公益诉讼检察调查核实权的功能异化与制度完善

徐本鑫，江芷珊

（1.安徽师范大学法学院，安徽 芜湖 241002；2.暨南大学法学院，广东 广州 510000）

公益诉讼检察调查核实权，系检察机关在承办公益诉讼案件过程中向其他主体调取证据、核实案情的一项权力。在公益诉讼检察制度中，检察调查核实权发挥着多种功能作用。理论上，有观点认为公益诉讼检察调查核实权发端于诉讼当事人证明权，是实现法律监督的手段，具有调查收集证据、实现法律监督的功能，以上功能的运作为获得胜诉结果这一根本功能目的提供保障[1]。另有观点着重强调公益诉讼检察调查核实权的法律监督功能，并主张重设一般监督权，以确保检察机关在运用公益诉讼检察调查核实权调查核实时获取准确且充分的事实参数，彰显法律监督机关的功能定位[2]。实践中，检察机关未厘清公益诉讼检察调查核实权的应然功能以及各功能间关系，常以诉讼当事人证明权为抓手行使检察调查核实权，产生“倾向一般监督、调查重于核实、片面追求胜诉”等功能异化问题。因此，厘清公益诉讼检察调查核实权的应然功能并有效防止其功能异化，是强化公益诉讼检察调查核实权的关键，不仅影响公益诉讼办案质量，而且关系法律监督实际效能。

一、公益诉讼检察调查核实权的应然功能

公益诉讼检察调查核实权的应然功能是指与其权力性质相一致的有利效能。公益诉讼检察调查核实权本质为检察权，其应然功能包括“实现法律监督、调查核实案情、保障公益诉讼”三方面。其中，实现法律监督是公益诉讼检察调查核实权的根本功能。检察机关利用公益诉讼检察调查核实权调查案情、核实证据时需围绕当前办理的法律监督事项进行，在推动公益诉讼进程时需以实现法律监督为必要，不可为获得胜诉结果过度调查核实。

（一）实现法律监督

公益诉讼检察调查核实权由法律监督权衍生，其根本功能应着眼于实现法律监督。《宪法》第134 条①《宪法》第134 条：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”指明检察机关的功能定位为法律监督机关。《中华人民共和国人民检察院组织法》（下文简称《检察院组织法》）第2 条②《检察院组织法》第2 条：“人民检察院是国家的法律监督机关。人民检察院通过行使检察权，追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序，维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，保障中国特色社会主义建设的顺利进行。”再次强调，检察机关是以国家法律监督机关身份来行使检察权。检察权和法律监督权系同一职权的两种不同表达方式。《检察院组织法》第21 条规定③《检察院组织法》第21 条：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合，并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。”，在履行法律监督职能的过程中，人民检察院享有调查核实权。在检察机关宪法地位为法律监督机关的情形下，调查核实权源于法律监督权，是一种实现法律监督功能的手段性职权。公益诉讼检察调查核实权本质为检察权，其根本功能是在公益诉讼领域实现法律监督。一方面，适用层面的特殊性无法改变具体职权的本源性。法律明确规定调查核实权源于法律监督权，这适用于所有类型的调查核实权，公益诉讼检察调查核实权也不能除外。另一方面，公益诉讼检察调查核实权作用于公益诉讼领域，“提起公益诉讼”职权是公益诉讼检察调查核实权的“地基”。而“提起公益诉讼”系一种法律监督表现形式，法律监督通过诉讼得以促成[3]。因此，作用于公益诉讼领域的调查核实权亦为一种助力法律监督的手段性职权。

