发挥资产评估专业财政财务监管作用的探讨

■ 李 丽

（长安大学经济与管理学院，陕西西安 710064）

党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，这一新形势的新定位对加强财政财务管理工作提出了更高的要求，客观上要求进一步强化财政财务监管。现阶段财政财务监管取得了显著的进步和良好成效，但也应清醒地看到，一些地方部门及单位仍然存在财经法规执行不严、财经纪律松弛，财政资金浪费严重和使用效率不高、财务管理领域失范失序等情况，要求对财政财务进行更细化管理。同时，随着财政体制的深化改革，社会经济的发展，财政财务监管的范围和内涵也在不断变化，其合规性、有效性的要求进一步提高，监管任务更加繁重和困难。目前政府监督因监督力量有限，频率较低，监督效能发挥不充分，震慑力不足，有必要借助专业中介机构，强化监督管理。

一、财政财务监管面临新形势，需要借助专业中介机构

在我国实施市场经济体制后，整个社会和经济环境发生了系统性变化，与此同时，有关政府财政的地位和影响效应也得以全面凸显。财政财务监督是财政体制的一个重要组成部分，是财政管理工作中不可或缺的要素。新时期财政的监管内涵和外延都发生深刻变化。传统财政监管更注重资金用途的改变、违反乱纪等的监管。新时期财政监管内涵丰富，外延不断延伸，对财政资金使用效率、资产保值增值、财政绩效及税收征收等方面的监管越来越严格。财政资金具有无偿使用的特点，资金使用者缺乏内在自我约束机制，因此迫切需要外在的监督支持。随着国际化的发展，现代技术的运用，企业偷税、漏税和避税行为更加隐蔽，只靠国家税务部门难以进行全面监管，需要借助中介机构力量。

财务监管是财政监管基础，目前在财务监管方面，财务监管现象呈现多样化和复杂化。近年来国有资产流失，会计信息严重失真的现象已引起社会各界的高度重视；随着公允价值的普遍运用，对公允价值运用是否规范、正确的监管日益迫切。2014年财政部发布专门的公允价值具体会计准则《企业会计准则39号—公允价值计量》，对公允价值的计量、运用和披露进行全面规范。公允价值的计量专业性强，需要借助专业中介机构。随着跨国公司的发展，内部关联交易活跃，避税行为变得普遍，只靠税务部门的力量远远不够。目前在财务监管方面缺乏对一些公司高层重大财务决策行为的及时有效监督；对公司高层经营管理人员违规获取个人财务利益的监督不到位；对国有公司经营管理者隐瞒真实信息不能及时实行有效监督。在公司利润信息的监督方面，还不能完全杜绝人为虚增利润行为。

鉴于相关财政部门人力不足、相应专业知识缺乏，需要联合内外部力量，建立健全互相沟通、有效协调机制，充分发挥专业中介机构在监管中的优势，适应新形势下对监管的要求。

二、资产评估机构助力财政财务监督的优势

资产评估行业与改革开放相伴而生，我国的资产评估起源于20 世纪 80 年代，最初是为满足我国政府规范国有资产交易、维护国有资产权益的需求提供服务。经过三十年的发展，服务领域不断扩大，遍及国家经济建设及社会发展各个领域，行业规模和社会影响力不断扩大，成为我国经济社会发展不可或缺的重要专业服务行业。

资产评估行业作为一种独立的、公正的中介机构，具有较高的专业知识以及多年的经验水平。资产评估是研究价值形成、价值决定和价值衡量的学科。评价和评值是资产评估具有的最基础的内在功效和能力。除此以外，资产评估还具有咨询作用、管理的作用和鉴证的作用。经过30多年的发展，资产评估已经形成了一套完整的理论体系，规范科学的评估方法。在专业建设方面，坚持“专业是评估行业核心竞争力” 的发展理念，构建了比较系统、完善的评估准则体系。我国的评估准则，从最初全面跟行国际评估准则，到逐步并行，现在已有多项评估准则实现了领先；建立了“发现市场、研究市场、规范市场、发展市场”的市场拓展路径；创新了从市场研究、标准制定、素质培养的专业建设模式，使行业的社会功能和可持续发展有了强大的专业支撑。

经过30多年的发展，资产评估领域不断拓展，实现了评估对象由服务国有企业为主到服务各类经济主体的转变；由一般资产评估向新型资源性评估发展；由原生品资产评估向衍生品资产评估发展。从以单一评估业务为主到业务多元化的转变；由境内资产评估向境外资产评估发展。资产评估外延不断拓展，形成了一系列特定业务的评估，如以税收为目的的评估，以财务报告为目的的评估，预算绩效评估及PPP项目评估等。

