治理视角下基层工作运行的制度困境及化解思路

曹秀伟

（中共聊城市委党校，山东 聊城 252000）

基层是一切工作的落脚点，是国家治理的“神经末梢”，是社会治理的重心，是党和国家各项政策落实的“最后一公里”。但是在实际中，基层工作运行面临各种痛点、难点和堵点，尤其是基层工作运作中的制度困境大大制约着基层治理的效能。破解基层工作运行的制度困境，才能有效提升基层治理效能。

一、基层工作运行的制度困境

小智治事，大智治制。基层工作难度大、情况复杂，运用制度干事创业是基层的期盼。但基层工作运行很多时候深陷制度困境，工作活力不足、效能不高。具体体现在以下几个方面。

（一）制度执行不规范

在基层工作运行中，往往缺的不是制度，而是缺制度的规范执行。很多制度在执行的过程中出现不规范问题，制度执行搞变通、打折扣。主要表现在：一是制度执行有选择，“虚”“实”并存。基层在执行制度的过程中有时存在有利于本地区本部门的制度执行的比较快、不利的则不予执行的现象。有的表面上看是在执行制度，实际上在搞形式主义做表面文章，导致制度执行没有效果。二是制度执行有始无终，先“紧”后“松”。比如一些地方在整治污染中“以关代治、以停代治”。另外，下级怕被问责或业绩不佳排名靠后而有时会出现一些虚假执行行为。

（二）制度创新脱离基层实际

基层一些制度的创新完善由于缺乏充分深入的调研，导致制度设计脱离基层实际。有些看似好的制度，并未出现好的结果，在实际执行过程中突出表现就是要求基层落实在时间上层层递减、目标上层层加码。一是时间层层递减。上级部门为了突出政绩和效果，对一些制度的落实在时间的要求上不断提前，真正留给基层去落实的时间很少，没有充分考虑到地方与部门的执行能力，导致很多工作与基层实际不符，制度落实最终完成没有效果或者疲于应付。二是目标层层加码。不顾客观条件层层加码看似强化了刚性要求，是高标准严要求，实际可能是“懒政”的表现，是转嫁责任、急功近利、违背规律，会诱导和助长基层的形式主义。三是不重视群众参与。

（三）制度责任边界不清

基层工作运行一些制度很笼统、不明确，在执行过程中没有明确的职责依据，导致一些工作被“责任甩锅”，缺乏成效。具体表现在：一是无原则的属地化管理。属地管理作为行政管理的重要手段，能有效推动工作落实。但一些地方和部门在推进工作过程中无原则的属地化管理，出现问题划分责任时把地域作为唯一标准。多部门以属地管理为由，将责任层层转嫁到基层，属地管理原则出现“变形”现象。这种无原则的属地化管理实际上是责任的无边界，非常不利于基层工作有效运行。二是机构设置职责不清职能交叉。机构的设置职能交叉，另外，在政府职责纵向配置上，上下一般粗，职责不清。基层为了避免承担责任就要对本行政区域内的所有事进行过问，做了很多不该做的事情。

二、基层工作运行制度困境的原因分析

基层工作运行深陷制度困境，究其原因在于：

（一）实践因素：唯结果导向

在某种程度上“结果导向”能有效推动政策落实与制度执行，但是在基层工作中过分注重结果、唯结果导向恰恰是导致制度执行不规范的实践因素。一方面，唯结果导向导致制度执行出现偏差。唯结果导向只注重工作的结果，不注重工作过程，为了获得结果而出现一些弄虚作假、急功近利、形式主义的问题，制度执行不可避免出现不规范等偏差现象。另一方面，唯结果导向导致基层工作负担加重。这种只看结果不重过程的做法加重了基层的负担，给基层干部带来了巨大的心理压力，时刻面临被问责的风险。看似给基层自主权，实际是“带上紧箍咒”，导致基层工作采取一些非正常手段，严重背离依制度办事的初衷。

（二）干部因素：错位政绩观

观念决定行为。基层工作运行深陷制度困境，从主观层面看，深受制度执行主体即基层干部的观念和思维的影响。进一步讲，基层干部错位的政绩观是导致制度执行、制度创新和制度评估出现偏差的重要因素。一是只“对上负责”不“对下负责”。“对上负责”有利于领会上级意图，执行上级决议，但不应是只唯上不唯下。这种只对上负责不对下负责的做法，导致基层干部头脑中缺乏制度意识，只看上级是否认可，不注重群众是否满意。二是只追求“显绩”而不要“潜绩”。只做看得见得实惠的事，而不做打基础利长远的事，基层工作运行必将偏离正常轨道，出现种种问题。三是只看“领导态度”不研究制度规定。在工作中对制度不学习不研究，不思考具体工作流程，而一味听上级安排甚至在基层出现了有文件也要看领导是否要求，缺乏研究制度学习制度的能力和习惯。

（三）体制因素：压力型体制

压力型体制自上而下的运行方式对中央、上级政府急需解决的问题快速到达基层并解决有巨大的推动作用。但重压之下的基层工作极易出现变形。一是基层长官意志盛行。长官意志导致制度执行不规范，一些基层领导不顾实际情况，一味强调“不管怎么样，必须完成，否则免职”，这种“必须完成”的行政命令式治理，目标单一，缺乏协商，导致部门和地方策略性应对，基层工作变异，制度执行不规范，被动应付和完成上级各种任务和检查。而对群众关切的具体、多样的利益诉求无精力去解决，极大影响基层治理的效能。二是权责不对等。基层工作运行陷于制度困境的一个重要根源就是权责不对等，这种权责不对等与压力性体制密切相关，主要是来自上级政府下压的责任。在基层的主要表现为“责大权小”“有责无权”问题。“责大权小”“有责无权”导致基层工作运行中出现“小马拉大车”现象，严重挫伤基层干部的工作积极性，动力不同程度缺失，工作效率不高。总之，压力型体制一方面缺乏基层政府、社会组织和群众等多方主体的协商与合作，另一方面缺乏有效的信息反馈机制以及必要的纠错机制，加剧了基层政权非正式的运行。

