完善与“全国统筹”相适应的经办管理服务体系

文／何序

作者单位：辽宁省社会保险事业服务中心

养老保险统筹制度 与经办管理服务

养老保险全国统筹制度的核心，是统一全国养老保险政策和全面规范基金收支管理。一方面，要统一包括参保范围、缴费比例和基数、计发基数、待遇项目、待遇调整在内的各项政策，强化中央对全国养老保险政策的统一管理；另一方面，要统一基金收支管理，规范基金征缴和发放，统一资金调配，强化基金管理，完善预算制度，健全基金风险防控体系。政策的全国统一和基金收支管理的规范，必然要以经办管理服务全国一体化为依托。全国统筹制度的实施，要求经办机构根据全国统筹制度模式，理顺管理体制，加强能力建设，统一经办管理服务。

我国养老保险工作管理实行政事分开原则，养老保险行政部门主要负责有关法规、政策的制定；经办机构依据法律法规的授权和行政部门的委托，负责贯彻实施国家有关养老保险的法规和政策，承办具体业务的管理服务工作。

从历史经验来看，每项新政策、新制度能否落实落地，关键在于执行。如果贯彻不力或执行不到位，再好的政策也会大打折扣，制度也无法平稳运行。经办工作承担着政策的具体落实，经办依托政策明确方向，政策需要经办具体实施，二者相辅相成，缺一不可。经办工作既是落实政策规定，又是对政策条文的有效检验和实际衡量。

全国统筹制度模式下高标准做好经办管理服务工作，既是对经办机构执行力的一次考验，也是对经办机构的基础建设、业务能力、管理水平、服务质量的综合检验。经办管理服务工作做得越规范、越专业、越细致，就越能及时发现和解决全国统筹制度推进中遇到的新情况、新问题。因此，完善与全国统筹制度相适应的经办管理服务体系，是保证全国统筹制度顺利运行的关键所在。

当前经办管理服务 亟需解决的问题

随着养老保险制度改革不断深入，各级经办机构通过优化经办流程、精简办事材料、推进网上办理，完善窗口服务，加强风险防控，提升管理手段，逐步提高服务参保单位和参保群众的能力和水平。但随着统筹层次提高，在管理体制、自身建设和经办管理服务方面，相当多的基层经办机构已经不适应全国统筹制度的需要，有些问题亟需加以解决。

经办机构管理体制不统一，制约着政策的有效落实。2020 年，各省都建立了规范的省级统筹制度，实现了基金省级统收统支，在养老保险政策、基金收支管理、基金预算管理、责任分担机制、信息系统、经办管理和激励约束机制等方面实现了省内规范和统一。但是在经办机构管理体制上，仅有个别省份实现了省内垂直管理，绝大多数省份还是实行属地管理。省、市、县机构分设，在执行统一政策时容易受当地实际情况的影响，不同地区执行效果会有所不同，有的地区甚至会出现偏差，影响了基金的省级统一管理和事权的统一，政令不畅、上下不一致的现象时有发生。

地区间机构内设部门和岗位设置不统一，制约着管理服务的统一和规范。相当数量的经办机构设立于市县统筹时期，由于地区间管理模式的不同，有的是按照业务内容设立部门和岗位，有的是按照业务环节设立部门和岗位，在同一省份内，省、市、县三级机构内设部门也不尽相同。虽然随着统筹层次提高和经办服务标准提升，部分地区经办机构对内设部门和岗位进行了优化，但也远远不适应全国统筹制度模式的需要。从纵向看，上下机构内设部门不对应，给工作衔接造成了不便；从横向看，不同地区流程和服务方式不一致，不利于经办和服务的统一。经办流程统一、服务优化，是基于部门和岗位的统一和优化，部门岗位不统一，难以实现经办流程统一和服务优化。

部分地区人员编制不足、人员结构不合理以及办公经费困难，制约着经办管理服务水平的提升。2020 年全国社会保险参保人次是2000 年的7 倍，但全国经办人员数量增长不到1 倍，2020 年全国经办人员人均工作量是2000 年的4 倍，这些增长也仅仅是数字上的统计，如果包括服务内容的增加和服务标准的提升，人均工作量的增加还要更多。同时，部分地区经办机构工作人员年龄和知识结构也不尽合理，有的省份45周岁以上人数占比达到43%，大专及以下学历占比达到24%。在经济发展相对滞后的地区，部分基层经办机构办公条件十分简陋，设备陈旧老化，只能保证人员工资和最基本的办公经费，经办大厅的硬件配备也远远达不到国家标准和要求。

