数字经济为社会保障发展带来新机遇

文／黄国武

作者单位：四川大学公共管理学院

人类社会逐渐从工业时代向数字经济时代转型发展，数据作为新的生产要素，为生产力的发展带来新的动能，推动生产力的发展，进而促使生产关系发生深远的变化。现代社会保障制度作为调整工业社会生产关系的重要制度安排，为化解工业社会风险起到了关键作用。随着数字经济加速发展，社会保障制度面临的新机遇尤为突出。

数字经济条件下的 社会保障发展新机遇

首先，社会保障领域广泛采用数字经济技术，通过大数据技术的运用，实现社会保障数字化发展，既提高了社会保障的运行效率，也降低了社保经办的成本。全国信息的互联互通、社会保障的信息化建设、社保事务线上办理、一站式服务等，极大方便了参保群体，提高了其获得感。同时，这也减少了重复参保现象和制度性漏保群体数量，实现制度之间的快速转换和无缝衔接，不仅提高了社保的可及性、便携性，而且提高了社保的公平性和高效性。

其次，数据作为生产要素，与劳动、土地、资本、技术等其他要素一样，成为创造社会财富的重要资源。随着数字经济的持续发展，数据的作用将日益凸显，社会保障与每一个人息息相关，拥有庞大的数据库，其战略价值显而易见。并且社保数据将为其他产业发展提供重要的支撑，例如养老产业、健康产业、制造业、服务业等。从国外实践来看，未来健康产业将成为一国重要的支柱性产业，其对吸纳就业又具有巨大的潜力。但该产业发展壮大，尤其是要更好地满足人民日益增长的健康需求，迫切需要医疗保障及健康方面的数据支撑。这些数据资源为产业参与者和满足民众需求提供了精准的方向，为带动相关产业发展提供了新动能。

最后，社会保障数字化发展，正在逐渐改变社会保障的治理方式和治理模式。例如医保领域广泛运用的智能监管，不仅提高了监管效率，有力地保障了医保基金的安全，而且实现了从事后监管到事前、事中和事后的全过程监管。同时，大数据有利于提高社会保障服务的瞄准机制，有利于缩小区域之间、人群之间、城乡之间公共服务的差异。另外，社会大数据的充分利用可以改变目前制度运行的模式，例如提升精算能力可为“以收定支”向“以支定收”转变提供技术保障。

社会保障改革发展的 国内外实践

国外实践。在发达国家，数字经济已经在国民经济中占据主导地位。首先，新业态平台经济从业者身份认定，已经不再拘泥于传统劳动关系认定，而是对该群体通过分流的方式逐渐内化到现有的保障体系中。这一方面与发达国家本身福利体系有关，因为一些福利国家一般基于国民身份提供部分保障，而非严格具有雇佣关系，例如英国和北欧等国家的医疗卫生服务体系。另一方面，这些国家还有相应的豁免机制和自由选择机制，即收入低于一定的标准，可以豁免其缴费，而收入高于一定标准，可以选择商业性保险等，通过两端分流从而减少无覆盖人群，在一定程度上提高了对新业态参保者的保障。

其次，强调平台的部分责任已经形成基本的共识。平台开始承担一定的社会保险责任。一些数字平台经过长期与劳动者的司法诉讼博弈，逐渐从对抗、完全否认的立场，向部分认同或积极履责开始转变。

最后，各国加快了政府的数字化建设，提高了政府部门之间在社保事务上的治理合力。尤其是通过税务部门对个人收入的精准识别，能够动态地把握新业态从业者收入情况。以收入为基础进行社会保障缴费，在一定程度上有利于筹资的公平，同时也夯实了社保的筹资基础，推动了新业态从业者的参与。

国内实践。我国近年来针对新业态从业者社会保障问题，出台了不少的政策。例如2021 年11 月，人社部等8 部门联合印发的《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》提出，督促网约车平台企业依法为符合劳动关系情形的网约车驾驶员参加社会保险，引导和支持不完全符合确立劳动关系情形的网约车驾驶员参加相应的社会保险。地方在探索新业态从业者参加社会保险方面，也有了一些很好的探索，例如在参加养老保险上，广东、江苏、浙江等省份逐步取消职工养老保险户籍限制，这为数字经济下新业态从业人员参加当地职工养老保险消除了障碍。新业态从业者参加工伤保险的实践更为突出。