公益诉讼检察调查核实权的根本功能旨在实现法律监督，而法律监督的关键体现在“法律”二字，区别于一般监督。“一般监督”是中华人民共和国成立之初，我国在借鉴苏联“一般监督”理论基础上构建的，囊括公诉、侦查、诉讼监督、监督行政决议命令和措施的合法性问题和国家工作人员守法情况等职能在内的具有中国特色的监督理论[4]。一般监督的范围极其广泛，不仅仅限于对违法行为的监督，也涉及对其他非法律事项的监督。但从历史发展层面看，我国检察机关的法律监督自1979 年《宪法》修正后已不再实行全覆盖、全方位的一般监督，转而围绕刑事诉讼活动中国家机关及其工作人员的特定活动展开；自2017 年设立公益诉讼制度后又拓展监督场域，增加对行政机关的违法履职行为、不作为行为的监督；自2018 年职务犯罪侦查权转由监察委员会行使后限缩自身范围，取消对国家机关公职人员的法纪监督[5]。自此，针对司法裁判实行的诉讼监督与围绕行政行为合法性展开的行政法律监督，共同构成互斥但周延的法律监督范畴[4]。有限性是检察法律监督功能的主要特征，即检察法律监督具有特定的界限与范围[6]。法律监督不同于包罗万象的一般监督，其旨在评价法律行为的违法状态，不对非法律事项进行评价。作为法律监督权的手段性职权，公益诉讼检察调查核实权不应倾向一般监督，而应顺应法律监督的历史发展，着眼于“法律”，将实现法律监督定位为根本功能。

（二）调查核实案情

调查核实案情是公益诉讼检察调查核实权的直接功能。根据《检察院组织法》第21 条，检察机关具有行使调查核实权并提出抗诉、纠正意见、检察建议以实现法律监督功能的权限。调查核实权服务于提出抗诉、纠正意见、检察建议，即提出正确合理的抗诉、纠正意见、检察建议需要对案件相关证据线索进行收集与核查。具体到公益诉讼，提升检察建议信服力的前提条件是依法开展调查核实工作，收集相关证据材料，查清违法事实[7]。

公益诉讼检察调查核实权由法律监督权派生，属监督权范畴，不具有进攻性，其中“调查”服务于“核实”，旨在实现法律监督。关于“调查”与“核实”的关系，有观点认为调查核实权是调查权和核实权的复合体，“调查”与“核实”是并列关系[8]；另有观点认为调查是实现核实目的的手段[9]。公益诉讼检察调查核实权归属于监督权，“调查”与“核实”应是手段与目的的关系。第一，一般而言，“调查”多指向证据材料的找寻与收集，“核实”则定位于了解并辨别相关情况的真伪。在法律监督视域下，检察机关利用公益诉讼检察调查核实权了解相关案情，其目的并非为获取确切证据，而是为了解整个案件的具体情况，形成内心确信，以避免法律监督的盲目性与自发性，平衡实体正义与程序正义的关系[8]。可知，“核实”是目的，“调查”是进行核实的手段。第二，调查核实权属于程序意义上的监督权，而调查权则对实体权利产生影响。若调查核实权被定性为调查权与核实权的复合体，其性质将产生混淆。法律监督权是公益诉讼检察调查核实权的上位权力，这说明公益诉讼检察调查核实权是一项通过程序制约来实现监督的程序性权力，不具有终局实体意义[10]。而调查权广泛应用在行政执法等领域，通过查封扣押、限制人身自由等多种调查方式以对实体权利产生作用，具有强烈的进攻属性，与法律监督性质不相符合。因此，“核实”为公益诉讼检察调查核实权的核心要义，“调查”服务于“核实”，即调查方式的行使以实现程序监督为限度，无须具备进攻性质，触及实体权利范畴。

