民生保障：拓展视野与调整思路

■文／唐钧 梁赉

作者单位：中国社科院社会学所 浙江旅游职业学院千岛湖国际酒店管理学院

当今世界正处于百年未有之大变局，面对波谲云诡的国际形势、艰巨繁重的“改革发展稳定”任务，习近平总书记在2019 年省部级主要领导干部“坚持底线思维、着力防范化解重大风险”专题研讨班开班式上指出：“维护社会大局稳定，要切实落实保安全、护稳定各项措施，下大气力解决好人民群众切身利益问题，全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作，不断增加人民群众获得感、幸福感、安全感。”

当今世界，在社会政策领域，实际上早已呈现出“以变治变，以变待变”的发展趋势。我们应该拓展视野、调整思路，对世界大势有个清晰的认识。

社会保障抑或社会保护

2021 年国际劳工组织发布了最新的《社会保护报告》（World Social Protection Report 2020—2022）。报告的标题展示了一个沉重的话题：十字路口的社会保护——为了追求更加美好的未来。然而，国内也有消息,报告的中文翻译者试图将“Social Protection”翻译为“社会保障”。回顾历史，国际劳工组织2011 年发表的同类报告，当时的标题确实是“社会保障报告”。但自2014 年以来，随后发表的3 个报告，早已更名为“社会保护报告”。社会保护与社会保障究竟有什么差别，需要在国内引起广泛关注。

自20 世纪90 年代起，社会保护的概念便取代社会保障，逐渐成为一个新的与社会经济发展相联系的重要领域。社会保护是指通过不断的政府行动和社会对话而实现的一系列政策措施，其目的是确保所有的男人和女人都能享有尽可能安全的工作环境，获得充分的社会服务和医疗服务，并且在因疾病、失业、生育、伤残、丧失家庭主要劳动力或年老而造成收入丧失或减少时，能够得到足以维持生计的保障待遇。综上所述，社会保护是一组旨在整个生命周期内减少和防止贫困和脆弱性的政策和方案。当然，社会保障仍然是社会保护的核心内容，但是社会保护更重视包容性、开放性和可操作性。

1952 年，国际劳工大会通过了《社会保障（最低标准）公约》（以下简称“公约”），规定了医疗津贴和服务、疾病津贴、失业津贴、老龄津贴、工伤津贴、家庭津贴、生育津贴、残疾津贴、遗属津贴等9 项社会保障标准。从某种意义上说，几十年来，以社会保险为核心的社会保障制度，已逐渐形成了一种思维定式。

社会保护最大的特点就是不再局限于原来的“标准”框架，而把住房保护、就业保护、健康保护和社会融合（反对社会排斥）等更多的社会需求纳入到一个新的保护框架中。而且，与以往不同，这个框架的边缘是开放的。在阐述社会保护的外延时，联合国、经济合作与发展组织和欧洲委员会都设定了一个门类——“其他未分类的社会保护”。2012 年，国际劳工大会通过了《关于国家社会保护底线的建议书》（以下简称“建议书”）。在保护的目标上，“建议书”强调要对有需要的个人和社会群体提供安全保护，并希望世界各国对此作出可靠承诺；在保护方法上，“建议书”更强调直接提供“转移支付”和“社会服务”。

跨界融合的民生保障

无独有偶，近年来，在中国的政策话语体系中，也出现了一个新词。在最近召开的党的十九届四中全会、五中全会和六中全会的公报和决定（决议）中都使用了这个新词，这就是“民生保障”。

2019 年，党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，指出要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。民生保障包括4 个方面：健全有利于更充分更高质量就业的促进机制；构建服务全民终身学习的教育体系；完善覆盖全民的社会保障体系；强化提高人民健康水平的制度保障。简言之，民生保障涉及到就业保护、教育保护、健康保护和社会保障，其思路与格局以及表述的方式与社会保护异曲同工。两者的共同之处，就是为了满足广泛的社会需求，在社会政策领域不再严格划分经济和社会以及政策设计涉及的学科理论、科学技术、政府部门、行政层次等等的“楚河汉界”。一句话，允许“跨界”。