省际间经办流程和服务标准存在差异，制约着政策和基金管理的全国统一。各地虽然在省级层面统一了经办流程，但在各省之间，各个业务环节具体办理流程仍存在一定的差异，以参保人员到龄申请办理退休手续为例，有的地区需要到经办机构进行领取待遇资格初审并计算享受的待遇标准，经社会保险行政部门复审后由经办机构发放待遇；有的地区相关工作完全由经办机构负责，还有的地区完全由社会保险行政部门负责。

由于省际间业务经办环节的不统一，增加了实现业务流程全国统一的难度。服务标准差异，也制约服务水平的提升。地区间服务能力和水平也存在着较大差异，管理比较先进的地区，通过积极推进综合柜员制和“一网通办”等服务方式，实现业务全省异地通办，各参保单位和参保个人可选择网上办理，也可根据自身便利在全省各级经办服务窗口中任意选择进行办理。但是部分地区仅仅少量业务实现了网上办理或查询，大部分业务还需要到参保地经办机构窗口进行办理，业务办理窗口也未实现综合柜员制，有的还停留在传统的专管员管理服务阶段。

完善经办管理服务体系

如何完善与全国统筹制度模式相适应的养老保险经办管理服务体系？笔者认为加速经办立法、理顺经办管理体制、加快经办管理职能和模式转型、统一经办流程和服务标准，是其中的关键所在。

修订《社会保险法》。社保法在立法之初，对于建立和完善社会保障体系，规范经办服务行为具有重要的保障和推动作用。但是，随着经济社会发展、养老保险制度完善、参保人员需求提升、经办管理手段和服务水平提高等，条文中许多规定已不适应养老保险全国统一管理以及经办服务数字化、网络化的需要。因此，应按照全国统筹制度模式的特点，对社保法进行修订，对经办机构的设置、职能、经费保障、管理制度进行统一规定，为实现经办管理服务的统一提供法律保障。

加强经办机构能力建设。从各省规范省级统筹工作的经验上看，在全国垂直管理条件尚未成熟的情况下，实行经办机构省内集中管理是全国统筹制度模式下的最优选择。实行省内集中管理，一是有利于全国统一政策的贯彻落实，能够保证政策执行的统一性和有效性，避免因地区利益不同造成政策执行的偏差；二是有利于基金安全，在基金省级统收统支的大背景下，机构集中管理，有利于基金上解和下拨，杜绝挤占挪用现象的发生；三是有利于经办流程和服务标准的统一，统一的内设部门和人员岗位设置，是统一经办流程和服务标准的基础保证；四是可以全面提升经办服务力量，在全省范围内整合经办资源，按各地区的业务量确定机构编制，定岗定员，统一人员配备，同时由于实行人员省级统一招聘，既能够保证新录入人员的素质，也有利于集中开展培训。

加快经办管理职能和模式转型。随着数字社保建设大力推进，特别是基于互联网的网上经办逐步在全国推广，从信息查询和政策告知，到参保登记、缴费工资申报，再到业务办理预约、办事状态查询乃至网上支付，网上经办服务不断深化，正逐步实现“网厅一体化”，网上经办正逐步成为经办服务的主要途径。据此，经办机构应将更多的精力由现在的日常经办转向强化监管，由过去传统的经办方式向加强对数据流和基金流的管控与分析转变。通过完善全国统一的社会保险公共服务平台，加强内部控制和外部监督，积极开展业务监测，依托数据挖掘技术对问题和风险进行精确定位，弥补经办工作中的薄弱环节，不断提高管理的水平和效率。

统一经办流程和服务标准。制定全国统一的经办规程，对参保登记变更注销、缴费申报、个人账户管理、转移接续、待遇申领及资格确认、内部控制等各个经办环节的具体流程、办理时限和所需材料进行统一。在全国层面统一减材料、减环节、减时限、减跑动次数，实现经办工作的标准化、规范化和便民化管理，克服和避免经办管理和服务工作的随意性，提高经办质量和效率。完善全国统一的经办服务标准，在窗口服务上，实现经办机构名称统一、服务标识统一、服务大厅区域设置和功能统一、窗口人员着装和服务用语统一、服务事项目录清单统一；全面实行前台一窗受理、后台分级审核、限时办结、统一反馈的综合柜员制经办模式，实现全国同一经办层级和同一办理内容的办事指南统一和服务事项异地通办。