关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

■胡国知

（上海市科技创业中心）

引 言

到2020年末，我国行政事业单位国有资产总额达到43.5万亿元，在资产保障及推进国家重大战略和民生工程方面发挥着重要的作用。行政事业单位应该以落实《行政事业性国有资产管理条例》为契机，全力推进条例的贯彻实施，研究出台和完善相关配套制度和办法，确实做好新增资产配置的预算工作，推动资产的调剂和共享共用。但是长期以来，由于行政事业单位国有资产的特殊性，给科学监管和合理配置带来了一定的难度。因此，加强行政事业单位国有资产管理已变得日趋紧迫和重要。

1 行政事业单位加强国有资产管理的重要性

行政事业单位的国有资产主要包括：流动资产、固定资产、长期投资、无形资产等。加强行政事业单位国有资产管理既能保障国有资产安全、防止国有资产流失，也能确保政府部门行使其职能的同时降低腐败行为发生。只有合理地配置、科学地使用、规范地处置和调配资产，才能有效降低政府运行成本、减轻财政负担，提供有效保障。合理的安排预算资金，有效整合资源、盘活存量，能有利于经济建设。

2 行政事业单位国有资产管理存在的问题

2.1 国有资产管理意识淡薄

部分行政事业单位意识不到管理国有资产的重要性，资产管理意识薄弱，对资产管理不够重视，从而导致国有资产出现流失严重、浪费及私吞的现象。管理部门管理理念落后，在管理上，都是简单采用国有企业资产管理的方式和手段，不结合行政事业单位资产管理的特点，导致在行政事业单位管理中“政企”不分。此外，有些行政事业单位没有报批流程，私自审批出租、出借国有资产，合同签订不规范或不签合同；出现出租、出借国有资产收益流失的隐患；一些单位处置报废标准不统一，报废的资产在数量和金额上往往是根据本单位申请到的预算经费来决定，从而加大了国有资产流失的风险。

2.2 家底不清账实不符

首先，部分行政事业单位的固定资产不及时入账。有的单位对取得的固定资产没有及时入账，出现账实不符的现象。如更新、大修所形成的固定资产、捐赠、调入以及新购入的资产没有及时入账，甚至根本没入账；有的固定资产在更新改造中已经拆除、报废或损毁，而这部分资产却不作账务处理，导致资产存量严重不实；其次，由于存在大量已完工并投入使用，但一直不办理竣工手续的资产，导致存在账外资产。再有，由于不规范核算固定资产没有按统一标准对固定资产进行计价核算，对不应该计入固定资产的费用计入固定资产的入账价值，导致虚增固定资产价值。有的单位财务没有核算固定资产明细，只管固定资产总账，使账实无法核对。有的单位财务人员对日常变动的资产不及时入账，年底核对发现问题后，补记账或乱调账，导致固定资产核算不实。

2.3 管理不规范造成国有资产严重流失

首先，由于有些行政事业单位在国有资产处置方面程序不规范，没有按照规定程序履行处置报批手续，处置资产过程不公开、不评估，擅自变卖、随意处置造成国有资产流失。其次，对外投资流失。有的事业单位不按规定程序进行对外投资，投资无论证、没有可行性研究、无集体决策，虚假出资、对外投资不入账、对被投资企业疏于管理、对被投资企业没有保值增值的考核机制、收益缺乏管理或不予反映，导致国有资产流失；再次，许多单位对流动资产日常管理松懈，应收款项在年末不进行全面检查，大量应收款项未能及时收回导致坏账、呆账；由于对流动资产管理不善，造成流失。最后有些单位对资产缺乏有效的管理，不实行成本核算，只使用，不体现国有资产使用收益。