譬如，中国的脱贫攻坚、全面小康，应该说是上述社会政策领域跨界成功的典型案例。习近平总书记指出：我们要以更大的力度、更实的措施保障和改善民生，加强和创新社会治理，坚决打赢脱贫攻坚战，促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，让实现全体人民共同富裕在广大人民现实生活中更加充分地展示出来。具体而言，脱贫攻坚中我们运用的手段有产业发展脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育扶贫、健康扶贫、生态保护扶贫、兜底保障，等等。在整个发展过程中，从未放弃过任何一个贫弱群体，以一系列扶持政策引导他们走向全面小康。正因为破除了以上所说的种种“楚河汉界”的障碍，在政策设计上允许“跨界”，脱贫攻坚、全面小康最终取得了伟大的成就。

又如，2021 年国务院新闻办公室发表的《中国的全面小康》白皮书中指出：中国基本建成包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚在内的世界上规模最大的社会保障体系，正向全覆盖、保基本、多层次、可持续的目标迈进。这一光辉业绩，从某种意义上说，也有制度体系内部“跨界”的功劳。其中，涉及5.42 亿人（2020 年）的城乡居民养老保险制度和涉及10.17 亿人（2020年）的城乡居民医疗保险制度的实施，在促成上述“世界规模最大”社会保障体系建成的历程中，功莫大焉。然而，若是根据教科书上的理论和标准来衡量城乡居民的养老和医疗，政府财政一直有补贴。这就有了质疑的声音，这不是社会福利吗，怎么是社会保险呢？好在没有在“保险还是福利”上争论不休，“世界规模最大的社会保障制度”终于经十余年的建设大功告成。

再如，当今中国新兴的两个民生保障政策，一个是公共卫生和健康管理，一个是老年人长期照护。这两项政策都涉及社会和健康两个领域，而健康又常常通过“卫生”这个中介偏向医疗。其实应该关注到，在社会服务和健康服务之间，有一个“混合地带”，其格局基本上是：基本知识主要是医学的，政策实施却主要是社会的。譬如当前的公共卫生，最为明显的是新冠病毒疫情防控，其实流调和隔离都是这样的格局。再如健康管理，其本质主要是通过非医疗手段，让健康的人能够保持健康，让亚健康的人能够逆转向好恢复健康，目标是减少不健康的人，同时也能减轻医疗服务的压力。老年人长期照护也一样，主要是生活照料，兼有一些与生活密切相关的护理和康复，当然老年人的权益保护也在其中，这一“照”二“护”就构成了“照护”，这确实与医院的临床护理有很大的区别。以上这3 个方面，都是在健康领域和社会领域的边缘混合地带，界限其实很难划清。如果将其从医疗服务中分离出来，形成独立的新专业和新职业，则可以有更好的发展前景，人民群众也可以得到更好的保护，从而产生获得感、安全感、幸福感。这里所说的3 个例子与前面所说的两个例子表达的意思可能正好相反，前二者是跨越了“楚河汉界”因而获得了成功，后三者则是因守住了“楚河汉界”反而造成了障碍。

“一刀切”的全民基本收入

在新的时空条件下，很多新颖的政策思路可谓令人脑洞大开，最出乎意料的，就是“全民基本收入”（Universal Basic Income）。这个方案告诉世人：终于可以名正言顺地吃“免费午餐”了，躺平在床上就有钞票入账。用学术的语言说：全民基本收入即“一项每个公民都能得到的由政府提供的收入”，其目的是为每个公民提供充足的基本生活费用和经济保障。国外的研究者指出了此类政策的三个特征：会提供足够慷慨的现金来维持生活，而不管接受者有没有其他收入；不会设置随着接受者收入增长而逼其退出（包括缓慢退出）的限制机制；不会针对某一特定人群（如老人、残疾人或单身母亲），而是对大部分人口来说都普遍适用。

但是，全民基本收入在各国有不同的实验方案：一些国家规定，所有公民不论收入高低都能得到这笔收入，而另一些国家可能只计划付给那些生活在贫困线以下的人。至于资金来源，有一些方案呼吁对富人加税，而另一些方案则认为应该向企业征税。

据说最早进行此类政策实验的国家是芬兰。芬兰政府希望，全民基本收入能比现行的失业保险有更大的灵活性，人们可以在不失去福利的前提下积极就业，并能够接受即便是低薪或临时性的工作。芬兰政府在国内挑选出2000 名年龄在25—58 岁的失业人员，向他们提供每月560 欧元（约4300 元人民币）的“全民基本收入”。资金发放不设任何前提条件，无论失业者是否找到工作都能收到津贴，而失业保险金则会因就业状态和收入情况的不同而发生变化。