资产评估是专业中介服务行业，专业性中介服务是市场经济的内在需求，资产评估是其中的重要一环，对于发现资产价值、规范交易秩序、促进资源合理配置、服务经济发展、维护社会公平及促进社会和谐具有重要作用。2012年10月，财政部印发《中国资产评估行业发展规划》，对资产评估行业的定位进行了综合描述，即：运用专业优势，对市场主体的各类资产价值及相关事项，提供测算、鉴定、评价、调查和管理咨询等各种服务的现代服务业。习近平总书记和李克强总理多次强调要把发展现代服务业作为基本国策。原财政部楼继伟部长也指出，资产评估是市场经济的基础性工作，也是财政部的基础性工作。当前深化财政体制改革，加强财政财务监督，需要资产评估行业提供专业支撑。

三、资产评估助力财政财务监管领域的逻辑分析

资产评估行业凭借自身专业优势，对财政财务监管发挥着重要作用。资产评估行业多年来积极参与财政绩效评价工作。2012年财政部印发《关于开展2008-2011年中央国有资本经营预算支出项目绩效评价工作的通知》(财企[2012]384号)，委托资产评估机构第一次开展中央国有资本预算绩效评价。2014年8月，中国资产评估协会根据政府部门的绩效评价管理与实践经验，针对绩效评价的特点，制定了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引》。该《操作指引》以财政部绩效评价相关规定为指导，以相关法律法规为依据，强调评估机构参与绩效评价的专业性。

2020年2月财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》财预〔2020〕10号，其中第二十三条规定，财政评价和部门评价根据需要可委托第三方机构或相关领域专家参与。在《管理办法》中明确界定项目支出绩效评价是对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。绩效评价不同于审计，中介机构审计侧重于财政财务资金合法性、合规性的审查，把审计情况和发现的问题描述清楚，并提出相关建议。而绩效评价不仅评价财政资金的合法性、合规性，更主要的是评价项目实施各环节相应人、财、物的支撑及项目的执行情况，总结项目实施绩效，发现存在的问题，并提出相关建议，因此绩效评价范围更广、要求更高。从评价内容可看出，评价内容具有综合性。资产评估是一个综合性的专业，它不仅与社会科学、自然科学以及工程技术有关，还融合了建筑领域、机械领域、经济、法律以及管理等各行各业。资产评估综合性，使资产评估行业能够胜任项目支出绩效评估的要求。同时，资产评估行业作为专业评估机构，有着多年绩效评价经验，将在“项目支出绩效评价”中发挥重要作用，助力财政财务监督管理。

资产评估行业直接对企业资产进行评估，对企业资产状况了解，对评估结果掌握，业务的便利，可助力税收监管。企业在进行资产重组、股份制改制等，往往涉及资产评估业务。企业进行资产评估后资产增值，需要缴纳税收，而有些企业不按规定缴纳税款。为保证税款及时足额入库，税务机关可与资产评估机构建立联系，评估机构可将进行资产评估的企业状况和评估后的报告及时告知税务机关，可有效监督税款及时足额入库。

资产评估的一般目的是获得资产的公允价值。2006 年财政部发布了企业会计准则，准则规定了某些资产应当使用公允价值计量。具体包括非货币性资产交换、投资性房地产、非同一控制下的企业合并、金融工具和债务等。2014年财政部发布专门的公允价值具体会计准则《企业会计准则39号——公允价值计量》，对公允价值的计量、运用和披露进行全面规范。该准则在估值技术中规定：企业以公允价值计量相关资产或负债，使用的估值技术主要包括市场法、收益法和成本法。而这三种方法正是资产评估最基本的方法。为了有效评估会计中使用了“公允价值”计量的资产，中国资评估协会于2007年发布了《以财务报告为目的的资产评估指南（试行）》，2017年对指南进行了修订并发布了正式版。近年来，为获取相关资产或负债的公允价值，越来越多的上市公司或注册会计师委托资产评估机构提供专业服务，以财务报告为目的的评估对上市公司财务信息的影响越来越大。资产评估将在以财务报告为目的的评估，审核“公允价值”的计量中发挥重要作用。

企业财务管理评估是财政财务监管的一项重要手段，通过评估企业财务管理的有效性，可引导和推动企业不断完善内部财务管理制度，加强和改进内部财务管理，从而控制企业财务风险，实现企业财务战略和财务目标。财政部门的评估是对企业内部财务监管过程和结果的全面评估，可以从财务的角度有效反映企业财务管理的全貌，为政府部门监管提供依据。企业财务管理评估不是传统意义上的财务检查，而是为了促进企业完善和优化内部财务管理制度服务。现代企业财务评估的内容包括财务战略、资本结构、产融结合、全面预算、营运资金、项目投资效益、境外业务及财务高管职责等。评估业务范围广、难度大，需要专业中介机构大力支持，资产评估行业在此有着独特优势。