科技创新减免税政策执行中存在的问题及改进建议

丁云彪

(深圳市深业晋展物料供应有限公司，广东 深圳 518001)

1 引言

海关税收政策是政府进行宏观调控的一个重要政策手段，中国的经济发展以及改革开放都离不开海关税收的推动。海关减免税政策是指海关根据国家政策和有关法律法规的规定，对进口货物的关税和进口环节海关代征税给予减免，包括法定减免税、特定减免税和临时减免税这三大类。

其中，特定减免税具有很强的政策性，是国家根据政治、经济环境的要求，对特定货物(特定地区、特定用途、特定贸易性质及资金来源)的进口货物，按照国务院的管理要求实行进口减免税。该类政策的出台程序较为严格且复杂，一般由海关总署依据国务院的原则性规定，会同其他相关中央主管部门审议制定实施细则后下发至各地方海关，由地方海关加以贯彻执行。

科技创新减免税政策是特定减免税政策的一种，指因科研、技术开发及教学工作的需要，对科研及技术开发机构、高等学校等单位必须进口的用品，以及科研教学用的图书、资料予以减免税。

2 科技创新减免税政策实施对深圳科教事业的发展促进明显

科技创新减免税政策作通过优化科技创新设备供给这一市场要素对科研创新主体的发展发挥了积极作用。以深圳为例，科研机构从2007年的不到10家已快速增加到超过46家，大学数量从2000年之前的3所发展到目前的14所，预计2025年达到25所。

深圳市的PCT国际专利申请量连续17年保持全国首位，并自2010年以来斩获国家科技奖项135项，这些指标均反映出在国家新一轮中长期科技发展规划中，深圳市已成为科技进步与创新的杰出代表。

深圳市科技创新资源不断累积，同时科技创新进口设备及材料的需求也不断增大。从深圳海关了解到，近5年来深圳市海关所辖区域内进口的科研类物资累计减免税款超10亿元，比前5年增长了1.3倍。2020年深圳海关减免税款13.8亿元，其中进口科教用品减免税款3.01亿元，同比增长了69%。

3 科技创新减免税政策实施中存在的问题

虽然科技创新减免税政策实施以来明显促进了深圳科教事业的发展，但操作中由于政策执行涉及的情况非常复杂，笔者作为科技创新供应链服务商，多年参与境外高端科研设备减免税进口过程，发现实施主体和减免税主体在执行细节方面存在不少问题。

3.1 地方政府部门认识不统一，政策未能充分用好用足

第一，没有形成减免税工作统筹规划机制。地方政府相关部门并没有很好地了解认知及运用政策，更没有形成工作上的协调机制。特别是缺乏强有力的统一指挥和决策机构，没有下发规范性和强制性办理减免税的指导文件，造成各部门按照自己理解和以往工作流程各行其是，因而很多有资质的项目单位为了图省事不去主动申请减免税。

第二，免税资质认定存在一定争议。根据财关税〔2021〕23号文，省级(包括省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团，下同)科技主管部门会同省级财政、税务部门和科研院所所在地直属海关核定从事科学研究工作的省级、地市级科研院所名单，核定结果由省级科技主管部门函告科研院所所在地直属海关，由于牵涉审批部门多，各部门对政策理解不统一，在实际操作中往往出现争议，各部门协调困难。

第三，审计部门难以沟通。政府项目单位每年都面临政府审计，而相关审计工作可能由外聘的会计师事务所实施，审计人员对相关政策认识不足。在实践中，有些主动申请减免税的单位受到审计人员的质疑后，由于难以沟通，只得放弃减免税申办。

第五，缺乏激励机制。对减免税主体单位来说，政府主管部门已按照含税的价格同意立项并批复预算、概算了，免税与否并不重要；另外，减免税主体单位大部分都是财政预算单位，每年面临绩效考核，如申请减免税，势必增加工作环节和工作量，担心影响工作进度，而节省的资金并不能给单位带来任何利益。综合考量，大部分都放弃了免税申请。

