控烟积极性，建立禁烟场所责任主体的责任和激励机制。对控烟工作做得较好的单位和个人予以宣传和表彰，对控烟工作不积极或不完善的单位或个人进行通报批评甚至处罚，从而调动控烟责任主体的积极性[12]，加强控烟意识。

3.4 社会共治，充分发挥控烟志愿者的作用

《控烟条例》修订案实施以来，控烟投诉举报数量激增，随之带来的工作量、工作难度都有所增加，单纯依靠执法部门开展监督检查效果有限，需要充分发挥社会组织和志愿者的力量。通过组建控烟志愿者队伍，发挥控烟志愿者的作用，开展控烟宣传活动，增加控烟巡查次数，现场劝阻吸烟人员。执法部门与控烟志愿者建立定期沟通机制，执法部门将投诉举报高发的区域点位定期通报给控烟志愿者，志愿者在重点的点位开展控烟宣传、巡查工作。志愿者将日常巡查过程中发现的违法线索提供给执法部门，执法部门依法进行查处，以形成良好的互通机制。

3.5 多部门联合执法，修订《控烟条例》内容

卫生行政部门主要针对辖区内各级医疗机构、公共场所、二次供水单位、学校、托幼机构开展日常监督检查工作，对于违法吸烟行为高发的写字楼等工作场所并没有日常监督的权力和责任，这也是写字楼控烟投诉举报查实率较低的原因之一。美容、美发、沐浴、足浴等为居民服务业场所和医疗机构属于卫生行政部门的法定监管场所，经常开展日常监督检查，可以将控烟管理和日常监督相结合，故这些场所的控烟工作更易落实到位，效果也更好。各部门将控烟工作与日常监督执法相结合，将控烟工作化整为零才可能收到事半功倍的效果。《控烟条例》修正案实施后，控烟立法与执法还存在衔接不畅的问题[13]。写字楼面广量大，控烟投诉举报量也最多，目前单纯依靠投诉举报线索对违法吸烟行为进行查处，对违法吸烟的打击力度不够，从而造成高风险点位的违法吸烟行为屡禁不止，市民对执法的满意度也不高。建议在今后修订中进一步明确场所管理部门的责任，必要时调整执法主体，进一步明确执法权限，将工作场所的控烟落到实处。