（三）保障公益诉讼

保障公益诉讼系公益诉讼检察调查核实权的应然功能之一。检察机关利用公益诉讼检察调查核实权进行案情调查与核实，为公益诉讼案件的顺利终结提供证据材料保障。公益诉讼的推进过程以证据为支点，若没有证据，便难以证明有关主体行为的违法性以及该违法行为施加于公共利益的破坏性，也就无法达到促使有关主体积极纠正违法行为以实现法律监督的效果[11]。在相关条文中，公益诉讼检察调查核实权的保障公益诉讼功能被证实与认可。第一，《检察院组织法》第21 条是确保第20 条①《检察院组织法》第20 条：“人民检察院行使下列职权：（一）依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权；（二）对刑事案件进行审查，批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人；（三）对刑事案件进行审查，决定是否提起公诉，对决定提起公诉的案件支持公诉；（四）依照法律规定提起公益诉讼；（五）对诉讼活动实行法律监督；（六）对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；（七）对监狱、看守所的执法活动实行法律监督；（八）法律规定的其他职权。”之职权有效运行的保障性规定。第20 条明确列举刑事侦查权、批准逮捕权、提起公益诉讼、诉讼监督等法律监督职权，但未将调查核实权纳入所列独立职权的范畴中。而第21 条既规定了“调查核实”这一过程性保障手段，又规定了提起抗诉、纠正意见、检察建议等结果性处理措施，用以保障第20 条中提及的“提起公益诉讼”等法律监督职权的有效运行[9]。第二，《人民检察院公益诉讼办案规则》（下文简称《办案规则》）规定②《办案规则》第71 条：“人民检察院办理行政公益诉讼案件，围绕以下事项进行调查：（一）国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实；（二）行政机关的监督管理职责；（三）行政机关不依法履行职责的行为；（四）行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性；（五）其他需要查明的事项。”第73 条：“调查结束，检察官应当制作《调查终结报告》，区分情况提出以下处理意见：（一）终结案件；（二）提出检察建议。”第86 条：“人民检察院立案后，应当调查以下事项：（一）违法行为人的基本情况；（二）违法行为人实施的损害社会公共利益的行为；（三）社会公共利益受到损害的类型、具体数额或者修复费用等；（四）违法行为与损害后果之间的因果关系；（五）违法行为人的主观过错情况；（六）违法行为人是否存在免除或者减轻责任的相关事实；（七）其他需要查明的事项。对于污染环境、破坏生态等应当由违法行为人依法就其不承担责任或者减轻责任，及其行为与损害后果之间不存在因果关系承担举证责任的案件，可以重点调查（一）（二）（三）项以及违法行为与损害后果之间的关联性。”第89 条：“调查结束，检察官应当制作《调查终结报告》，区分情况提出以下处理意见：（一）终结案件；（二）发布公告。”，检察机关在办理行政公益诉讼案件时需调查公共利益受损事实、行政机关监管职责、行政机关不依法履职行为、受损事实与不履职行为间的因果关系等事项；在承办民事公益诉讼案件时应核查违法行为人情况、违法行为、公益损害类型、因果关系、主观过错、免责事由等事项。只有查明这些事项后，检察机关才能根据具体情况决定终结案件或提起检察建议或发出公告，从而推动行政公益诉讼或民事公益诉讼向前发展。

但是，保障公益诉讼不等同于片面追求胜诉。保障公益诉讼是指在公益诉讼检察调查核实权支持下，确保公益诉讼进程按照法律法规预设轨迹顺利向前发展至受损法律秩序修复之时的一种功能，其是检察机关以法律监督机关身份行使调查核实权时所欲求的目的效果。公益诉讼检察调查核实权主要为检察建议与公告的提出或者诉前程序中案件的终结提供证据支持，推动公益诉讼进程，修复受损法律秩序。若诉前程序无法实现案件的顺利终结以使违法行为得以纠正时，借助公益诉讼检察调查核实权收集的证据亦可在诉讼阶段运用，但此时的证据运用皆围绕法律监督展开，证据运用后的情况结果无论是胜诉还是败诉，仍为法律监督所允许，皆为维护法律秩序的客观效果。而片面追求胜诉功能则是以诉讼当事人的视角来展开。在公益诉讼中，检察机关享有诉讼当事人这一形式身份。若执着于诉讼当事人身份，检察机关势必会以赢得胜诉作为根本目标，在诉前程序、诉讼阶段中利用调查核实权搜寻一切有利于其赢得胜诉的证据材料，过度调查核实。

二、公益诉讼检察调查核实权的功能异化

公益诉讼检察调查核实权具有“实现法律监督、调查核实案情、保障公益诉讼”等应然功能。但在司法实践中，公益诉讼检察调查核实权偏离预设的发展路径，出现功能异化现象，进而产生扰乱法律秩序、模糊权力性质、浪费司法资源等一系列危害。

（一）“实现法律监督”异化为“倾向一般监督”