目前各地的探索实践主要形成了以下几种模式：一种是平台自愿型，鼓励平台为从业人员参加单一工伤保险，或者购买商业保险，如浙江省；一种是政府补助型，由财政支持，每人每年定额补助，购买商业意外伤害保险，如山东省；一种是个人缴费、政府兜底型，灵活就业人员可按照统一规定的缴费基数和相对较低的比例缴费，如江苏省南通市；一种是财政专项保障型，即由政府设立职业伤害保险基金财政专户，灵活就业人员和平台都不需要缴费，但要求其具有本地户籍并参加了养老保险和医疗保险，如江苏省太仓市。这些探索为解决从业者较为迫切参加社会保险项目的需求提供了有益的经验，有利于社会风险的化解。

数字经济初期 我国社会保障发展的思考

首先，对新业态从业者采取更加包容和长远的保障方式。目前快递、外卖、出行等领域的数字平台经济发展迅速，吸纳了大量从业者，但这些行业的劳动就业方式和形态未必是未来数字经济就业的主流，相反可能是最先被替代的行业。因为这些行业技能要求少、门槛相对较低，在智能化、自动驾驶技术推动下很容易被替代。在克劳斯·施瓦布所著的《第四次工业革命》中，快递员等被列入自动化风险最高的前十种职业之一。目前数字经济还处在转型的初期，我们还难以用现在的新就业方式和形态来固化社会保障体系。因为不管是俾斯麦式社会保险，还是贝弗里奇式社会福利，都是工业社会经过长期发展、社会矛盾已经凸显、经过多方博弈逐渐形成，并集合各国的经济、社会、文化特点而发展成的内部差异较大的模式。因此，对待目前数字经济产生的新业态及其从业者，要重视其权益保障，尤其是研究其迫切需求的社会保障权益集，把握该群体变化趋势及其特点，平衡利益相关方的诉求。并采取渐进的、稳态的、可持续的包容式社会保障方式。

其次，增强数字经济下劳动者可持续就业能力。从数字经济初期涌现的新业态及其从业者来看，大部分具有灵活就业者的特点，其依靠平台获得就业机会，增加家庭或个人的收入。因此，数字经济下劳动者就业能力尤其是可持续就业能力是极其关键的，可持续就业是指在劳动者劳动生命周期内应对环境变化维持就业的能力。但从目前来看，部分新业态就业者的劳动技能并没有持续提升，这对该群体的可持续就业带来较大的风险。因此，要从政府层面、社会层面、市场层面等建立常态化、终身化的职业发展培训机制，多元合理分担培训成本。大力发展人力资源市场的数字化，研究技能发展的趋势，将市场需求匹配到劳动者的技能培训中，并做好新业态劳动者职业转型的准备。从而动态稳定数字经济下劳动者的就业岗位，实现就业的可持续发展。

再次，发展普惠性社会保障。基于稳定劳动关系建立的社会保险体系，难以充分满足数字经济下非典型就业者的风险化解需求。在缺乏明确雇主责任情况下，缴费型的社会保险往往使新业态从业者个体承担雇主和个人的双重缴费责任，在收入整体不高的情况下，缴费责任相对较重，导致其往往游离于传统的保障体系之外。因此，应探索建立数字经济下的普惠型的社会保障项目，并且可以发展以税收为主要来源的基本社会服务体系，从而降低劳动者的生产生活成本，提升其应对社会风险的能力。同时，扩展保障资格，从基于劳动关系的社会保障向基于个人收入及社会贡献的社会保障发展，尤其可以扩展普惠型社会福利，增进民生福祉。例如生育保险，应剥离生育医疗服务与生育津贴，实现生育津贴的普惠，从企业责任主导向政府责任、社会责任、企业责任多元分担发展。

最后，平衡线上和线下社保经办服务。一方面，加快推进社会保障数字化发展，尤其是线上相关的经办服务，实现经办服务标准化、统一化、规范化、智能化，提高社保服务高效性，这既符合数字经济下人民对社保高质量发展的要求，也符合全球社会保障发展的基本趋势。另一方面，在改革现有的线下服务体系时，适度保留一定的线下服务。充分借助各级公共服务网络，可以通过购买服务的方式，探索建立下沉到城乡社区的服务点，提高社保服务的可及性。平衡线上和线下的服务，细分服务对象和群体，重点对老年群体等数字弱势群体、边缘群体的保护，给该群体预留足够缓冲的空间，防止数字鸿沟对其获得社会保障权益带来的不便。