2.4 内部控制制度建设不健全

2.4.1 管理职责不明确

国有资产管理办法、投资计划，资金安排，日常管理存在多头管理的现象，监督管理不够严格，各管理部门的职责在制度中不够明确。审计、巡视巡察中发现由于单位资产管理与财务管理脱节，导致财务信息失真的现象比较严重。有些单位的会计账表、房屋、交通工具、设备等实物分别由单位的财务部门、办公室及物业部管理，由于缺乏相互间的牵制制度，不及时沟通，有时候出现一个部门已经将资产报废，财务部门却没及时入账，未办理相关资产的处置手续；有的单位缺少定期盘点制度；有的单位没有建立资产与财务管理相配套的制度，导致职责不明、账实不符。由于行政事业单位资产管理体系不清，层级较多、职能交叉，造成部门之间相互推诿扯皮、办事效益低下的现象，给国有资产的管理造成一定的障碍。

2.4.2 监督机制不健全

内部监督方面由于没有健全的监督机制和缺乏专业的管理人员，内部控制制度和绩效评价方面也存在一定的漏洞，导致资产配备结构不平衡，造成国有资产浪费和流失。外部监督方面由于外部审计和财政部门主要侧重于行政事业单位财务制度的执行、财务预算收支和预决算情况的监督，再加上，行政事业单位本身缺乏有效、科学的外部监督机制。不完善的内外部监督制度，很容易出现腐败和侵吞国有资产等现象的发生。由于监督模式和机制的陈旧，监督工作的作用将受到限制。只有建立完善的监督机制，将内部监督与外部监督相融合，才能更好的防范和控制风险。

2.5 缺乏专业的资产管理人才和队伍

由于有的行政事业单位没有设立专门的资产管理部门，一般由办公室或物业部门负责管理。也没有专业的资产管理人员管理资产，资产管理人员专业性水平不高或由一些不太了解国有资产管理制度及办法的将近退休的人员担任。由于资产管理人员专业水平及素质和资产数量繁多的原因，日常对国有资产的管理主要依靠手工登记，由于登记不全、入库和出库记录不及时加上后期盘点和抽查的工作没跟上，因此出现国有资产管理混乱的现象。此外还存在多个部门共同参与管理，出现“多头”管理的情况。

3 加强行政事业单位国有资产管理的对策

3.1 提高国有资产管理意识

行政事业单位要通过政策宣传、培训和经验交流等活动，来纠正国有资产管理认识偏差的问题。提高单位每一位员工管理国有资产责任意识和积极性，以此确保国有资产安全。在具体的实施过程中，行政事业单位应优化管理手段，提高管理效率，促进管理工作的系统实施。对于行政事业单位有国有资产出租、出借和调拨等事项的，应当由单位提出申请，经上级国有资产监督管理部门审批后方可办理，不得隐瞒或私自相互借用等违规行为的发生。在资产处置方面应严格执行审批制度、处置、报废标准、使用年限，明确审批权限，防止国有资产的流失。

3.2 完善国有资产管理制度

健全国有资产管理制度，明确国有资产在各部门以及管理环节之间的权限和职责，对实物资产进行定期盘点清查，认真做好资产管理账表及相关资料，做到账实、账账、账卡相符。

在健全管理制度方面：首先，建立资产管理内部控制制度。单位员工自上而下都要有资产的内控意识，将资产管理机制落到实处。其次，建立动态的资产管理制度。建立健全资产卡片管理登记制度，制定操作性较强的动态管理制度，加强审计监督。再次，建立资产报损追责机制。在单位资产管理制度中明确，由于资产使用人、管理人的原因造成资产毁损、丢失等情况应该依法追究相关责任。最后，建立国有资产绩效评价制度。根据单位的实际情况，制订和完善资产管理绩效评价指标，开展资产使用的绩效评价，通过绩效评价促进资产的合理配置，减少浪费，降低运行成本。

在资产处置方面，应遵循公开、公正、公平原则，虽然近几年国务院不断推出简政放权，“放管服”的改革措施，将低于一定数额的固定资产处置权交由资产权属单位自行处置后，向主管部门备案。但作为责任主体的行政事业单位更应该加强资产内控管理措施，按照规定对该处置的资产应委托具有相关资质的中介机构对国有资产进行评估或鉴定，通过公开拍卖平台将评估或鉴定后的国有资产进行拍卖。拍卖所得扣除税费后作为“非税收入”上缴财政。