实现法律监督为公益诉讼检察调查核实权的根本功能，但在实践运行中，公益诉讼检察调查核实权逾越法律监督范畴，未围绕行为合法性问题展开调查核实，倾向一般监督。

例如，在A 省W 市某区检察院治理路面残留螺丝钉安全隐患公益诉讼一案中，2021 年3 月，检察机关在办案中发现辖区的主干道路上残留裸露螺丝钉，存在较大的安全隐患。检察机关举一反三，集中干警力量对全市主干道路进行排查，共发现9 处残留螺丝钉及钢筋。后检察机关向市区两级城管局发出检察建议，敦促其依法履职[12]。尽管上述案件取得积极效果，但检察机关行使调查核实权却超出法律监督范围。检察机关调查核实一处安全隐患后，便满足向行政机关制发检察建议的条件，督促行政机关及时处理相关问题并主动排查清除全市主干道路上的隐患。但检察机关却选择对全市主干道路进行亲自排查，花费大量时间、精力调查核实本应由行政机关管辖的非法律事项。上述行为一方面偏离了法律监督之要义，复归包罗万象的一般监督，侵越行政机关职能范围；另一方面浪费司法资源，加重检察机关的工作负担。又例如，X 区检察院处理欠缴国有土地出让金问题行政公益诉讼一案中，X 区检察院根据上级机关的指示命令，发现某公司存在欠缴国有土地出让金问题。检察机关通过调取行政机关的“三定”方案及其他履职证据材料，查明了解案件情况，并向行政机关发出检察建议[13]。公益诉讼检察调查核实权围绕“法律”二字运行，重点是对行为违法性进行调查核实。检察机关调查核实行政机关“三定”方案并根据“三定”方案制发行政公益诉讼检察建议，实际上突破“法律”二字，偏向超越法律范畴的“一般监督”。“三定”方案是行政机关为明确内部分工，厘清内部责任而制定的内部文件。行政机关是否及时履行内部文件规定的职责，归属于行政机关的内部责任问题，不涉及违法问题。检察机关为保护公共利益而介入行政内部事项，不仅有干预行政事务之疑，还将行政内部文件的拘束力等同于法律的拘束力，造成法律秩序层面上的混乱。

（二）“调查核实案情”异化为“调查重于核实”

对公益诉讼案情进行调查与核实，是公益诉讼检察调查核实权的应有之义。作为实现法律监督的手段性职权，公益诉讼检察调查核实权属于监督权范畴，其行使的目的在于印证对法定监督情形之存在的预判[14]，“调查”为“核实”服务，具有中立性。但实践中，为确保公益诉讼的办案绩效，检察机关有意强化调查核实权的刚性效力，其所持立场常带有进攻性，促使公益诉讼检察调查核实权运行过程中出现调查重于核实的情形，模糊权力的中立性质。

以刑事附带民事公益诉讼为例，检察机关常通过提前介入指导刑事侦查工作来获取提起公益诉讼所需证据。例如，在F 省J 市检察院诉Q某某等人非法猎杀珍稀野生动物（海豚）刑事附带民事公益诉讼一案中，海警局于2020 年3 月13 日对Q 某某非法捕猎、杀害国家二级保护动物——瑞氏海豚一案进行立案侦查。在“生态检察+公益诉讼”机构优势的指引下，J 市检察院提前介入引导侦查，获取公益诉讼相关证据材料，并于8 月20 日以刑事附带民事公益诉讼案由立案并发布公告，且在公告期满后未有法定机关与有关组织就本案提起诉讼的情形下提起诉讼[15]。检察机关在办理上述公益诉讼案件过程中秉承进攻性立场，借用强制性质的刑事侦查权以获取公益诉讼证据材料，调查重于核实。公益诉讼检察调查核实权作为监督权，有其中立性与客观性[16]。但检察机关提前介入并指导刑事侦查的行为却具有进攻性，与公益诉讼检察调查核实权的监督权性质不相符合。原因有二：一是，依据《民事诉讼法》规定①《民事诉讼法》第58 条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”，检察机关若想以原告身份提起民事公益诉讼，需满足没有法定机关、有关组织或者法定机关、有关组织不提起诉讼的条件。即检察机关提起民事公益诉讼，诉讼的主体资格具有“补充性”与“备位性”。但检察机关提前介入刑事侦查阶段并予以指导，在掌握一定证据材料后再发布公告，实质上已将自身定位为第一顺位起诉人，持进攻性立场。此时，发出公告流于形式。若发出公告后有相应法定机关或组织提起民事公益诉讼，检察机关提前介入刑事侦查阶段以获取公益诉讼证据材料的行为则会形成新的问题——产生浪费司法资源之嫌。二是，刑事侦查权具有限制人身与财产等实体权利的强制性。而《办案规则》第35 条②《办案规则》第35 条：“人民检察院办理公益诉讼案件，可以采取以下方式开展调查和收集证据：（一）查阅、调取、复制有关执法、诉讼卷宗材料等；（二）询问行政机关工作人员、违法行为人以及行政相对人、利害关系人、证人等；（三）向有关单位和个人收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据；（四）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（五）委托鉴定、评估、审计、检验、检测、翻译；（六）勘验物证、现场；（七）其他必要的调查方式。人民检察院开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。”中明确规定，检察机关在行使公益诉讼检察调查核实权过程中不得采用强制性措施以限制人身自由、财产等，即公益诉讼检察调查核实权作为法律监督手段性职权，沿袭非强制性调查权的基本特点，是一种中立性、非刚性的权力[17]。检察机关借用刑事侦查权调查核实公益诉讼证据线索，实际上秉持进攻性立场，作用于实体权利而非程序事项，从而使得“调查”不再服务于“核实”，突破了公益诉讼检察调查核实权的中立性特点。

