空间正义视域下智慧城市建设路径研究

李南枢

（重庆大学法学院）

“十四五”规划明确提出“以数字化助推城乡发展和治理模式创新……推进新型智慧城市建设”。根据国家发改委等八部委印发的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，智慧城市是指运用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术赋能城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念与新模式。随着智慧城市建设的推进，“算法设计未来”“万物皆可计量”等数据崇拜之声不绝于耳，智慧城市似有面临纯粹技术化的风险[1]。事实上，智慧城市建设中因信息处理的高度网络化与集中化，信息安全已成为悬在城市上空的“达摩克利斯之剑”。空间正义理论要求在城市治理中照顾不同群体的利益，保障每位公民的基本权利，以实现效率与公平兼顾[2]。应当明确，智慧城市绝非简单的技术问题可以解决，在空间正义视域下重新审视智慧城市建设方向与方式，将为智慧城市建设提供有益的思考。

一、智慧城市建设的现实困境

就数字技术为代表的新一轮科技革命而言，城市实现了技术人才的数量集中、技术要素的空间集聚与技术应用的场景丰富，其本身是数字技术的诞生地与实践场，智慧城市的建设具有理论上的必然性，但智慧城市建设亦存在诸多困境亟待解决。

（一）数据侵权

2017年，谷歌与步道实验室在加拿大多伦多开展智慧城市项目实验，但遍布城市的信息传感器在收集到海量数据的同时，引发人们对数字隐私的担忧，致使“数据邻避”行为频发，并最终致使项目折戟。与此同时，剑桥分析公司通过恶意攻击非法获取脸书8700万用户数据，造成巨大的经济损失[3]。研究者愈发认识到，当数字技术在城市空间全面渗透时，亦会带来便捷与隐私的冲突，主体权利面临更高的被侵害可能。一方面，智慧城市建设中数据侵权的成本大大降低。例如，城市治理机构为便于提高治理效率掌握大量全面而有效的数据，形成智慧城市的数据中枢，在为城市治理带来便利的同时降低了数据侵权难度。过去的非智慧城市建设中，各类数据通常是处于非电子化的离散储存样态，数据侵权成本较高，且批量执行的操作性不强，而一旦恶意侵权人利用黑客技术侵入现有数据中枢，便能低成本、系统化地窃取海量数据，加大数据不法利用的风险。另一方面，智慧城市建设中数据侵权人拥有更为强大的隐蔽优势。例如，过去的数据侵权需窃取固定储存数据的物理载体，但智慧城市建设中物理与虚拟空间契合度不断加深，侵权人仅需通过智慧城市中某个数据接入口便可利用数据中枢获得特定信息，且因操作区域与数据失窃区域的远距离和计算机IP的随机性、流动性与可修改性，侵权人的侵权痕迹难以被轻易发现，从而在客观上增加了数据维权的难度。并且，数据侵权后在微博、论坛、评论区等互联网公共区域披露的可能性极大，极有可能对受害人造成二次伤害。同时，在数据安全日益受重视以及数据经济价值日益凸显的当下，智慧城市建设中众多主体难以具备单独收集大规模用户数据的可能，数据的互联互通与整合利用亦未实现，数据反而被隔绝成诸多孤单的岛屿，即“数据孤岛”现象。

（二）简单治理

在智慧城市建设中，有学者提出智慧城市治理就是算法至上，通过精确算法技术实现科学决策和精准治理[4]。算法依赖海量数据资源的收集，且单一数据本身可能粗糙或存在干扰等变量。并且，智慧城市虽为城市治理带来系统性变革，但纷繁复杂的现实世界是否真能被可以度量的二进制代码所替代？事实上，人类的联系与交互丰富多样，城市居民的需求亦多元复杂，当前城市智慧基础设施难以满足不同群体的技术需求。智慧城市建设中，囿于城市空间资源的稀缺性，数字技术往往需依托现有城市空间结构布局，随着数字监控、数字安防等治理技术的普及与运用，社区门禁、全封闭管理空间日益增多，城市披上“数字皮肤”，技术土壤不仅并未方便全体人民的生活，反而滋生出无所不在并持续进化的全场景监控社会，加剧城市空间分化与空间区隔。大量外来人群、老年人群、低收入人群在使用城市空间中遭受多重限制，形成“数字鸿沟”，即智慧城市在防范公共风险、推进城市更新的同时，客观上形成了对弱势空间群体的相对剥夺，大量城市公共空间资源被“私域化”。智慧城市的数字鸿沟在潜移默化中又进一步造成了社会鸿沟，使得社会群体在面临技术治理时存在被技术物化的可能，这无疑大大增加了城市居民参与城市治理的难度，与方便社会参与的初衷背道而驰。随着治理权威由人走向算法，城市被大数据所编织的虚拟网络笼罩，个体不再是自主的，而是城市治理中的一套“生化算法”，个体与数据掌控者之间的力量悬殊愈发难以逾越。