3.3 严格执行国有资产配置标准

在资产配置方面，资产管理部门先要摸清单位存量资产、允许配置的资产标准以及财政的承受能力，然后再进行资产配置。协调各业务部门之间的调拨管理，将单位闲置的资产加入政府“公物仓”，以便政府统一调剂使用，提高国有资产的使用效率。

3.4 加强管理人才队伍和信息化建设

一方面，对国有资产管理人员进行专业培训。对行政事业单位资产管理人员进行正规专业知识培训，使其能掌握和了解相关管理制度、提高专业知识和技能，加强工作责任心。另一方面，提高资产管理信息化水平。利用信息化技术或监管平台，对国有资产进行实时掌握、动态跟踪。同时还要建立国有资产管理业务流程的标准体系。通过提高信息化水平，加强各职能部门之间的信息共享，实现国有资产全过程的信息化监督，提升监管效率，形成监管合力。

3.5 加强对无形资产和对外投资的管理监督

事业单位应该健全对外投资管理制度，明确对外投资管理中应该要执行的程序。应该在每年的年初向上级主管部门提交当年的投资计划，并对项目的可行性进行科学论证、公开决策。投资论证后，需上报单位领导班子集体决策，并按照国家有关规定履行报批手续。投资立项通过后，严格按照投资计划执行，如有变动，应经单位领导班子审批。对于股权投资，事业单位应该建立专门的部门和岗位进行跟踪管理。形成定期对其经济运行情况进行跟踪分析的监督机制。事业单位所办企业发生合并、分立，增、减注册资本以及解散、申请破产，应当按企业内部决策程序进行审议并形成决议，由事业单位按照“三重一大”议事规则进行集体决策后向上级主管部门提出申请，经上级主管部门审核后报市财政局审批。企业发生改制、上市的，应当按企业内部决策程序进行审议并形成决议，由事业单位按照“三重一大”议事规则进行集体决策后向上级主管部门提出申请，由上级主管部门审核后报相关部门。事业单位应该采用信息化系统（对外投资监管系统）对其投资的所有企业的资产负债、利润和现金流量等指标进行实时监控，对不履行集体决策程序或重大决策失误的人和部门，应当追究相应的责任。对于事业单位投资的全资、控股公司应将党的领导加入公司章程。对于重点监管的企业进行分类管理，重点监管企业发生以下事项需报事业单位主任办公会进行讨论：拟调整公司董事长、总经理等主要负责人事项，须先由事业单位党委会审议；公司董事长、董事、监事、总经理、副总经理、财务负责人和其他高级管理人员在同类业务的其他单位兼职；公司利润分配方案和弥补亏损方案；修改公司章程等；事业单位直接投资的公司拟增加或者减少注册资本；事业单位投资的国有独（全）资企业（公司）、国有控股公司再投资企业拟增加或者减少注册资本；其他需要讨论的有关事项。加强对外投资的风险管理，严格限制企业投资期货、买卖股票、拆借资金等行为，事业单位投资的国有独资企业（公司）、国有控股公司申请转让股权时，应当按照《企业国有资产交易监督管理办法》相关规定做好评估备案。对于事业单位投资的国有独资或控股企业（公司）再投资中涉及有境外投资的，需先通过商务委、发改委和国资委的核准，经多方论证和分析后才可进行投资。加强投后管理，尽量使境外投资企业的政治风险、经营风险和外汇风险降到最低。

4 结 语

在深化改革的新经济形势下，行政事业单位不仅要加强国有资产管理人才队伍建设、建立健全国有资产内控管理制度，不断强化预算控制和优化资产配置。同时，还要提高国有资产管理信息化水平，这样不仅能提高国有资产使用效益，同时还能保证国有资产的安全。