（三）“保障公益诉讼”异化为“片面追求胜诉”

检察机关利用公益诉讼检察调查核实权收集核查证据材料，服务于发出公告或检察建议，为推进公益诉讼发展提供功能保障。但司法实践中，检察机关忽视职权的服务对象，将片面追求胜诉而非推进公益诉讼作为公益诉讼检察调查核实权的功能之一，在诉前程序制定接近或等同于审判机关诉讼调查标准的“自我加压式”证明标准[18]，进行全面调查核实，导致过度调查，浪费司法资源。

以行政公益诉讼为例，在T 市人民检察院督促整治违法建设安全隐患行政公益诉讼一案中，检察机关先采取现场勘查方式调查核实违法建设中存在的安全隐患，后又委托专业事务所对安全隐患问题进行鉴定。事务所出具安全隐患检查报告，认定上述违法建设存在未设置消防设施、电器设备裸露、过道堆放杂物等52 处安全隐患[19]。上述案件中，检察机关片面追求胜诉，在诉前阶段过度调查核实，减损公益诉讼检察调查核实权的保障公益诉讼功能。公益诉讼检察调查核实权的功能在于查清已有情况是否适宜发出检察建议，以督促纠正违法行为，推进公益诉讼的后续发展。在上述案件中，未设置消防设施、电器设备裸露、过道堆放杂物等安全隐患以肉眼方式即可清晰辨认，肯定存在现实客观的风险，已满足发出检察建议的条件。但检察机关为充分证明行政机关存在不依法履职事实以确保后续诉讼的胜诉概率，选择委托鉴定这一更为科学专业的调查核实方式以提升相关证据材料的证明力，形成“自我加压式”的证明标准，过度调查核实。事实上，当出现行政机关根据检察建议更正自身行政行为，及时防止公益损害扩大的情形时，行政公益诉讼进程便无法推进到诉讼阶段，而是就此终结。在未按部就班推进行政公益诉讼进程之前，检察机关无法预料案件走向。在公益诉讼调查核实阶段过度调查以片面追求胜诉，会增加检察机关调查核实成本负担，导致司法资源浪费。

三、公益诉讼检察调查核实权的制度完善

功能异化问题成为制约公益诉讼检察调查核实权良好运行的一大阻力。为防止权力滥用与功能异化，以促进公益诉讼检察调查核实权健康发展，需针对实践中的异化问题提出相应的制度完善策略。在立法明确公益诉讼检察调查核实权性质的基础上，细化优化调查核实权调查内容并在检察权体系中用好调查核实权。

（一）在相关立法中明确调查核实权

从立法层面明确公益诉讼检察调查核实权法律监督性质并肯定法律监督功能，是促进该权力良好运行的关键。但在“宜粗不宜细”立法思想的指导下，公益诉讼检察调查核实权的性质尚未被相关立法明确，导致学理研究中的权源争议与司法实践中的认知冲突。就公益诉讼检察调查核实权的“地基”——“提起公益诉讼”而言，有学者认为，在《检察院组织法》第20 条中，第4 项“提起公益诉讼”职权与第5、6、7 项带有“法律监督”字样的职权之间是互斥关系，会产生法律适用上的矛盾[20]。法律监督机关是宪法规定的检察机关在国家机构体系中的基本身份定位，其根本职能与价值追求在于实现法律监督。检察机关通过提起诉讼等方式以实现法律监督与公益保护[21]。若将“提起公益诉讼”排除在法律监督之外，将割裂诉讼与法律监督之间的联系。而适用于公益诉讼领域的检察调查核实权也会随之偏离法律监督视域，难以有效发挥法律监督的根本功能。为补足公益诉讼制度的法律监督基础及机能供给，促进检察机关各项职权在制度逻辑上的耦合性，有学者主张复设一般监督权[2]。但现阶段复设一般监督权，既会破坏我国国家职能配置布局的整体平衡，亦会造成检察机关履职上的力不从心与捉襟见肘问题。因此，明确公益诉讼检察调查核实权性质，首先是要明确“提起公益诉讼”属于法律监督范畴。其次，明确为“提起公益诉讼”职权提供保障的公益诉讼检察调查核实权，实为一种实现法律监督的手段性职权，其在运行过程中须以“法律”为中心，避免重蹈“一般监督”的覆辙。