三、治理视角下基层工作有效运行的实践路径

治理是一种系统、综合性治理，社会治理一方面要维持社会秩序，另一方面要促进社会活力。当前基层工作的重点仍然放在维持社会秩序上，而在促进社会活力方面做的不够。对基层来说，治理的视角应该是在维持社会秩序的基础上，促进社会活力，秩序与活力并重。

社会治理的核心特征主要体现在：一是多元共治。基层治理绝不是政府单一的主体，而是需要政府、公民、社团、企业和社区等社会主体的共同参与，突出共治效能。二是民主协商。各主体之间关系平等、民主协商、频繁互动。从一定程度上来说，治理就是一个互动的过程，没有互动，没有各种形式的协作伙伴关系，就没有治理。三是权责一致。权利与义务、权力和职责要大致对等。基层工作运行中的制度困境，归根结底在于缺乏治理的视角，仍固守管理维度，没有真正从治理的角度来推动工作的运行。从治理视角推动基层工作有效运行着力点主要在于以下几方面。

（一）思维重塑：强化系统观念推进基层工作运行

思维重塑是前提，为基层工作有效运行提供“价值遵循”。党的十九届五中全会将系统观念明确为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的重大原则，这一科学的思想工作方法在推进基层工作中同样适用。基层工作本身就是一项综合的系统性工作，要提升成效必须坚持系统观念和思维。一是坚持共建共治共享，树立系统融合理念。系统观念的核心是系统思维方法和整体性原则。在推进基层工作中坚持共建共治共享本身就是坚持系统的思维和整体性原则。基层工作运行决不是政府的单打独斗，而是需要多元主体的共同参与。基层中出现的有制度无规范执行、有职责无边界、重结果轻过程等问题，实际上没有注重系统的整体性和各要素的协同性。基层工作有效运行要善于从整体上全局上统筹和联动下开展工作，需要既注重眼前工作，更要着眼长远发展。二是强化全局观念，树立正确政绩观。基层干部作为基层工作运行的具体执行者，其观念和思维至关重要。正确的政绩观能有效避免基层工作运行的偏差。要从全局观念出发，处理好三对关系：对上负责和对下负责关系；“显绩”和“潜绩”关系；情理和法理关系。坚持对上负责和对下负责相统一，工作成效由群众来评判。既注重显绩，也要注重潜绩。干部要强化制度意识，根据法律法规和政策制度办事，也要在法律法规和政策制度的框架下，最大限度照顾好群众的利益。三是坚持系统治理，树立“全周期管理”思维。“全周期管理”是一种以系统论和协同学为理论基石、被实践证明的先进管理思维。动态和闭环是“全周期管理”的重要特征。把“全周期管理”思维运用到基层工作运行中完全契合基层实际情况复杂多变的特点。运用“全周期管理”思维破解基层运行制度困境，重点在于强化系统思维，构建稳定高效、协同整合、联动集成的基层制度体系，增强制度执行力，维护制度的权威。

（二）协商互动：注重有效参与倾听基层呼声

协商互动是关键，为基层工作有效运行提供“活力源泉”。基层工作有效运行离不开协商互动，离不开多元主体的协作，而不是一味强调强制服从和权力压制。具体来说，一是要注重深入调研。基层工作一定要加大深入调研的力度，摸透实情，主动听取基层声音并提供有针对性的政策支持，制定切实可行的执行方案，避免工作一刀切和层层加码。二是激发群众参与。积极引导社会组织和公众通过民主协商表达利益诉求、参与决策，激发基层社会活力。充分依靠和发动群众，基层工作效果要看群众的评价和满意度。三是加强上下沟通。基层工作运行中的压力型体制表现在上下级关系中在于缺乏沟通与合作，把层层压实责任和强化责任落实变成了层层加码与极限施压。互动沟通交流是一种高效的方式，只唯上必然导致工作运行出现偏差。因此，坚持平等合作原则，加强上下级之间的沟通交流，建立上下级之间良性互动机制是有效对策。

（三）明责赋权：坚持权责一致增强基层运行动力

明责赋权是保障，为基层工作有效运行提供“动力支撑”。权责一致原则对于基层工作有效运行意义重大，“责大权小”必然导致工作运行不畅。因此，明晰责任，赋权增能能为基层工作有效运行增添动力。一是为基层赋权增能。一方面积极推进权责统一的制度执行机制，赋予基层执行政策的灵活性自主性以及实现目标的相应权限。并且赋权要做到精准，确保基层接得住用的上；另一方面基层机构设置与职能划分要明确，机构设置要避免职能交叉，确保职责清晰、权责一致、运转高效。二是健全制度的责任边界和责任清单。建立职责到人的制度，确保制度的责任边界清晰，防止层层推卸责任、无原则的属地化。同时加强对相关制度学习的系统性培训，确保基层在制度执行责任清晰的前提下提升依制度办事的能力和水平。三是健全激励保护和容错纠错机制。基层工作实际情况复杂多变，要给予基层一定试错、容错、纠错的空间。对基层干部给予人文关怀，在选拔任用、工资待遇等方面给予倾斜，最大限度的激励和保护基层工作者的积极性。