二、空间正义与智慧城市的耦合

空间是思考城市治理的重要视角，亦是智慧城市建设的重要维度，空间正义视角将为智慧城市提供新的建设方向。空间正义思想本身是西方社会空间批评学用以分析资本主义城市发展的一个核心概念，其从空间维度对社会关系与社会结构问题予以评价，强调空间生产与资源配置中应保障空间中不同主体的机会均等及全面发展。简而言之，空间正义是社会正义的空间表达形式。

（一）空间正义为智慧城市建设内嵌治理逻辑

城市治理中，因经济社会的发展与个体特征多样，使得公共服务需求愈发精细化，对政府的公共产品供给提出了更高的要求。智慧城市建设的目的本是解决现实中日益分化的公共服务需求，以在公众需求分化和政府供给间形成张力，如通过专业化平台实现城市治理信息的及时传递，解决传统官僚体制下的信息分配格局不对称问题。但资本主导下的数字技术创新与扩散并未构建多元主体的共同参与格局，原子化的公众更成为简单的数字符号，迎来简单化治理[5]。空间正义正是要求智慧城市建设与城市不同治理情境互嵌，真正做到识别智慧城市建设的多元现实基础与公众的差异化需求，而非以解决政府政绩、提高企业效益为核心，厘清智慧城市在国家治理能力现代化建设中的真正角色，才能形成更广泛的智慧城市公共利益。

（二）空间正义为智慧城市建设注入人本主义

面对数字鸿沟问题，应当认识到，智慧城市在追求城市公共安全与空间秩序稳定的过程中，不能脱离人本主义精神的指导，世界上没有绝对客观的城市空间，空间需透过社会实践产生的社会关系而迸发活力，以人为本是智慧城市建设的根本原则。作为关注空间资源分配的空间正义观，其与智慧城市中的技术治理问题必然产生联系。空间正义不是部分人的正义，而是面向普通个体、倾向弱势群体的人民正义观。因此，空间正义要求智慧城市建设需回应城市发展中的现实问题，技术治理应将弱势群体的空间边缘化困境与公共空间相对减少的问题限制在最低程度。应当明确，在智慧城市建设中，人是智慧城市的主角，技术治理不是造成主体异化以替代人，而是用以帮助人和服务人。技术虽能重塑社会，但更要求技术是在符合空间正义要求的基础上对社会治理秩序进行重塑，从而维护不同群体的合法利益，以实现良政善治。

（三）空间正义为智慧城市建设提供权利基础

城市的公共安全需要技术治理以权利保障为导向，而权利保障不能脱离正义观念的形塑。空间正义在某种条件下本身即是空间权利的表现形式，其亦要求智慧城市建设从权利保障角度探索技术治理的改进思路[6]。在智慧城市建设中，空间权利要求技术治理尊重民众的主体地位，保障其在技术治理中充分享有知情权、表达权、参与权、监督权等。城市是主体积极追求美好生活的行动空间，传统智慧城市治理偏向政府职能部门间的共享与公共数据安全，对个人数据权利保护不足。因此，空间权利要求保障每个主体在智慧城市空间之上拥有避免数据被侵害的权利，只有当个体的权利得以保障，公共利益方能更好地实现。

三、空间正义视域下智慧城市建设的路径探寻

通过分析空间正义与智慧城市的关系可以发现，智慧城市的建设困境实质就是空间正义的实现困境。有学者从管理学角度进行反思，认为智慧城市的建设困境主要是智慧城市建设的主体异化所致，企业因掌握数字技术并控制舆论导向从而在智慧城市建设中居于有利地位，其更愿意基于商业利益决策而非衡量社会需要[7]。因此，学者逐渐强调企业数据监管与增强公民数据隐私意识的重要性[8]。但该方案会引发智慧城市建设的“数据孤岛”问题，部分学者从技术层面上提出了解决方式，如利用区块链技术解决数据孤岛问题，通过对抗性训练、知识蒸馏、数据清理等方式主动防御数据的外部入侵等[9]。然而，区块链技术可增强隐私保护，但其自身吞吐量有限且可扩展性较差，难以支撑大规模应用，主动防御技术亦存在使用成本过高及普及困难等问题。完美无瑕的技术在未来也许可能实现，但目前并不具有现实可行性。