目前较为可行的措施有二：一是，及时修改《检察院组织法》相关规定，明确“提起公益诉讼”职权的法律监督性质以加强公益诉讼检察调查核实权制度逻辑上的耦合性。具体而言，将《检察院组织法》第20 条“人民检察院行使下列职权”修改成“人民检察院履行法律监督职责，可以行使下列职权”。将“提起公益诉讼”明确纳入履行法律监督职责范围内，有助于解决公益诉讼检察调查核实权的法律依据缺失问题，明确其法律监督功能，防止权力扩张。二是，制定“公益诉讼法”，专章规定调查核实权。具体而言，根据调查核实权性质定位与公益诉讼运行逻辑，在公益诉讼法“调查核实权”这一章节设立具体条文，内容围绕公益诉讼检察调查核实权的法律监督性质以及“实现法律监督、调查核实案情、保障公益诉讼”三项功能进行设置，以明确公益诉讼检察调查核实权的权力性质与应然功能，避免产生理论与实践层面的争议与误解。

（二）在办案规则中细化调查核实权

第一，在明确公益诉讼检察调查核实权法律监督性质的基础上，明确其调查核实的内容仅限于审查与监督行为合法性范畴。公益诉讼检察调查核实权是实现法律监督职能的手段性职权，其功能在于着眼于“法律”二字，核实违法行为的法律状态，为检察机关运用恰当监督手段进行法律监督提供证据支持[22]。《办案规则》第32 条①《办案规则》第32 条：“人民检察院办理公益诉讼案件，应当依法、客观、全面调查收集证据。”要求检察机关在承办公益诉讼案件时须依法、客观、全面调查核实。“全面”不是指收集一切与案件相关的证据，而是收集一切与行为合法性相关的证据材料，这是检察机关作为法律监督者的应尽之责。但实践中，检察机关却错误理解“全面”之意，不再定位于“法律”二字，承担了现行法律规定之外的其他调查责任，超越法律监督范围，扰乱原本不甚清晰的法律秩序。为确保公益诉讼检察调查核实权的应然功能得以有效彰显，《办案规则》应对“全面”的内涵加以阐释，阐明全面调查核实的内容须聚焦于行为合法性，围绕“法律”展开，避免审查监督非法律事项，倾向一般监督，侵越其他公权力机关职权范畴。

第二，在明确公益诉讼检察调查核实权运行阶段的基础上，规范其调查核实内容与程度。结合《办案规则》以及《检察院组织法》的相关规定，公益诉讼检察调查核实权应在“提起抗诉、纠正意见、检察建议”之前适用。此外，在未经法定程序正式立案的情况下，调查核实权不得随便启动。在公益诉讼中，将调查核实权的适用限定在立案至提起检察建议、发出公告这一阶段，可以留有允许行政机关主动整改的空间，充分发挥行政机关自我纠正违法行为的积极性，避免公益损害的发生或扩大，节约司法资源。公益诉讼检察调查核实权服务于提起检察建议、发出公告，以推进公益诉讼进程，修复法律秩序，而非追求胜诉。《办案规则》应明确公益诉讼检察调查核实权的调查内容及程度，避免实践中检察机关为片面追求胜诉而过度调查核实的情形出现。一是民事公益诉讼方面，检察机关在对侵权者情况与公益受损事实进行基本的调查核实后，即可以发出公告的方式提醒催告有权主体提起民事公益诉讼。而公益受损的具体后果、侵权主体的责任大小等内容，应当由有权主体基于诉权进行调查。即便检察机关提起公益诉讼，也可以由法院依职权调查取证、查明事实。检察机关不得为追求胜诉而过度调查核实。二是行政公益诉讼方面，检察机关调查核实的目的并非为片面追求胜诉而是纠正违法行为，维护法律秩序。基于此，其针对行政机关履职情况的调查核实，达到证实行政行为具有违法可能性即可，而无须为达到“自我加压”式证明标准而盲目借用委托鉴定等方式过度调查，以最大限度地节约司法资源。