有意思的是，在福利保障问题上一贯趋于保守的美国，对“全民基本收入”的实验也十分热衷，而且民主党和共和党都有人支持这项倡议。美国的研究者认为，这个政策思想可追溯到马丁·路德·金在1967 年的一个讲话：“有保障的收入将消除贫困，这也意味着会减少收入不平等。”2019 年，美国加利福尼亚州的一个实验项目向125 个家庭每月提供500 美元，试验的结果是：大约有43%的受益人仍在工作，其余的人大多在家照顾亲属、残疾人、退休人员或孩子。这个政策设计的现实意义在于：自动化从根本上改变了经济结构和生产方式，机器人技术将夺走多数人的工作，所以保障性收入可能是不可避免的，而“全民基本收入”也许是唯一的解决方案。从这个意义上说，尚在社会实验阶段的“全民基本收入”的未来发展也是值得关注的。

在中国，近年来已经有很多学者在进行这方面的研究，听说最近也得到了权威的社会科学研究基金的支持。其实中国的脱贫攻坚是否也含有类似的政策基因？这是可以进一步研究的。

可选择的弹性约束机制

实际上，世界上所有国家的社会保护或福利保障制度都是根据本国当时的文化传统、时空背景、实际国情、国民需要设计出来的，而且随着时空条件的变化而经常发生变化。从来就没有一成不变的社会政策，而且从历史上看，“变”是常态，“不变”是暂时。因此，不要简单地照搬甚至迷信书本知识和他国经验。社会政策研究不能只有常说的“理科思维”，亦即死盯一因一果的线性思维。社会政策具有相当丰富的人文背景，因此社会政策研究需要悟性和想象力。

本文一开始就谈到国际劳工组织2020—2022 版《社会保护报告》的主题是“十字路口的社会保护——为了追求更加美好的未来”。这里有两个关键词——“十字路口”和“美好未来”。“十字路口”应该指的是面对史无前例的超乎世人想象的冠状病毒肺炎危机的迷茫和彷徨。往左？往右？前进？后退？站在十字路口，不知走哪边更好；“美好未来”应该指的是要对世界经济复苏有信心和决心，要从迷茫和彷徨中找出一条可行的路径。

报告中专门讨论了“冠状病毒肺炎危机和经济复苏期间的社会保护”，并指出：“新冠病毒肺炎的流行暴露了很多国家在社会保护的覆盖面、全面性和充分性方面仍然存在的不平等和重大差距。新冠病毒肺炎引发了前所未有的社会保护政策反应。从社会保护制度的发展轨迹看，各国正处于十字路口。社会经济复苏的前景仍不确定，继续加强社会保障支出至关重要。建立普遍的社会保护和实现人人享有社会保障的权利，是用以人为中心的途径获得社会正义的基石。”

报告中还专门提到“收入保护”：“(1)增加福利的覆盖面或标准，提供一次性津贴或实物福利，或提前支付儿童福利、养老金、残疾福利金和无需缴费的低收入救助措施。(2)扩大疾病津贴的覆盖面，扩大疾病津贴的范围，使那些本来没有资格享受疾病津贴的工人也能享受疾病津贴，为强制隔离提供现金津贴。(3)扩大职业伤害福利，确认新冠病毒肺炎为职业病。(4)通过放宽享受标准或提高福利的充分性来扩大失业保护计划的覆盖面。(5)在公共卫生措施允许工作继续进行的情况下，扩大公共就业计划，或就免除工作责任的情况下继续支付工资而修改公共就业计划。(6)向非正规就业者提供须经家计调查的紧急救助金并调整新的供给机制，使求助者可以通过互联网或电话等途径更容易获得救助金。(7)通过辅助措施（推迟缴交水电费、按揭及租金)，减轻家庭的经济压力。(8)实行全民性的一次或多次的支付，或者应急性全民基本收入。(9)加强现行的国家人道主义现金转移，并对贫弱地区采取短期的紧急措施扩大覆盖范围。”

以上的9 条建议，对于国际劳工组织的各个成员国而言，是可选择的。前文提及的“建议书”中列出的各项政策建议，国际劳工组织也采取了同样的态度。但是1952 年的“公约”，至少在字面上是缺少这样的弹性的。由此想到，“可选择”是否也是一种社会政策未来的走向？但具体到一个国家、一个家庭或个人，又怎样去体现这样的“可选择”？

这和“一刀切”的全民基本收入又形成了巨大的反差，其中有很多细致微妙的地方可让我们思索：在什么时空条件下，因为什么原因，对什么人，政策应该“一刀切”；在什么时空条件下，因为什么原因，对什么人，政策应该“可选择”？