习近平总书记早已强调“科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转”[10]，为科技与制度的关系作出精确论断。片面追求智慧城市建设中的技术治理而忽视制度功能的发挥，必然面临“数字鸿沟”与“数据孤岛”等困境，从而影响智慧城市建设效果的最优化发挥。只有坚持科技与制度的协同，才能补足技术缺陷，实现创新驱动的根本变革。例如，被称为我国人脸识别第一案的“杭州市民郭兵诉杭州野生动物世界有限公司案”在历时两年的审判中，因相关制度的缺失使得司法机关没有精准专业的法律适用，判决结果难以令当事人信服[11]。而在此后发布的《个人信息保护法》及《最高人民法院关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》中，通过明确处理原则、告知内容、同意形式及影响评估等方式构建了较为完善的事前信息处理规则，并对侵权人承担的民事、行政及刑事责任予以规定，从而为人脸识别提供了制度保障。可见，智慧城市建设中的空间正义实现问题本身源自主体的社会实践，需要通过有意识的实践活动加以矫正，制度无疑是其中至为重要的力量，其通过社会关系的构建从而规范社会活动。并且，个体利益分化是当前社会问题的主要成因，个体利益分化加剧了空间利益分化，更要求发挥制度功能以实现利益统合。法国社会学家涂尔干认为，不同于过去集体成员的类似特质，随着社会分工的出现与发展，个体异质性不断扩大，社会集体意识不断削弱，个人的认同往往局限在诸如职业群体等有限群体中而非整个社会，个人主义已成为现实[12]。制度已然成为维系社会公共利益的重要力量。通过完善的制度规则，可以维持或保护社会中专门化的个人利益，从而形成社会群体相互依赖的制度模式。

概言之，制度是空间正义实现的保障。一方面，完善的制度将保障公众权利的合理配置。在一定意义上，智慧城市建设产生正效益的关键即正确处理公共利益和个人利益的关系。过于强调公共利益而忽视个人利益将造成公民权利遭受侵害，最终必然损害公共利益，智能化的便捷不能以牺牲公民个人利益为代价。制度通过对智慧城市空间中的强势主体侵权行为的纠偏，将空间中弱势主体的正当利益转化为制度中的权利从而避免被随意剥夺，并对符合公共利益的主体需求予以倾斜性权利配置，将保障社会主体平等分享智慧城市建设成果。另一方面，完善的制度会实现公共资源的合理配置。新制度经济学认为，当市场力量无法满足社会公共需要时，应通过政府对公共资源进行再分配，以推动个人努力变成私人收益率接近社会收益率的活动，从而实现社会层面的实质公平和结果正义。将该理论置于空间正义框架之下，就是要求政府根据智慧城市建设中的特殊情况，给予公共资源的差异化供给，以改变空间内外部的不平衡状态，实现整体意义上的共同繁荣。在这一过程中，制度更为注重公共资源再分配的公平与秩序，为政府构建更具秩序内涵的再分配运行系统。事实上，秩序与正义两种价值本不冲突，而是在更高层面紧密相关、融洽一致。

总体而言，将智慧城市建设纳入制度框架，是保障数据安全与建设成果和效率间平衡的关键。但相对于丰富的智慧城市实践，智慧城市的制度保障程度仍较为滞后。尽管有城市设置了不同的公共安全预案，但诸多预案位阶较低，其他智慧城市建设相关制度散见于《突发事件应对法》《安全生产法》《个人信息保护法》等规范中，缺乏对智慧城市建设的系统性规定，难以适应大数据时代的发展需要。从空间正义的视角看，未来在制度构建中应在智慧城市高效便捷的基础上立足民众诉求，保障空间秩序，从数据使用的全生命周期提供公共产品供给，整合社会资源，以形成全产业、全链条式的制度措施，从而确保权利的真正落实。

四、结语

空间正义观要求尊重城市空间内每一位居民的基本权利，兼顾智慧城市建设的效率与公平，实现整体利益与长远利益的最大化。因此，必须通过制度创新保障智慧城市建设中的空间正义，维护城市居民合法权利与合理利益，推动良政善治的实现。在此基础上，未来智慧城市建设中，应建立政府、社会、企业多方共同参与机制，不断夯实数字底座，对接居民个性化需求，营造健康可持续的数字环境，切实提升城市治理水平。