（三）在检察权体系中定位调查核实权

检察权是一个完整的体系，其由检察调查核实权和其他权力有机组合而成。检察调查核实权一方面与其他权力相互配合，构筑完整且有序的检察权体系；另一方面又区别于其他权力，避免权力间的混淆，防范滥用权力、侵害合法权益等风险发生。但实践中，检察机关在办理公益诉讼案件的过程中却不加区分地使用各种形态的检察权，引发权力滥用风险。

为促进公益诉讼检察调查核实权的良好运行，遏制权力滥用，检察机关应在检察权体系中区分并有序适用公益诉讼检察调查核实权、公益诉讼调查取证权、刑事侦查权以及诉讼监督调查核实权等权力。第一，从运行阶段角度区分公益诉讼检察调查核实权与公益诉讼调查取证权。公益诉讼检察调查核实权源于法律监督权，其中内含的调查取证行为，意在核实法律秩序被破坏的事实与证据，最终服务于提出检察建议、纠正违法意见等监督手段，实现法律监督。基于法律监督性质，公益诉讼检察调查核实权的适用阶段是立案至提起检察建议或发出公告这一时期，以纠正违法行为，维护受损法律秩序。而调查取证权源于检察机关作为公益诉讼起诉人的公益诉权或当事人证明权，旨在获取支持检察机关诉讼请求的事实与证据，满足请求权基础和举证责任分配的要求，最终目标是为获得胜诉。基于胜诉愿想，公益诉讼调查取证权主要运行在拟提起诉讼时及诉讼过程中，以说服法官，实现诉讼利益的最大化。第二，从运行方式角度区分公益诉讼检察调查核实权与刑事侦查权。根据《办案规则》第35 条，公益诉讼检察调查核实权不具备限制人身自由、查封扣押财产的强制性。公益诉讼检察调查核实权作为实现法律监督的手段性职权，属于程序性职权，不涉及对实体权利的处理。而刑事侦查权却被法律赋予了能够限制人身自由、财产等实体权利的强制性以有力遏制犯罪。公益诉讼检察调查核实权的柔性特质与刑事侦查权的刚性特质不相兼容。检察机关在进行公益诉讼调查核实时借用刑事侦查权，会诱发权力滥用、损害被监督者合法权益的风险。第三，从运行目的角度区分公益诉讼检察调查核实权与诉讼监督调查核实权。检察机关行使公益诉讼检察调查核实权的目的是为纠正违法行为以保护公益。而诉讼监督调查核实权的运行目的在于监督法院审判工作，为后续的上诉、抗诉等工作做好证据材料收集准备。公益诉讼检察调查核实权具有独立性，其有独立的运行阶段、运行方式、运行目的，区别于检察权体系中的其他权力。检察实践中，检察机关应当根据公益诉讼检察调查核实权的特性正确适用该权力，以更好地实现法律监督、保护公共利益，助力公益诉讼健康发展。

结语

在维护公共利益、促进国家治理的过程中，检察公益诉讼发挥着重要的制度作用。公益诉讼检察调查核实权为检察公益诉讼发展保驾护航。但是，功能不明与异化等问题始终阻碍公益诉讼检察调查核实权的良性运行，进而制约检察公益诉讼的发展。根据公益诉讼检察调查核实权的权力性质与公益诉讼的发展需求，本文阐明公益诉讼检察调查核实权应具有“实现法律监督、调查核实案情、保障公益诉讼”三大功能，指出功能异化的现实弊端，并提出明确权力性质、细化调查核实内容、区分行使权力等完善建议，以优化公益诉讼检察调查核实权，保障公益诉讼有序有效推进。作为一项新型职权，公益诉讼检察调查核实权的运行过程中存在诸多问题，亟需有关专家学者进行深入研究，以确保检察机关享有并用好公益诉讼检察调查核实权，为公益诉讼行健致远提供保障。