3.2 海关执行操作层面不够灵活、手续繁杂

第一，新旧政策空窗期执行问题。根据中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，科技创新减免税政策设置了五年有效期，到期后因新政策实施需要国家各级主管部门签批，造成新旧政策实施的存在空窗期。2021年11月10日之前，由于“十四五”期间的科技创新减免税政策未明确前不能办理免税手续，急需进口的货物只能通过担保方式进口，每单需要先向申报地海关支付等值税款的保证金。担保进口方式存在一个很大的问题，即大部分减免税主体单位为政府全额财政拨款的事业单位，并无此类财政预算款项。最终部分单位采取了使用银行保函担保货物进口的方式，即每进口一单货物，由海关在总保函额度下扣减对应的税款保证，待政策及实施细则明确后，逐单向海关申请补办免税手续并解除税款担保。但还有部分单位不得已将设备采购计划推迟，面临财政支付进度严重滞后与无法完成预期的科研任务和教学计划的风险。同时，受政策影响增加了很多操作层面的工作量。以深圳某大学为例，2021年上半年通过筹措资金代垫保证金或委托银行开具保函担保进口的设备共计289项货物，均需要逐单申请担保确认书后缴纳或保函核扣保证金，待政策明确后再逐单补办免税确认通知书、修改报关单并核保，整个过程牵扯了很多精力来处理相关工作，并支付了对应的保函利息，增加了项目单位成本。

第二，政策与项目审批部门信息不对称。财关税〔2021〕23号文对相关单位申请减免税主体资质设定了前置审批条件，在实践中因各种原因，申请机构不能及时提供符合规定的所有批文。如当年七月新成立的大学，各级政府已批准成立，教育部也下达了批文，但教育部网站每年六月公布一次高校名单，根据海关规定“在教育部公布的高校名单内的高校”才能申请减免税备案，造成新大学必须等到第二年才能向海关申请。而当年政府概算已下达，申请机构为了加快科研进度和如期完成项目资金支付计划，须尽快完成设备采购，只能采取缴税的方式进口。

第三，免税审批工作需要具备很高的专业素养。政策制定了科教用品的免税清单，但不可能详尽列入所有商品的名称，具体到某种商品是否属于免税范围需专业判断。商品有技术参数指标，也有很多商品名称可能相似，也有可能是不同类商品，认定能否免税的工作就更为复杂，因此海关审批人员需具备非常高的专业素养才能准确判断。除此之外，国外先进技术的不断升级、更替，创新的先进产品设备层出不穷，需要海关审批人员和具体经办人员与时俱进，不断学习，在双方都能充分理解设备的工作原理和功能基础上才能进行有效沟通，从而出具专业的审批意见。在实际审批过程中，有些结构复杂的设备或定制设备存在归类难问题，经办人员需要和海关审批人员反复沟通，按要求多次提供资料，影响了采购进度。

3.3 减免税主体专业能力和管理水平亟须提高

第一，缺乏专业背景。作为减免税主体的项目单位，很多受单位编制或岗位限制原因，没有聘请从事减免税进口工作的专业人员，甚至未单独设立专门的采购部门，由财务或办公室兼管。因此对科技创新减免税政策缺乏认识，不要说对运用政策一筹莫展，就连如何认知政策都没有途径和想法。

第二，设备进口采购工作不规范。由于对设备减免税进口工作不重视，设备采购过程中各环节错误不断。在招标环节，按政策进口设备可享受免税价，但招标文件并未修订，按含税价标准版本发布，造成项目单位和供应商相互扯皮，后续也无法向政府审计机构解释；未指定规范、专业的外贸代理机构，由中标商自行办理减免税手续或自行委托不规范、专业能力差的外贸代理机构办理减免税进口手续，差错率较高，影响采购效率，由于需反复与政府审批部门沟通，增加了审批部门的工作量。甚至出现个别设备品名、型号、参数等与投标文件不一致，给项目单位即减免税主体造成隐患，严重的在海关年度核查中因申报错误被勒令退运出境。

第三，设备管理混乱。根据财关税〔2021〕24号《关于“十四五”期间支持科技创新进口税收政策管理办法的通知》(以下简称《通知》)，进口单位应按有关规定使用免税进口商品，如违反规定，将免税进口商品擅自转让、移作他用或者进行其他处置，被依法追究刑事责任的，在《通知》剩余有效期限内停止享受政策。政策严格限定免税进口设备的使用地点，未经海关批准，设备不得移出本单位，不得用于其他单位科研。很多减免税主体因对减免税进口设备后续监管政策不了解，未按兼管要求单独设立减免税进口设备管理台账，设备随意流动、随意使用现象较为普遍。在每年的海关抽查中，凡是管理不规范的单位，设备外借给其他单位或擅自改变设备科研用途，甚至设备不知去向时有发生，经常有单位遭到海关停止享受减免税资格或罚款等形式的处罚。

4 改进建议

4.1 政府相关部门建立工作协调机制，加强统一认识

建议涉及政府投资的相关部门，要提高认识，加强互动联系，认识到合理合法的利用减免税将节省大量财政资金，从而形成合力。发展和改革委可要求申请单位在项目立项和报请预算、概算计划时将设备资金和进口综合税分列，要求资质条件符合科技创新减免税政策的申请单位向相关部门审批免税；财政局根据科技主管部门出具的免税主体资格确认函批复资金；审计部门定期组织担任政府审计职责的会计师事务所学习科技创新减免税政策，充分理解和熟悉掌握此类项目入账原则。

4.2 制定激励制度

在现行的政府投资决策体制下，并不鼓励财政拨款使用单位利用国家税收优惠政策节省财政资金。由于政府投资项目的资金由财政局统一管理，申请单位根据立项情况在需使用资金时由财政局直接拨付给中标单位，款项并不经过申请单位的账户。即使申请单位经过艰辛的努力，最终取得了免税的资格，也享受了税收减免，但节省的资金还是归属地方财政，本单位并无任何利益，相反在申请减免税的过程中需投入大量的人力、物力和时间，造成申请单位利用税收优惠政策的主观积极性的缺失。再有，目前少部分单位委托外包给专业机构，因为相关服务费的支付受到相关部门(主要是审计部门)的掣肘。

建议：一是制定激励制度，允许项目单位将减免的款项在投资总额内对具体建设项目予以调整，可将减免的款项用于项目单位设备维护、升级、耗材采购，从而提高项目单位积极性；二是项目单位可以对减免税咨询专业服务机构合理的支付适当费用。

4.3 推进海关向服务型政府转变

第一，根据中央转变政府职能，简政放权，创新监管，建设服务型政府的精神和要求，推进海关职能转变，提高工作服务质量；另外新公共管理强调引入竞争机制，将市场机制引入公共部门从而提高公共服务效率。根据这一理论基础，可以在各属地海关之间建立竞争机制，设定执法满意度、减免税额度及科创免税单位数量等绩效指标来开展绩效考核，提升海关公共服务和专业化水平。

第二，针对政策执行的“空窗期”和项目审批单位与政策之间信息不对称导致执行不畅的问题，建议海关可凭项目单位的保证函和各级政府部门出具的情况说明先行批准减免税备案申请，保证正常采购进口工作，从而保障科技创新工作的正常开展，同时可规定待政策明确或信息对称后仍逾期不能补齐手续的单位，则转照章征税。

4.4 减免税主体规范采购和管理工作

减免税主体可采取以下措施规范进口减免税设备管理：一是理解减免税工作的专业性和复杂性，引入外贸代理竞争机制、选择富有专业素养的服务团队；二是加强业务培训，定期邀请海关或外贸代理机构专业人员对本单位相关人员培训，及时了解掌握海关最新监管政策和业务办理流程、注意事项等；三是建立免税报告模板库、建立税号库、建立合同管理及跟踪提醒系统。免税设备的自查、免税设备的使用管理应做到正确、合理、到位。

5 结论

综上所述，科技创新减免税政策目前在执行中还存在诸多细节问题，限于篇幅，本文只列举了部分，但只要政府各部门和减免税主体充分认识科技创新减免税政策制定的目的和对科技创新的重要推动作用，建立良好沟通机制和工作协调机制，采取措施改进提高本部门的工作质量，群策群力，通力合作，就能进一步提高政策利用效率，促进我国科教事业的发展。